Nález Ústavního soudu ze dne 26. listopadu 2008 ve věci návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem

XIII.

1. 125. V prvním bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o čl. 2a odst. 1 (nyní čl. 2 odst. 1) a čl. 2c (nyní čl. 4) Smlouvy o fungování EU.
2. 126. Článek 2a odst. 1 (nyní článek 2 odst. 1 ) zní:
   1. 1. Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.

1. 127. Článek 2c (nyní článek 4) zní:
   1. 1. Unie sdílí pravomoc s členskými státy, pokud jí Smlouvy svěřují pravomoc, která se netýká oblastí uvedených v článcích 2b a 2e.
   2. 2. Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto hlavních oblastech:
      1. a) vnitřní trh;
      2. b) sociální politika, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě;
      3. c) hospodářská, sociální a územní soudržnost;
      4. d) zemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojů;
      5. e) životní prostředí;
      6. f) ochrana spotřebitele;
      7. g) doprava;
      8. h) transevropské sítě;
      9. i) energetika;
      10. j) prostor svobody, bezpečnosti a práva;
      11. k) společné otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdraví, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě.

   1. 3. Unie má pravomoc vyvíjet činnost v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíru, zejména vymezovat a provádět programy, avšak výkon této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.
   2. 4. Unie má pravomoc vyvíjet činnost a provádět společnou politiku v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci, avšak výkon této pravomoci nesmí členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci.

1. 128. V prvním bodu svého návrhu žádá Senát Ústavní soud, aby se zabýval otázkou charakteru a klasifikace pravomocí přenesených na Evropskou unii. Uvedl přitom zejména, že nové znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva o založení ES) zakládá prý klasifikaci pravomocí charakteristickou spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné akty pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie. Navazující koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat vedle zmíněných pravomocí výlučných, otevírá podle navrhovatele prostor široké, předem prý obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17 připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomocí tak může být nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy jako předem ne zcela určitelný.
2. 129. Prezident republiky ke klasifikaci pravomocí charakteristických i podle jeho názoru spíše pro federální státy dodává mj., že z doslovného znění článku 10a Ústavy plyne, že pravomoci orgánů České republiky lze přenášet pouze na entitu existující mezi státy, nikoli vedle nich či dokonce nad nimi. Ve své argumentaci pak poukazuje na to, že Unie takovou „entitou“ není.
