Nález Ústavního soudu ze dne 26. listopadu 2008 ve věci návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem

IX.

1. 79. Další otázkou, kterou musel Ústavní soud předběžně vyřešit, byl okruh ustanovení Lisabonské smlouvy, který by měl být přezkoumáván s ohledem na již ratifikovanou a na území České republiky plně aplikovatelnou Smlouvu o přistoupení České republiky k Evropské unii, sdělení č. 44/2004 Sb. m. s. (přístupová smlouva). Jedná se o rozsah přezkumu z toho hlediska, zda Ústavní soud rozhoduje toliko o těch v návrhu zpochybněných ustanoveních Lisabonské smlouvy, která lze in eventum pokládat za normativně nová, nebo o všech napadených a sporných ustanoveních.
2. 80. Podle čl. 87 odst. 2 Ústavy (v platném znění) Ústavní soud (dále) rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována. Na rozdíl od (návrhu) Smlouvy o Ústavě pro Evropu není Lisabonská smlouva novou samostatnou smlouvou, která by nahradila stávající komplex zakládacích smluv, ale je toliko novelizací stávajících smluv (Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o založení Evropských společenství, kterou přejmenovává na Smlouvu o fungování Evropské unie), podobně jako učinily i jiné již dřívější novelizace zakládacích smluv.
3. 81. V rámci Lisabonské smlouvy lze – byť velmi problematicky a nedůsledně – rozlišit ze shora vymezeného hlediska tato ustanovení:
   1. a) ustanovení, která jsou převzata z interpretace dosavadních smluv Evropským soudním dvorem;
   2. b) ustanovení, která jsou převzata z dosavadních smluv, u nichž však došlo k dílčí modifikaci (ať již směrem k rozšíření kompetencí Unie nebo omezení kompetencí Unie);
   3. c) derogační ustanovení, která ruší stávající smluvní ustanovení;
   4. d) ustanovení, která jsou zcela nová a nemají ekvivalent ve smlouvách dosavadních.

1. 82. Normativně nová jsou zajisté ustanovení typu b), c) a d). U ustanovení typu a) to je sporné. Jakkoliv jsou interpretační důsledky dosavadních smluv implicite obsaženy v dosavadních smlouvách, lze konstatovat, že výslovným začleněním určitého ustanovení zatím existujícího „toliko“ v judikatuře se za určitých okolností může jeho normativní význam změnit. Návrh Senátu ostatně přísnou dělící čáru mezi normativně novými a starými ustanoveními Lisabonské smlouvy nečiní, jeho výhrady však vesměs směřují proti ustanovením, která je možno klasifikovat jako normativně nová.
2. 83. Jak bylo již shora konstatováno, samotná identifikace zjevně nových ustanovení stěží může být zcela jednoznačná. Z ústavní zásady předvídatelnosti, srozumitelnosti a určitosti práva lze pro daný případ navíc dovodit, že i kdyby vznikly pochybnosti, je nutno mít za to, že v konkrétním případě jde o normativně nové ustanovení, a podrobit je přezkumu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že určitá pozměněná ustanovení jsou někdy již jen interpretačními důsledky současného právního stavu podle judikatury Soudního dvora.
3. 84. Podle mínění Ústavního soudu ani ratifikací přístupové smlouvy se normativně vrcholné postavení ústavního pořádku v systému práva působícího na českém území zcela nevyprazdňuje. Ústavní soud již dříve vyslovil, že výjimečně lze dovodit nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem nebo lidskoprávními smlouvami cestou rozhodnutí o ústavní stížnosti i ex post. Učinil tak zejména v nálezu sp. zn. II. ÚS 405/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 80). Tento nález odmítl individuální aplikaci Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, jež by měla protiústavní dopady, a to s ohledem na mimořádnou tvrdost, kterou by v daném případě její aplikace způsobila. Praví se v něm, že Ústavní soud je povinen se řídit článkem 88 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud dovodil, že Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení není smlouvou, kterou by bylo možno považovat za součást ústavního pořádku, a Ústavní soud proto nemůže akceptovat jako ústavně konformní takovou aplikaci některého jejího ustanovení, jež by měla za následek stav, který není v souladu s Listinou základních práv a svobod či Ústavou coby součástmi ústavního pořádku. Ústavní soud si je přirozeně vědom toho, že citovaná Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou není smlouvou podle čl. 10a Ústavy, leč dovozuje, že výše uvedený závěr je použitelný v oblasti mezinárodních smluv vůbec. (Poznámka: Obdobný závěr, tj. že nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem lze dovodit i ex post - cestou ústavní stížnosti – sdílí i část odborné literatury; srov. Kysela, Kühn, Právní rozhledy 10, 2002, č. 7, str. 301–312.)
4. 85. Na druhé straně je jisté, že po ratifikaci jakékoli mezinárodní smlouvy je Ústavní soud povinen zachovávat značnou zdrženlivost a aplikovat (v případě evropských smluv) pravidelně princip eurokonformního výkladu. Tento princip však nemůže mít povahu jakési „implicitní euronovely“ Ústavy. V případě jasného konfliktu mezi domácí ústavou a evropským právem, který nelze zhojit žádnou rozumnou interpretací, musí mít ústavní pořádek České republiky, zejména jeho materiální ohnisko, přednost.
5. 86. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, vrcholným interpretem ústavního práva České republiky, a nikoliv primárního evropského práva; není jeho úkolem a není ani účelem řízení o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem sofistikovaně od sebe separovat dnešní údajně nová a dřívější stará ustanovení předchozích smluv, neboť pro takový autolimitující postup přesné a jednoznačné kritérium nalézt ani nelze.
6. 87. Ústavní soud proto do svého přezkumu zahrnul všechna ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou navrhovatel kvalifikovaným způsobem zpochybňuje, neboť (v kontextu předchozích úvah) je považuje za ustanovení normativně nová, přestože lze připustit, že mohou, avšak pouze v některých svých aspektech, jen replikovat již existující normy evropského práva.

