Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/25 ve věci na zrušení části § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů
110. Z judikatury Ústavního soudu plyne, že i restrikce spočívající ve zpomalení tempa růstu soudcovských platů oproti zákonem stanoveným obecným pravidlům (platovému automatu) musí být odůvodněna výjimečnými okolnostmi. V důvodové zprávě se uvádí, že důvodem zpomalení růstu platových základen je neuspokojivá rozpočtová situace, ve které všechny skupiny obyvatelstva čelí dopadům úsporných opatření plynoucím ze zákona č. 349/2023 Sb. Důvodová zpráva dále zmiňuje nutnost čelit následkům povodní v roce 2024. Vláda ve vyjádření k návrhu rovněž zdůraznila nutnost rozsáhlé konsolidace veřejných rozpočtů, přičemž poukázala na vývoj zvyšování schodku státního rozpočtu a nárůst státního dluhu jako důsledků pandemie COVID-19, zhoršené energetické a bezpečnostní situace v evropském regionu a souvisejících ekonomických opatření.
111. Tíživá finanční situace může být jedním z důvodů pro přijetí dočasné restrikce soudcovských platů. Ústavní soud však má pochybnost o tom, že vláda a Parlament skutečně pokládaly finanční situaci za tak tíživou, jak naznačuje důvodová zpráva.
112. Pochybnosti o tom, zda restrikce platu soudců v roce 2025 byla učiněna v reakci na výjimečné okolnosti týkající se finanční situace státu, vyvolává již proces přijetí napadené právní úpravy. Z průběhu připomínkového řízení k návrhu zákona č. 57/2025 Sb. je zřejmé, že původní návrh zákona platovou restrikci neobsahoval a počítal s návratem k výpočtu platové základny soudců jako 3násobku hrubé měsíční mzdy, tedy návratu k platovému automatu v podobě před novelizací § 3 odst. 3zákona č. 236/1995 Sb. provedenou zákonem č. 349/2023 Sb. Původním návrhem zákona mělo dojít nejen k navýšení platových základen soudců v souladu s judikaturou Ústavního soudu, ale současně také k navýšení platových základen ostatních představitelů státní moci, tedy i navýšení platu politiků (původní verze v návrhu zákona dostupná v elektronické knihovně VeKLEP, https://odok.gov.cz/portal/veklep/material/verze/KORND9LJHWXR/). Jak vyplývá z veřejně dostupných zdrojů, navýšení platu politiků bylo předmětem ostré kritiky ze strany části veřejnosti i opozičních stran (mj. byla k tématu platů politiků svolána mimořádná schůze Poslanecké sněmovny, která proběhla následně dne 24. 10. 2024, https://www.psp.cz/eknih/2021ps/stenprot/116schuz/index.htm). Patrně zejména v reakci na tuto kritiku byl dne 16. 10. 2024 na jednání vlády schválen změněný návrh zákona, který již obsahoval ustanovení zakotvující snížení platové základny.
113. Zveřejněný materiál Ministerstva spravedlnosti potvrzuje, že ke změně návrhu zákona nově obsahujícího restrikci platu soudců společně s platy představitelů došlo „zejména v reakci na negativní publicitu, která se zaměřovala na nárůst platové základny představitelů způsobený návratem ke standardnímu mechanismu výpočtu“ (Ministerstvo spravedlnosti, Informace pro vládu České republiky o stavu vyplácení platů soudcům a o souvisejících skutečnostech, https://vlada.gov.cz/cz/urad-vlady/poskytovani-informaci/poskytnute-informace-na-zadost/informace-tykajici-se-vlady-cr-220414/). Uvedené poznatky vyvolávají vážnou pochybnost o tom, zda pohnutky, které vládu vedly ke změně návrhu zákona ve smyslu snížení platových základen, jsou skutečně takové, jako byly oficiálně deklarovány v důvodové zprávě a ve vyjádření k nynějšímu návrhu. Naopak svědčí o absenci legitimního cíle posuzované platové restrikce a o svévolném postupu moci výkonné a zákonodárné.