3. 130. Ústavní soud – k samotnému vymezení pravomocí Evropské unie a jejich charakteru – konstatuje, že hranice přenosu pravomocí České republiky na mezinárodní organizace nebo instituce primárně upravuje čl. 10a Ústavy, který hovoří o přenosu „některých“ pravomocí; zde nelze přehlédnout jistý význam, který článku 10a určil nález Ústavního soudu týkající se cukerných kvót (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 – viz výše). Z použití slova „některé“ pravomoci vyplývá, že na mezinárodní organizaci či instituci nemohou být přeneseny pravomoci všechny; to však neznamená automatický závěr o kompatibilitě přenosu pravomocí v případě, že by orgánům České republiky byly zachovány pravomoci alespoň některé. Význam slova „některé“ je logicky nutno vykládat s ohledem na další ustanovení ústavního pořádku, zejména však na článek 1 odst. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ve zmíněném nálezu Pl. ÚS 50/04 Ústavní soud konstatoval podmíněnost přenosu pravomocí ve dvou rovinách – formální a materiální. Formální rovina omezuje přenos pravomocí jeho slučitelností s uchováním základů státní suverenity České republiky. V tomto ohledu se formální rovina pojí s ustanovením článku 1 odst. 1 Ústavy. Materiální rovina se týká způsobu výkonu přenesených pravomocí, jenž nesmí ohrožovat samotnou podstatu materiálního právního státu; toto omezení vychází z ustanovení článku 9 odst. 2 Ústavy, podle něhož je změna podstatných náležitostí demokratického právního státu nepřípustná. Materiální hranice přenosu pravomocí jsou dokonce, jak Ústavní soud zdůraznil, mimo dispozice samotného ústavodárce. Z toho však nijak nevyplývá, že by přenos pravomocí nesměl zahrnovat „komplexní oblasti právní regulace“, ani že by organizace či instituce, na kterou se pravomoci orgánů České republiky přenášejí, nesměla tyto pravomoci vykonávat výlučně, jak se zřejmě domnívá navrhovatel. K tomu je ovšem třeba zdůraznit – mimo uvedené důvody – že v této souzené věci se však jedná o přezkum ústavnosti novelizovaného primárního práva EU, jehož referenčním kritériem nejsou toliko čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 9 odst. 2 Ústavy (byť jsou hlediskem stěžejním), nýbrž ústavní pořádek jako celek (srov. bod 88 a násl.).
4. 131. Komplexně lze říci, že pochopitelně jen svrchovaný stát je schopen zavázat se dodržovat a také účinně vynucovat, tedy reálně garantovat, nejdůležitější ústavní pravidla a principy materiálního právního státu; zachování podstatných atributů suverenity je zde condicio sine qua non, předpokladem, aby zásady přirozenoprávního původu mohly být vůbec státem ochraňovány.
5. 132. Jak ostatně ve svém návrhu správně zdůrazňuje i Senát, sama Lisabonská smlouva potvrzuje, že legislativní kompetenční kompetence, tedy oprávnění měnit základní předpisy, zůstává členským státům. S tím úzce souvisejí pochybnosti Senátu a prezidenta republiky týkající se charakteru EU jako federálního státu, respektive klasifikace pravomocí, která má podle Senátu i prezidenta takový stát připomínat; tu lze stručně dovozovat, že jestliže Unie nedisponuje shora zmíněnou kompetenční kompetencí, nemůže být pokládána ani za druh federálního státu, ani za zvláštní entitu, stojící v každém ohledu a vždy nad jednotlivými státy. Unie může jednat pouze v rámci pravomocí jí výslovně svěřených členskými státy, které nesmí ani překračovat, ani si sama zakládat pravomoci nové. Samotný článek 5 odst. 2 Smlouvy o EU totiž stanoví: „Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.“.