X.

1. 88. Otázkou, která do značné míry souvisí s problematikou možného rozlišení mezi normativně novými a starými ustanoveními Lisabonské smlouvy, je určení příslušného referenčního hlediska pro přezkum souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou České republiky. Ústavní soud v daném případě použil jako referenční hledisko ústavní pořádek České republiky jako celek, nikoliv pouze jeho tzv. materiální ohnisko (viz však níže).
2. 89. Ústavní soud tedy upřednostnil přezkum komplexní. Základním měřítkem mu byl celý ústavní pořádek, i když v jeho rámci stejně hrálo materiální ohnisko Ústavy – tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž změna je nepřípustná – stěžejní a klíčovou roli.
3. 90. Přistoupení České republiky k nadnárodní organizaci typu Evropské unie vedlo k významné revizi ústavních předpisů (srov. tzv. euronovelu Ústavy České republiky – ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů), a došlo tak k zásadní změně českého právního řádu. Právo Evropské unie, které se od té doby jako autonomní právní řád uplatňuje vedle právního řádu České republiky na základě článku 10a Ústavy, však zakládá (svoji) přednostní aplikaci pouze na existenci platných a účinných norem, a těmi ustanovení Lisabonské smlouvy dosud nejsou. Neexistence předchozího přezkumu přístupové smlouvy Ústavním soudem nemůže sama o sobě zakládat domněnku její ústavnosti (srov. kapitola IX. výše). Pokud by byl akceptován názor, že vyslovení souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy podle článku 10a stejnou většinou, jaká je požadována pro přijetí ústavního zákona, redukuje nynější přezkum pouze na oblast tzv. materiálního ohniska Ústavy a jinak jej vylučuje, znamenalo by to, že by institut předběžné kontroly ústavnosti ztratil do značné míry svůj smysl. Ústava však v tomto směru nerozlišuje mezi „běžnými“ mezinárodními smlouvami podle čl. 49 a mezinárodními smlouvami podle článku 10a a u obou z nich stanoví tutéž proceduru přezkumu Ústavním soudem. Zde nelze přehlédnout ani dominantní roli, kterou při sjednávání mezinárodní smlouvy podle článku 10a hraje exekutiva, na rozdíl od procesu přijímání ústavních zákonů, kterého se může Parlament a jeho jednotliví členové aktivně účastnit a reálně ovlivňovat konečnou podobu přijímané normy. Ačkoliv lze samozřejmě vést o jednotlivých ustanoveních mezinárodní smlouvy předložené ke schválení Parlamentu České republiky debatu, Parlament má pouze možnost s ní jako s celkem buď vyslovit souhlas, nebo ji odmítnout. V tom se rovněž odlišuje od procesu přijímání ústavního zákona, kde demokraticky legitimovaný ústavodárce může bezprostředně ovlivňovat jeho finální podobu. Přezkum Ústavním soudem a případné shledání rozporu mezi ústavním pořádkem a mezinárodní smlouvou podle článku 10a Ústavy pak vede k nutnosti vyslovit, s kterým ustanovením ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu; zde se pak ústavodárci otevírá prostor k aktivnímu podílu na tvorbě právních norem zásadního významu pro celý právní řád České republiky.
4. 91. Jak již bylo řečeno, Ústavní soud je jako soudní orgán ochrany ústavnosti nejvyšším orgánem interpretujícím ústavní předpisy České republiky. Uvedenému celostnímu přístupu k posouzení otázky, jaké musí být referenční hledisko pro přezkum Lisabonské smlouvy, pak odpovídá i doslovné znění čl. 87 odst. 2 Ústavy, podle kterého Ústavní soud rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem před její ratifikací, a rovněž navazující pasáže zákona o Ústavním soudu, které také hovoří o ústavním pořádku jako celku, a nikoliv jen o jeho – jakkoliv významné – části. O tom ostatně svědčí i sám text tzv. euronovely Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 Sb.); čl. 89 odst. 3 totiž stanoví, že rozhodnutí Ústavního soudu, kterým byl podle čl. 87 odst. 2 vysloven nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, brání ratifikaci smlouvy do doby, než bude nesoulad odstraněn. Takový nesoulad lze u multilaterálních smluv zásadně odstranit změnou Ústavy, která je ovšem u materiálního ohniska Ústavy vyloučena. Ústavodárce tedy sám počítá s celým ústavním pořádkem jako s referenčním kritériem přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv. Soudce Ústavního soudu je pak vázán výslovně pouze ústavním pořádkem, zákonem o Ústavním soudu a zejména povinností chránit neporušitelnost přirozených práv člověka a práv občana (čl. 88 odst. 2 ve spojení s čl. 85 odst. 2 Ústavy).
