Nález Ústavního soudu ze dne 26. listopadu 2008 ve věci návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem
54. Při ústním jednání před Ústavním soudem, konaném dne 25. 11. 2008, vystoupili za navrhovatele (Senát České republiky) místopředseda Senátu Jiří Šneberger a senátor Luděk Sefzig. Oba v zásadě zopakovali argumentaci obsaženou již v původním návrhu, a žádné návrhy na případné doplňování dokazování v dané věci nepředložili.
55. Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky její předseda Miloslav Vlček v zásadě odkázal na vyjádření zaslané již dříve Ústavnímu soudu.
56. Za vládu České republiky místopředseda vlády pro evropské záležitosti Alexander Vondra v podstatě zopakoval názory obsažené v Ústavnímu soudu doručeném vyjádření a znovu zdůraznil, že vláda je přesvědčena o souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky.
57. Prezident Václav Klaus při ústním jednání poukázal zejména i na širší kontext věci. Pokud Lisabonská smlouva vstoupí v platnost, změní se podle jeho názoru jak mezinárodní postavení, tak i vnitřní poměry našeho státu, a bude oslabena i váha České republiky při rozhodování v Evropské unii.
58. Poté prezident znovu připomněl ty ze svých otázek, již dříve v jeho vyjádření položených Ústavnímu soudu, které považuje za nejdůležitější: za prvé, zda by Česká republika – po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost – zůstala svrchovaným, demokratickým a právním státem, za druhé, zda by Česká republika byla i nadále plnoprávným členem mezinárodního společenství, způsobilým samostatně a beze zbytku dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva, a za třetí, zda by Evropská unie zůstala mezinárodní organizací nebo zda by se stala federálním státem, a zda naše Ústava dovoluje, aby se Česká republika stala dílčí součástí státu tohoto typu.
59. Dále prezident poukázal na vyjádření vlády a v něm obsaženou argumentaci opírající se o právní doktrínu tzv. materiálního jádra ústavy. Na rozdíl od vlády je prezident toho názoru, že Lisabonská smlouva je nesouladná nejen s ústavním pořádkem jako celkem, ale i se základními ústavními principy, které jsou – právě podle doktríny materiálního jádra ústavy – nedotknutelné a nezměnitelné (článek 9Ústavy). V této souvislosti dále uvedl, že základem Ústavy (a tedy i jejího hypotetického materiálního jádra) je princip svrchovanosti státu, což prý před dvěma lety konstatoval i český Ústavní soud v kauze tzv. cukerných kvót, jestliže odmítl uznat doktrínu Evropského soudního dvora o absolutní přednosti komunitárního práva. Podle prezidenta jde zejména o to, komu mají náležet ony tzv. „kompetenční kompetence“. Toto téma nepovažuje prezident za nové; Ústava musela být změněna již před vstupem do Evropské unie, ale i tehdejší tzv. euronovela musela respektovat článek 9Ústavy. Proto umožnila na orgány Evropské unie přenést „pouze“ některé konkrétní pravomoci orgánů České republiky, ale nedovolila přenést svoji svrchovanost. Bylo tím prý řečeno, že při jakémkoli přenosu pravomocí musí být přenášené pravomoci explicitně a jednoznačně vymezeny, a že nesmí existovat možnost, aby orgány EU mohly vykládat rozsah přenosu pravomocí samy, či aby dokonce mohly samy na sebe přenášet další pravomoci.
60. S principem svrchovanosti státu je podle názoru prezidenta v naprostém rozporu koncept sdílených pravomocí podle článku 4 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie, dále přijímání opatření nad rámec unijních kompetencí, „je-li to nezbytné k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami“ podle článku 352 odst. 1 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie (tzv. zmocňovací doložka, doložka flexibility), a zjednodušený postup pro přijímání změn primárního práva podle čl. 48 Smlouvy o Evropské unii, tzv. passerella. Mimořádně sporná je prý i tzv. doktrína implicitních vnějších pravomocí zformulovaná Evropským soudním dvorem v roce 2006, umožňující sjednávat mezinárodní smlouvy i nad rámec kompetencí EU. Lisabonská smlouva tak podle prezidenta zahajuje proces, na jehož konci bude suverénem Evropská unie, která bude nařízeními či jinou jednostrannou formou stanovovat normy a pravidla jak jednotlivým členským státům, tak i občanům těchto států. Toto zásadní omezení svrchovanosti České republiky a dalších členských států Evropské unie není navíc v textu Lisabonské smlouvy jasně a otevřeně zformulováno a není výslovně označeno jako záměr a cíl uspořádání, které má tato smlouva přinést.