114. Výjimečně špatný stav veřejných financí, na který poukazuje vláda, makroekonomické ukazatele nedokládají. V době přijímání návrhu zákona č. 57/2025 Sb. se podle veřejně dostupných informací očekával růst HDP o 2,4 % a inflace ve výši 2,6 % (Česká národní banka, prognóza z listopadu 2024, https://www.cnb.cz/cs/menova-politika/prognoza/prognoza-cnb-archiv/Prognoza-CNB-podzim-2024/), respektive růst HDP o 2,5 % a inflace ve výši 2,3 % (Ministerstvo financí, makroekonomická predikce z listopadu 2024, https://www.mfcr.cz/cs/rozpoctova-politika/makroekonomika/makroekonomicka-predikce/2024/makroekonomicka-predikce-listopad-2024-57608). Jak uvádí Ministerstvo financí, „česká ekonomika se v loňském roce vrátila k růstu. Odeznění vysoké inflace se promítlo do opětovného nárůstu reálných příjmů domácností a jejich spotřebních výdajů ... saldo zahraničního obchodu ... rovněž podpořilo růst ekonomiky“ (Ministerstvo financí, Státní rozpočet 2025 v kostce, https://www.mfcr.cz/assets/attachments/2025-03-27_Statni-rozpocet-2025-v-kostce.pdf).
115. Jakkoliv nelze zlehčovat argument vlády týkající se nárůstu státního dluhu, nelze tuto skutečnost samu o sobě považovat za dostatečný důvod k přijetí restrikce platu soudců zásahem do platového automatu, a to za situace, kdy ostatní ukazatele svědčí o ekonomickém růstu státu. I přes nárůst zadlužení v posledních letech zůstává podle Ministerstva financí Česká republika jednou z nejméně zadlužených zemí Evropské unie a udržuje si stabilní ratingové hodnocení nad průměrným ratingovým hodnocením členských zemí eurozóny (viz Ministerstvo financí, Státní rozpočet 2025 v kostce, https://www.mfcr.cz/assets/attachments/2025-03-27_Statni-rozpocet-2025-v-kostce.pdf). O neutěšeném stavu veřejných financí, kterým argumentuje vláda, nesvědčí ani vývoj schodku státního rozpočtu, který je na rok 2025 stanoven v částce o 41 mld. Kč nižší než v předchozím roce (viz zákon č. 434/2024 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2025). V samotném stavu veřejných financí lze tedy těžko spatřovat důvod pro nutnost zásahu do soudcovských platů.
116. I s ohledem na shora uvedené ekonomické ukazatele, které byly vládě i zákonodárcům známy již v době přijímání napadené právní úpravy, nelze výjimečnost situace, která by odůvodňovala platovou restrikci, dovozovat ani z povinnosti státu vyrovnat se s následky povodní ze září 2024. Jakkoliv je nepochybný zásadní dopad povodní do života mnoha jednotlivců i celých regionů, nelze z pohledu stavu veřejných financí situaci v roce 2025 (včetně sanace následků povodní z předchozího roku) srovnávat se situací, kterou Ústavní soud řešil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/23, jímž aproboval ústavnost platové restrikce v době, kdy Česká republika čelila následkům celosvětové pandemie COVID-19, okolnosti zcela nepředvídatelné, neznámé a zasahující všechny sféry života společnosti.
117. Převážná část finančních prostředků na sanaci povodňových škod navíc měla být řešena již v rozpočtu na rok 2024. Přijetím zákona č. 294/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 433/2023 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2024, totiž byla navýšena vládní rozpočtová rezerva o 30 mld. Kč právě na odstraňování povodňových škod. V rozpočtu na rok 2025 oproti tomu měly mimořádné povodňové výdaje představovat podstatně nižší částku než v minulém roce (10 mld. Kč), podle Ministerstva financí by tyto výdaje neměly vstupovat do strukturálního schodku (viz Ministerstvo financí České republiky, https://www.mfcr.cz/cs/ministerstvo/media/tiskove-zpravy/2024/vlada-schvalila-navrh-statniho-rozpoctu-na-rok-202-57156). Ani nutnost čelit následkům povodní z roku 2024 v návaznosti na celkovou ekonomickou situaci státu tedy nesvědčí o tom, že by stát čelil výjimečným okolnostem ve smyslu výše uvedené judikatury Ústavního soudu.