   (Toto ustanovení je navíc v podstatě přejato z existujícího článku 5 SES, přičemž je ještě více zdůrazněna omezenost unijních kompetencí; srov. první pododstavec uvedeného čl. 5: „Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených.“)

1. 133. Za tohoto stavu Ústavní soud – k námitce, že Lisabonská smlouva nově zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie - dovozuje, že tato kategorie (jako taková) je známa již dnes (byť výlučné pravomoci nejsou explicitně v samostatném ustanovení vyjmenovány), a to ve výkladu práva EU soudním dvorem, i v samotné Smlouvě ES (viz citovaný čl. 5 Smlouvy o ES). Ve srovnání s dosavadním čl. 5 Smlouvy ES jsou však nová ustanovení o pravomocech krokem k větší jasnosti a přehlednosti, což lze i z vnitrostátního ústavního hlediska nepochybně hodnotit jako přínosné. U zařazení jednotlivých kompetencí přitom ke změnám dochází; jejich rozdělení sice v řadě pravomocí vychází z dělení podle dosavadních smluv, u některých prvků se však odlišují, takže je lze v tomto směru chápat jako ustanovení nová.
2. 134. Pokud jde o sféru tzv. sdílených pravomocí, argumentace Senátu v podstatě pomíjí čl. 2 odst. 6 Smlouvy o fungování EU (2a odst. 6), podle kterého rozsah a způsob výkonu pravomocí určují ustanovení smluv týkajících se jednotlivých oblastí. Čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU (2c) citovaný Senátem tedy nezakládá nějakou neomezenou kompetenční klauzuli v oblasti sdílených pravomocí, ale jen deklaruje hlavní oblasti, kde se sdílené pravomoci projeví; každá jednotlivá pravomoc však musí být v každém případě specifikována v relevantní části příslušné smlouvy. Lze tedy říci, že Smlouva o EU neobsahuje sdílené pravomoci na základě čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, ale na základě jednotlivých zvláštních smluvních ustanovení. Pokud není nějaká pravomoc výslovně označena jako unijní, ať již výlučná nebo sdílená, zůstává plně v dispozici členského státu. O tom hovoří – jak již bylo uvedeno – již citovaný čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU: „Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.“. Přenos pravomocí podle čl. 10a Ústavy proto není neomezený, a tento článek tedy není v tomto směru porušen. Znovu je tak třeba zdůraznit, že Evropská unie může jednat pouze v těch oblastech, ve kterých na ni byly, za předpokladů výše vymezených, na základě doktríny autolimitace suveréna (jednostranný sebeomezující akt svrchovaného státu) v souladu s konkrétním vnitrostátním právem, určité pravomoci členských států přeneseny.
3. 135. Z ústavněprávních mezí přenosu pravomocí obsažených v článku 10a Ústavy však dále vyplývá potřeba zřetelnější ohraničenosti (a tedy i určitosti a rozpoznatelnosti) přenesených pravomocí, spolu s dostatečnou kontrolou, kterou nad přenášením pravomocí může Česká republika jako svrchovaný stát vykonávat.
4. 136. Pokud se týká této ohraničenosti přenesených pravomocí, je tedy nutno si uvědomit, že článek 2c odst. 2 (nyní čl. 4) Smlouvy o fungování EU citovaný Senátem sám o sobě ještě pravomoci Unie nevymezuje. Ty jsou konkretizovány jednotlivými ustanoveními v dalších částech Smlouvy o fungování EU, včetně konkrétních rozhodovacích procedur a právních nástrojů, které mohou být při jejich realizaci použity, jak ostatně připomíná i vláda ve svém vyjádření. Ústavní soud zde tedy souhlasí s názorem vlády, že obava navrhovatele týkající se předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby není za dané situace namístě a že (ostatně) není ani možné taxativním výčtem zakotvit jednotlivé pravomoci tak detailním způsobem, aby vždy přesně odpovídaly konkrétnímu právnímu aktu Unie, jímž jsou realizovány. Je však možné, a Lisabonská smlouva tak jednoznačně činí, stanovit přesně vymezené oblasti, v nichž může normotvorba Unie probíhat.

   [Vláda ve svém vyjádření uvádí pouze část třetí Smlouvy o fungování EU (vnitřní politiky a činnosti Unie), což ovšem pomíjí kompetenční ustanovení i v jiných částech této smlouvy, např. článek 18, který je součástí druhé části Smlouvy o fungování EU a podle kterého Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem přijímat předpisy zakazující diskriminaci na základě státní příslušnosti.]