61. Dalším významným prvkem tzv. materiálního jádra Ústavy je podle prezidenta i princip svrchovanosti lidu. Proto je namístě položit si otázku, kdo je zdrojem právní a politické moci v Evropské unii. Lid to podle názoru prezidenta v žádném případě není, protože „evropský lid“ neexistuje. Moc se v EU odvozuje od institucí vytvořených na základě mezivládních dohod či smluv. Pokud by Lisabonská smlouva vstoupila v platnost, by bylo možné jejím prostřednictvím „shora“, z Evropy, exekutivně prosadit i to, co by žádný národní parlament nikdy neschválil. Byla by tím prohloubena možnost obcházet národní zákonodárné sbory, což by v členských státech včetně České republiky zásadně oslabilo demokracii. Lisabonská smlouva je tedy podle názoru prezidenta v rozporu i s ústavním principem svrchovanosti českého lidu.
62. Dále prezident republiky kritizoval nepřehlednost a mnohoznačnost kompetenčních ustanovení Lisabonské smlouvy. Tato ustanovení budou vykládat a provádět orgány Evropské unie, známé prý tendencí vykládat kompetence Unie v co nejširší možné míře. To je v rozporu s čl. 1Ústavy, neboť Česká republika je státem i právním, jehož podstatou je, že pravidla jsou dána a známa předem.
63. V další části svého vystoupení prezident kritizoval názor vlády, že Lisabonská smlouva, bude-li přijata, de facto nepřímo novelizuje Ústavu, protože se prý automaticky stane její součástí. Tento přístup považuje prezident za chybný, protože článek 112Ústavy taxativně vyjmenovává jako součást ústavního pořádku pouze samotnou Ústavu České republiky, Listinu základních práv a svobod a ústavní zákony, a nezmiňuje žádné mezinárodní smlouvy; dokonce nezmiňuje ani smlouvy uvedené v článku 10aÚstavy. Z toho všeho prý plyne, že i když podle článku 10 všechny Parlamentem schválené mezinárodní smlouvy mají přednost před zákony, nedosahují síly zákonů ústavních, čili nevytvářejí Ústavu, a proto nemohou být její součástí.
64. Ze všech uvedených důvodů považuje prezident republiky Lisabonskou smlouvu za nesouladnou s českým ústavním pořádkem.
VII. Základní údaje faktografické
65.Lisabonskou smlouvu (LS) pozměňující Smlouvu o Evropské unii (EU) a Smlouvu o založení Evropského společenství (ES) předložila vláda Parlamentu České republiky se žádostí o souhlas s její ratifikací dne 25. 1. 2008. Sama vláda vyslovila souhlas se sjednáním LS dne 4. 12. 2007. Lisabonská smlouva byla podepsána v Lisabonu dne 13. 12. 2007. Za Českou republiku ji podepsali předseda vlády Mirek Topolánek a ministr zahraničních věcí Karel Schwarzenberg.
66. Podle bodu č. IV předkládací zprávy vlády se jedná o smlouvu podle čl. 10a odst. 1Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, neboť na jejím základě nabývá EU některé nové pravomoci a v některých případech se přechází od jednomyslnosti k hlasování kvalifikovanou většinou. Zároveň se jedná o smlouvu tzv. „prezidentské“ kategorie, která vyžaduje ratifikaci prezidentem republiky.
67. Podle čl. 10a odst. 2Ústavy je k ratifikaci takové mezinárodní smlouvy třeba souhlasu Parlamentu (nebo alternativně, v případě existence ústavního zákona, souhlasu v referendu). Podle čl. 39 odst. 4Ústavy k souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v čl. 10a odst. 1 je třeba souhlas třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů.