118. Nutno dodat, že argumentaci vlády odůvodňující platovou restrikci povodňovými škodami oslabují zjištění Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen „NKÚ“), který ve stanovisku k návrhu státního závěrečného účtu za rok 2024 konstatoval, že skutečné čerpání z rozpočtové rezervy na následky povodní dosáhlo pouze 3,5 mld. Kč. „Z původně vyčleněné částky 30 mld. Kč bylo na povodňové účely uvolněno pouze 15,6 mld. Kč. Zbývající část ve výši 14,4 mld. Kč byla uvolněna na jiné účely ...“ Celkově mělo být podle údajů NKÚ do konce roku 2024 ze státního rozpočtu na financování opatření spojených s povodněmi vynaloženo celkem pouze 3,9 mld. Kč (NKÚ, Stanovisko k návrhu státního závěrečného účtu České republiky za rok 2024. https://www.nku.cz/cz/publikace-a-dokumenty/stanoviska-nku-ke-statnimu-rozpoctu/default.htm).
119. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22 Ústavní soud vyjádřil pochybnosti o argumentaci tíživou finanční situací státu v momentě, kdy je ze zákona o státním rozpočtu zřejmé podstatné navýšení rozpočtu Úřadu vlády. Také v nynější věci Ústavní soud poukazuje na navýšení výdajů státního rozpočtu na provoz Úřadu vlády z 1,2 mld. Kč na téměř 1,6 mld. Kč oproti minulému roku, aniž by Ústavní soud měl možnost jakkoliv hodnotit důvody tohoto navýšení.
120. Z výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že nebyl splněn jeden z hlavních předpokladů ústavnosti dočasné restrikce soudcovských platů, a to existence natolik výjimečných okolností, že by na ně uplatnění platového automatu nebylo dostatečnou odpovědí. Dočasná restrikce soudcovských platů pro rok 2025 nebyla přijata v reakci na tíživou finanční situaci státu, která by byla natolik výjimečná, že by tuto restrikci mohla ospravedlnit.
VIII.3.b) Snížení platů ostatních činitelů
121. Ústavní soud ve své judikatuře stanovil, že další podmínkou ústavnosti restrikce platu soudců je skutečnost, že minimálně ve stejné míře, v jaké dochází k restrikci soudcovských platů, se musí restrikce týkat také platů ve sféře moci zákonodárné a výkonné. To platí zvláště k nejvýše postaveným představitelům těchto mocí. Pro ilustraci lze poznamenat, že obdobnou podmínku požaduje i SDEU, který za jednu z podmínek zásahu do zákonem stanoveného platového automatu požaduje, aby takový zásah byl proveden v rámci opatření, která se netýkají konkrétně soudců, ale obecně se týkají odměňování kategorií úředníků nebo státních zaměstnanců (rozsudek velkého senátu SDEU ze dne 25. 2. 2025 ve spojených věcech C-146/23 a C-374/23).
122. Navrhovatel i Soudcovská unie jsou přesvědčeni, že platová restrikce dopadá výhradně na soudce. Úkolem Ústavního soudu je zhodnotit, zda tomu tak je, či zda restrikce platů dopadla rovnocenně také na další skupiny státních zaměstnanců.
123. Zákonné ustanovení, jehož část je předmětem nynějšího přezkumu, obsahuje rovněž platovou restrikci ve vztahu k představitelům ve smyslu § 1zákona č. 236/1995 Sb. Ač také v jejich případě dochází ke snížení platové základny, nedochází k tak zásadnímu zpomalení tempa růstu platů jako u soudců. Představitelům totiž oproti roku 2024 narostla platová základna o 6,95 %, zatímco soudcům o pouhých 0,6 % (viz výše). Na představitele tedy nedopadá restrikce platů ve stejné míře jako na soudce.
124. Ústavní soud si je vědom toho, že rozdíl v procentuálním nárůstu platu soudců a představitelů je výsledkem doplacení platu soudců v roce 2024 poté, co byla tehdejší platová restrikce nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 zrušena jako neústavní. Nyní napadenou úpravou se zákonodárce sice navrátil k dříve stanovenému poměru mezi platy soudců a představitelů (platová základna pro představitele činí 83,3 % platové základny pro soudce), bylo to však provedeno na úkor soudcovských platů, které na rozdíl od platu představitelů oproti roku 2024 vzrostly podstatně menší měrou. Stručně řečeno, k zásadnímu rozdílu ve výši procentuálního nárůstu platu mezi soudci a představiteli v roce 2025 došlo snahou zákonodárce dorovnat nepoměr mezi platy uvedených dvou skupin, jenž byl důsledkem předchozího neústavního zásahu do platu soudců. Z nynější snahy zákonodárce takto vzniklý nepoměr dorovnat však nelze dovodit, že by restrikce platu dopadala na představitele stejnou měrou jako na soudce, minimálně při posuzování změny výše platu porovnáním roku 2024 a 2025.