5. 92. Dalším podstatným argumentem pro takto zvolené řešení je všeobecně uznávaná zásada výkladu ústavního práva, obvykle nazývaná jako zásada jednoty ústavního řádu, resp. ústavního pořádku. Znamená, že v úvahu je třeba vždy brát všechna ustanovení ústavního pořádku a jejich působení vykládat ve vzájemných souvislostech, nikoliv je vytrhávat z kontextu působení celé ústavy; to platí tím spíše, že obecně a namnoze stručně koncipované ústavní texty jsou významově spojeny a opírají se o sebe jako jednotlivé stavební elementy celku, jenž vytváří novou kvalitu, někdy odlišnou od jeho jednotlivých součástí. Limitem je v každém případě zákaz zneužití výkladu, jenž by vedl k odstranění nebo ohrožení základů demokratického právního státu, stanovený čl. 9 odst. 3 Ústavy. Povinností všech orgánů interpretujících právní řád České republiky je použít takového výkladu, který vychází z materiálních, ústavně konstituovaných hodnot, jež jsou ve své podstatě nedotknutelné a nezměnitelné. Obvyklou metodou, pomáhající potom překlenutí eventuálních sporných míst, je zásada ústavně konformní interpretace, podle které pokud zkoumaný text umožňuje více výkladů, je nutno použít ten, který nejvíce odpovídá ústavě, resp. ústavnímu pořádku jako celku.
6. 93. Jak již Ústavní soud vyslovil výše, v rámci aplikovaného referenčního hlediska, jímž je ústavní pořádek České republiky, jsou to stejně podstatné náležitosti demokratického právního státu – jejichž změna je ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná – které představují stěžejní kritérium. Podrobněji vymezený obsah těchto podstatných náležitostí demokratického právního státu, které mají obvykle povahu obecných principů, je v konkrétních případech právě až výsledkem interpretace orgánů aplikujících Ústavu. Ústavní soud České republiky již ve svém historicky prvním nálezu konstatoval, že naše Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není pouhým vymezením institucí a procesů (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 1, vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.); tím se přihlásil k moderní koncepci právního státu, jenž je chápán nikoliv jako formální právní stát, ale jako právní stát materiální. Vůdčím principem je nepochybně zásada nezadatelných, nezcizitelných, nepromlčitelných a nezrušitelných základních práv a svobod jednotlivců, rovných v důstojnosti a právech; k jejich ochraně je budován systém opírající se o zásady demokracie, svrchovanosti lidu, dělby moci, respektující zejména zmíněné materiální pojetí právního státu. Tyto zásady nejsou dotknutelné ani formálněprávně souladně provedenou změnou Ústavy, protože mnohé z nich jsou zjevně přirozenoprávního původu, a stát tedy není jejich poskytovatelem, ale může a musí je – jako ústavní stát – pouze zaručovat a chránit. Ačkoliv Ústavní soud již mnohokrát – po svém již zmíněném prvním nálezu v tomto směru – konstatoval nezbytnost zvýšenou mírou ochraňovat principy tvořící tzv. materiální ohnisko Ústavy, jejich konkrétní výčet není v žádném ústavním ustanovení ani v nálezech Ústavního soudu uveden. Ani v tomto řízení však nemá Ústavní soud ambici podobný výčtový judikát nebo katalog vytvářet; takový pokus by však zřejmě byl namístě v případě, že by Ústavní soud zvolil jako měřítko svého přezkumu pouze toto materiální ohnisko, protože poměřován není určitý omezený problém, ale obsáhlý soubor novelizovaného primárního práva EU, a bylo by nutno tedy přesněji identifikovat, s čím konkrétně je tento soubor poměřován a s čím (tedy se kterými zbývajícími součástmi ústavního pořádku) již nikoliv. Ze shora uvedených důvodů tedy pro účely daného řízení vzal Ústavní soud v úvahu celý systém českého ústavního pořádku, byť především jeho nedotknutelné materiální ohnisko, a to konkrétně ty jeho články či součásti, které se mohou vztahovat k navrhovatelem zpochybňovaným ustanovením Lisabonské smlouvy.
7. 94. K tomu lze ještě dodat následující.