69.Lisabonská smlouva je publikována v Úředním věstníku EU, řada C 306, české vydání „Informace a oznámení“, svazek 50, 17. 12. 2007. Listina základních práv EU, vyhlášená Evropským parlamentem, Radou a Komisí, je publikována v Úředním věstníku EU, řada C 303, „Informace a oznámení orgánů a institucí EU“, dne 14. 12. 2007.
VIII.
70. Dříve než Ústavní soud přistoupil k obsahovému přezkumu Lisabonské smlouvy z hlediska jejího souladu s ústavním pořádkem České republiky, musel zodpovědět několik zásadních otázek vztahujících se k charakteru daného řízení a kritériím samotného přezkumu.
71. Nejdříve šlo o otázku, do jaké míry je Ústavní soud při svém přezkumu v rámci řízení podle § 71a zákona o Ústavním soudu vázán návrhem Senátu (v rozsahu konkrétních článků, jejichž přezkum Senát odůvodnil), či zda je oprávněn anebo dokonce povinen přezkoumávat Lisabonskou smlouvu v její celistvosti, tedy i ve vztahu k článkům ostatním, bez ohledu na rozsah a odůvodnění tohoto návrhu. Dále se jednalo o otázku, zda má Ústavní soud přezkoumávat pouze ta ustanovení Lisabonské smlouvy, která jsou z hlediska svého obsahu normativně nová, tedy zda má takový přezkum provést bez zásadního rozlišení mezi normativně starými a novými ustanoveními Lisabonské smlouvy. Konečně je třeba zabývat se v těchto souvislostech tím, jaké má být samo referenční hledisko přezkumu Ústavním soudem, jednoduše vyjádřeno, zda jím je ústavní pořádek jako celek, anebo pouze tzv. materiální ohnisko Ústavy.
72. V první fázi se tedy Ústavní soud zaměřil na zvážení procesní otázky rozsahu přezkumu, který bylo – alespoň teoreticky – možno (podle navrhovatele a některých vyjádření) nutno zaměřit buď na celou Lisabonskou smlouvu nebo jen na v návrhu zpochybňovaná ustanovení této smlouvy. Návrh je koncipován tak, že obecně vyzývá k přezkumu celé smlouvy, konkrétně však argumentuje pouze proti některým jejím ustanovením, jak je z příslušné výše uvedené pasáže zřejmé.
73. Ústavní soud v prvé řadě předesílá, že v této souzené věci nehodlá rozlišovat, zda se jedná o řízení sporné či nesporné v klasickém pojetí civilistickém. Jde totiž o zcela specifické řízení o přezkumu ústavnosti mezinárodní smlouvy, které Ústavní soud pojal způsobem, jenž je vyložen v následujícím textu.
74. Ústavní soud se zde přiklonil k závěru (vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti přezkumu právních předpisů), jenž se zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy. Podobný charakter má i řízení o přezkumu ústavnosti zákonů ve smyslu § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu; tam Ústavní soud např. vyslovil, že i když je při posuzování ústavnosti právního předpisu vázán pouze petitem návrhu a nikoli jeho odůvodněním, neplyne z toho závěr, že navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem právního předpisu s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Brojí-li totiž navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Ústavní soud v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán; je vázán toliko petitem, nikoli však rozsahem přezkumu, daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 113, str. 180–181, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.). Dikce ustanovení § 71e zákona o Ústavním soudu, hovořící o mezinárodní smlouvě vůbec a nikoliv jen o jejích jednotlivých ustanoveních, není tedy ve vztahu k břemenu tvrzení (navrhovatele) – a se zřetelem ke shora uvedené argumentaci obsažené v citovaném nálezu – nepřekonatelná, ale je nutno ji v takto vyloženém smyslu interpretovat.