125. Nelze konstatovat, že by platová restrikce rovnocenně dopadla i na další „služebníky státu“, jejichž platy jsou hrazeny z veřejných rozpočtů, neboť i ve vztahu k zaměstnancům ve veřejných službách a správě a státním zaměstnancům došlo k paušálnímu zvýšení platových tarifů, ač ve vztahu k zaměstnancům vykonávajícím nejlépe honorovanou práci nebylo toto zvýšení nikterak dramatické (od 2,1 %). Důvodová zpráva k návrhu zákona uvádí, že valorizace platových tarifů zaměstnanců ve veřejných službách a správě a státních zaměstnanců ve svém souhrnu nedosahují úrovně navýšení o 6,95 %, nutno však opět zdůraznit, že touto měrou v roce 2025 stouply pouze platy představitelů (včetně politiků), nikoliv platy soudců, které oproti roku 2024 zůstaly prakticky na stejné úrovni, což důvodová zpráva zcela opomíjí.
126. Ústavní soud proto neshledal, že by restrikce platu soudců pro rok 2025 byla součástí obecnějšího rámce opatření směřujících k řešení významné krize, která by rovnocenně dopadala také na další „služebníky státu“, a to zejména na představitele moci zákonodárné a nejvyšší představitele moci výkonné. Ani tato základní podmínka vyplývající z judikatury Ústavního soudu nebyla naplněna.
VIII.3.c) Komplexní ekonomický rozbor
127. Ačkoliv je z důvodové zprávy patrná snaha o podepření platové restrikce ekonomickým rozborem, nic to nemění na tom, že nebyla doložena existence výjimečné situace jakožto primárního požadavku dočasné platové restrikce. Komplexní ekonomický rozbor podle judikatury Ústavního soudu musí vypovídat o potřebnosti a přiměřenosti krátkodobého odchýlení se od platového automatu právě s ohledem na nastalou výjimečnou situaci. Pakliže v nyní posuzované věci takové výjimečné okolnosti nenastaly, nelze ani akceptovat závěr o potřebnosti a přiměřenosti posuzované platové restrikce.
128. Důvodová zpráva ostatně nikterak nevysvětluje, jakým způsobem úspora na platech soudců v odhadované výši 620,3 mil. Kč přispěje ke konsolidaci veřejných rozpočtů, jak se promítne do systematiky veřejného financování a přispěje k jeho zlepšení. Neobjasňuje, jak je toto dočasné opatření způsobilé ve světle jiných výdajů ovlivnit veřejné finance a státní dluh. Jakkoliv si je Ústavní soud vědom významu efektivního hospodaření s veřejnými prostředky, v kontextu celkového objemu výdajů se zdá zmiňovaná úspora jako izolovaná a nesystémová, a to i s ohledem na ve stejné době plánované vysoké výdaje, včetně rozsáhlých investic (viz NKÚ, Stanovisko k návrhu státního závěrečného účtu České republiky za rok 2024, citováno výše; Ministerstvo financí, Státní rozpočet 2025 v kostce, citováno výše). Závěry, předkládané v důvodové zprávě, jsou navíc založeny na úvaze, že soudcům byl plat zvýšen o 6,95 %, což však neodpovídá skutečnosti (viz výše).
129. Z výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená právní úprava je v rozporu s čl. 81 a čl. 82 odst. 1Ústavy (nezávislost soudní moci) ve spojení s čl. 2 odst. 1Ústavy (dělba moci), posuzovaná platová restrikce je tedy neústavní.
130. Nad rámec nezbytného lze dodat, že tu je rovněž důvodná pochybnost o tom, zda odchýlení se od zákonem stanoveného mechanismu určování výše soudcovských platů naplňuje standardy ochrany soudcovské nezávislosti vyplývající z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce Smlouvy o Evropské unii ve spojení s čl. 2 SEU, tak jak je ve své judikatuře vyložil SDEU. Okolnosti a důvody přijetí posuzované právní úpravy, jak byly popsány výše, nesvědčí o tom, že by platová restrikce byla odůvodněna cílem obecného zájmu. Platová restrikce navíc nebyla součástí širšího rámce opatření, která se netýkají pouze soudců, ale také dalších úředníků nebo státních zaměstnanců. Posuzování souladnosti napadené zákonné úpravy s právem unijním je nicméně v prvé řadě úkolem soudů obecných, Ústavní soud napadenou úpravu posuzuje optikou českého ústavního pořádku.