1. 137. Článek 5 Smlouvy o EU navíc upravuje zásady pro vymezení a výkon pravomocí Evropské unie. Jejich bližší konkretizace je ovládána principem svěřených pravomocí (srov. bod 134). Výkon jiných než výlučných pravomocí Evropské unie je pak omezen principy subsidiarity a proporcionality. Podle principu subsidiarity „jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie“ (čl. 5 odst. 3). Princip proporcionality požaduje, aby ani obsah ani forma činnosti Unie nepřekračovaly rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů Smluv (čl. 5 odst. 4). Obsah těchto zásad ještě dále konkretizuje zejména Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, spolu s Protokolem o výkonu sdílených pravomocí. Tyto zásady, spolu s konkrétními ustanoveními Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU, tedy poskytují dostatečně určitý normativní rámec pro určení rozsahu, ve kterém Česká republika své pravomoci na Evropskou unii přenesla.
2. 138. Otázku kontroly přenosu pravomocí ze strany České republiky jako svrchovaného státu je třeba chápat zejména ve vztahu k ustanovením smluv vymezujících pravomoci Unie, se zvláštním ohledem na článek 5 Smlouvy o EU. Co se týče institucionálního rámce pro kontrolu výkonu pravomocí, je zajisté základním orgánem kontroly mezí výkonu pravomocí Evropskou unií Soudní dvůr. Vykonává ji na základě článku 263 Smlouvy o fungování EU v rámci přímé kontroly legality „legislativních aktů, aktů Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž aktů Evropského parlamentu a Evropské rady, které mají právní účinky vůči třetím osobám. Rovněž přezkoumává legalitu aktů institucí a jiných subjektů Unie, které mají právní účinky vůči třetím osobám“. Jeho kontrolní funkce se uplatňuje i při rozhodování o předběžných otázkách (týkajících se výkladu Smluv o platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie) předkládaných soudy členských států podle článku 267 Smlouvy o fungování EU. Vedle Soudního dvora jsou navíc povinny všechny orgány Unie neustále dbát na dodržování zmíněných zásad subsidiarity a proporcionality, jak uvádí i článek 1 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, k čemuž Protokol stanoví konkrétní postupy.
3. 139. Ústavní soud v této souvislosti znovu konstatuje, že obecně uznává působení tohoto institucionálního rámce pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí, ačkoliv se jeho stanovisko může v budoucnu změnit, pokud by se snad ukázalo, že je tento rámec prokazatelně nefunkční. Zde Ústavní soud odkazuje na své závěry v XI. části tohoto nálezu (bod č. 120), podle nichž může ve výjimečných případech působit jako ultima ratio a zkoumat, zda některý akt Unie nevybočil z mezí, jež Česká republika na EU podle čl. 10a Ústavy přenesla.

   (V tomto ohledu by se tedy jednalo o obdobu rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ve věci „Solange II“, vztaženou ale ke kontrole pravomocí, nikoliv k úrovni ochrany základních práv a svobod.

   Např. polský Ústavní Tribunál však výslovně vylučuje pravomoc Soudního dvora posuzovat meze přenesení pravomocí na EU, jelikož je to podle Tribunálu otázka výkladu vnitrostátního ústavního práva. Ačkoliv lze z pohledu dogmatiky vnitrostátního ústavního práva s takovým závěrem do jisté míry souhlasit, je otázkou, zda je nutné jej formulovat tak vyhraněně, jako učinil Tribunál.)

   Německý Spolkový ústavní soud – jak již bylo uvedeno výše (bod 118) - si zase vyhradil právo konečného slova v otázce, zda některý komunitární akt překročil hranice, které dalo Společenství německé právo a které komunitární akty jsou tedy ultra vires, mimo kompetenci EU. Z perspektivy německého práva je tak teoreticky možné, že se překročení působnosti Společenství dopustí i sám Soudní dvůr (např. tím, že jeho výklad již nebude výkladem zakládacích smluv, ale bude naopak nepřípustnou normotvornou). Pokud by Spolkový ústavní soud dovodil, že tyto akty jsou ultra vires, zakládá to jejich neaplikovatelnost (nikoliv neplatnost či nulitu) v rámci Německa. Maastrichtské rozhodnutí tedy znamenalo kvalitativní posun; lze však zřejmě souhlasit s názorem, že maastrichtská doktrína Spolkového ústavního soudu (kompetenz-kompetenz) má spíše povahu potenciální výstrahy, ale nemusí být v praxi ani nikdy použita.

   Samotný Soudní dvůr již také rozhodl, že v konkrétním případě evropský akt překročil pravomoci, které má EU na základě evropských smluv, zejména Smlouvy ES. Poprvé se tak stalo v roce 2000, kdy zrušil směrnici Rady o regulaci tabákové reklamy, neboť tato úprava již podle něj nebyla v rámci pravomocí, které EU má na základě přenosu pravomocí od členských států (rozsudek ze dne 5. 10. 2000, Německo v. Parlament a Rada, C-376/98, Recueil, s. I-8419).