75. Ústavní soud je rozsahem návrhu na zahájení řízení, chápaném ve shora uvedeném pojetí, tedy oprávněným navrhovatelem vymezenými konkrétními napadenými ustanoveními, vázán a nad jeho rámec není oprávněn vykročit. Aktivně legitimovaný subjekt tedy zatěžuje v uvedeném řízení, které je zahajováno z jeho iniciativy (tedy fakultativně), břemeno tvrzení, jež je povinen naplnit. Je možné dodat, že pokusu o úplnost ústavního přezkumu, nota bene s důsledky překážky rei iudicatae, a to zejména u rozsáhlých normativních textů, brání argument noetický (noeticky nesplnitelné); argument normativní se pak zakládá na tom, že ústavní úprava i zákonná úprava koncipují Ústavní soud do postavení soudu, a nikoli „výkladového místa“. Ústavní soud České republiky je soudním orgánem ochrany ústavnosti, je orgánem rozhodovacím, a není institucí poskytující jakákoli stanoviska či dobrozdání. Ostatně, tuto koncepci potvrzuje i vyloučení vlády z okruhu legitimovaných navrhovatelů přezkumu. Přezkum je možné aktivovat až ve chvíli, kdy je mezinárodní smlouva předložena ke schválení Parlamentu a kdy je tedy možné předpokládat, že se v tomto období objeví oponentní názory na její ústavnost. Do té doby se musí vláda při sjednávání mezinárodní smlouvy řídit ohledně její ústavnosti vlastním úsudkem a případně sama v rámci vyjednávání s ostatními smluvními stranami její konkrétní ustanovení korigovat.
76. Dalším argumentem ve prospěch uvedeného názoru je celková koncepce předběžného přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv v rámci § 71a a násl. zákona o Ústavním soudu. Posloupnost jednotlivých navrhovatelů, jak ji stanoví § 71a odst. 1, je vedena myšlenkou umožnit každému z nich vyjádřit řádným způsobem svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní smlouvy. Pokud by Ústavní soud rozhodoval o souladu Lisabonské smlouvy, tedy jako o celku (ve vztahu ke všem jejím jednotlivým ustanovením, tak jak to navrhuje nejen Senát, ale ve svých vyjádřeních také prezident republiky a vláda), v podstatě by tím znemožnil uplatnit návrh na přezkum skupině poslanců či senátorů, kteří mají samostatnou legitimaci k podání návrhu podle § 71a odst. 1 písm. b) citovaného zákona. Zatímco u vlády či u prezidenta může být toto omezení do určité míry zhojeno v rámci jejich účastenství v nynějším řízení (které jim zaručuje § 71c zákona o Ústavním soudu), skupina poslanců či senátorů takovou možnost nemá. Přezkoumávání právních předpisů nebo mezinárodních smluv v jejich úplnosti, jaksi paušálně, aniž by byly Ústavnímu soudy předneseny konkrétní skutkové dopady jejich aplikace anebo právní argumenty, pro které by konkrétně vymezené a identifikované ustanovení těchto předpisů měla být protiústavní, proto nelze akceptovat.
77. Ústavní soud tedy uzavírá, že přezkum jím provedený se koncentruje na ta ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou navrhovatel výslovně zpochybnil a předložil argumenty, které jsou v jeho návrhu obsaženy.
78. Prima vista lze tedy usuzovat, že eventuální nový návrh na přezkum této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl ve vztahu k dnes napadeným ustanovením blokován překážkou rei iudicatae. To však musí posoudit Ústavní soud teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně podán; lze předeslat, že otázku rei iudicatae je pro takový případ namístě interpretovat restriktivně. Bude-li však podán návrh na přezkum nového (jiného) smluvního dokumentu (byť obsahově zcela či zčásti totožného s Lisabonskou smlouvou), pak již nepůjde (či nemusí jít) o identitu věci, ale o identitu problému. Obsahově stejná ustanovení takového nového smluvního dokumentu se však mohou v novém textu ocitnout i v jiných funkčních vazbách apod., než je tomu nyní. Posouzení takové situace, zejména z hlediska možné překážky rei iudicatae - se zřetelem na nález Ústavního soudu přijatý v tomto řízení nyní - bude věcí Ústavního soudu v budoucnu, jestliže bude návrh na přezkoumání ústavnosti nového (jiného) smluvního dokumentu skutečně podán.