   Ústavní soud ve věci týkající se cukerných kvót (nález Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) vyslovil, že propůjčení části pravomocí České republiky orgánům ES je propůjčením podmíněným a může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány těmito orgány způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního právního státu; tu je ovšem třeba zdůraznit, že v uvedeném případě (tzn. u cukerných kvót) byla Ústavním soudem posuzována problematika spadající do tzv. sekundárního práva EU. Pokud šlo o sekundární komunitární právo, vycházel daný nález z presumpce slučitelnosti tohoto komunitárního práva a především judikatury Evropského soudního dvora s relevantními ustanoveními českého ústavního pořádku, zejména pak s garantovanými základními právy a svobodami. Proto se případná kontrola měla omezovat jen na soulad s čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. V nyní posuzované věci – odhlédnuto i od jiného typu řízení – je však, jak je již výše zdůrazněno, posuzován obsáhlý soubor novelizovaného primárního práva EU. I to je dalším argumentem, proč je namístě použít jako referenční kritérium ústavní pořádek celý.

   (Ústavní soud ve věci „eurozatykače“ – sp. zn. Pl. ÚS 66/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 93, vyhlášen pod č. 434/2006 Sb. – nevylučuje zásadní přednostní aplikaci práva ES, která má, jak uvádí, své hranice pouze v materiálním ohnisku Ústavy, což vymezuje např. nález o cukerných kvótách. Zároveň však implicitně připouští možný nesoulad odstraňovat nikoliv pouze přednostní aplikací norem práva evropského, ale i cestou ústavních změn. Tu je namístě dodat, že aby však jejich nutnost mohl ústavodárce rozpoznat, je třeba, aby měl Ústavní soud možnost přezkoumávat ustanovení evropského práva z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem jako celkem, nikoliv pouze s jeho materiálním ohniskem. V rámci takového přezkumu pak může vymezit ta ustanovení ústavního pořádku, která nelze vyložit za použití domácí metodologie výkladu v souladu s požadavky evropského práva a jež by bylo nutné upravit. Předběžný přezkum mu k tomu dává vhodnou příležitost, neboť nevyvolává problémy na aplikační úrovni. Ústavní soud tím navíc získává možnost do určité míry posoudit ústavnost výkladu již existujících norem práva EU Soudním dvorem, aniž by se s ním ocitl v přímém konfliktu.

   Lze ještě doplnit, že ani Senát jako navrhovatel ani prezident republiky se výslovně k referenčnímu hledisku pro přezkum Lisabonské smlouvy nevyslovují. Ve svém podání však Senát argumentuje i ustanoveními Ústavy, která by zřejmě za její tvrdé jádro považována ani být nemohla.)