1. 140. Ústavní soud dále akcentuje i to, že navíc Lisabonská smlouva rozšiřuje současný rámec – kde byl dominantním orgánem Soudní dvůr ES (spolu s dalšími orgány na úrovni EU) – zapojením parlamentů členských států do procesu kontroly výkonu pravomocí v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Parlamenty členských zemí tedy mohou hrát významnou roli při ochraně limitů kompetencí, jež členské státy na Unii přenesly. (Pozn.: Je otázka, zda dosud stěžejní role ústavních soudů již pak nebude natolik významná jako za úpravy předchozí.) Kontrola nad respektováním mezí přenosu pravomocí je tak společným úkolem všech zúčastněných orgánů, jak na úrovni evropské, tak i na úrovni vnitrostátní.
2. 141. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 2 odst. 1 (2a odst. 1) a čl. 4 odst. 2 (2c) Smlouvy o fungování EU, zpochybněné navrhovatelem v bodě prvním jeho návrhu, byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

XIV.

1. 142. V druhém bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o čl. 308 odst. 1 (nyní čl. 352) Smlouvy o fungování EU (doložka flexibility).
2. 143. Celý článek 308 (nyní 352) zní:
   1. 1. Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení přijímána Radou zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně, na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.
   2. 2. V rámci postupu pro kontrolu zásady subsidiarity podle čl. 5 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii upozorní Komise vnitrostátní parlamenty na návrhy založené na tomto článku.
   3. 3. Opatření založená na tomto článku nesmějí harmonizovat právní předpisy členských států v případech, kdy Smlouvy tuto harmonii vylučují.
   4. 4. Tento článek nemůže sloužit jako základ pro dosažení cílů stanovených v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky a každý akt přijatý na základě tohoto článku respektuje meze stanovené v čl. 40 druhém pododstavci Smlouvy o Evropské unii.

1. 144. V bodu druhém návrhu Senátu je tedy uvedeno, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by měla být i povaha ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož - dle Senátu - přijme Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami, a to za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, ale údajně představuje blanketní normu. Umožňuje se tak prý přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy České republiky; opatření mohou být následně přijímána např. rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech. Podle Senátu i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu může vyvolávat – se zřetelem na nevyjasněný vztah k ústavním soudům členských států – otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Senát konečně namítá, že neexistence časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho (prý) exekutivní povaha vzbuzují pochybnosti nad relevancí účasti národních parlamentů při zvažování přijetí takového opatření.
2. 145. Ústavní soud považuje před konkrétním posouzením dané problematiky – jelikož to s ní úzce souvisí – za vhodné předeslat, že v širším kontextu jsou pro posouzení samotné právní povahy EU podle Lisabonské smlouvy klíčová ustanovení o vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, o následných možných revizích primárního evropského práva a o možnosti vystoupení členského státu ze smluvního režimu EU. Jde opět o otázku, kdo má v dané oblasti nejvyšší, ústavní kompetenční kompetenci; pokud by totiž Unie mohla své pravomoci libovolně měnit nezávisle na signatářských zemích, porušila by Česká republika ratifikací LS čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. (Dále uvedená úvaha sice souvisí s bodem prvním návrhu Senátu, leč má význam i pro bod druhý /čl. 308, resp. 352/ jeho návrhu.)
3. 146. Pokud jde o vstup Lisabonské smlouvy v platnost, podmínka jejího jednomyslného přijetí všemi signatáři je výrazným znakem organizace mezinárodněprávní povahy, který odlišuje EU od federace nebo jiného státního útvaru. Je však nutno posoudit nejen to, jakou formou Lisabonská smlouva vstupuje v platnost, ale také to, jakým způsobem lze smlouvy v rámci primárního práva EU (ať již Smlouvu o EU, tak Smlouvu o fungování EU) změnit. Systém změny primárního práva, jak jej zakotvuje Lisabonská smlouva, je dokladem toho, že všechny jmenované mezinárodní smlouvy zůstávají takovými smlouvami i co se týče jejich vlastních revizí, a Evropská unie bude proto i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost specifickou organizací mezinárodněprávního charakteru. Ve federativním státě je totiž primárně na orgánech federace přijímat novelizaci vlastní ústavy; členské státy mnohačlenné federace, účastní-li se vůbec takové ústavní změny, nemusí s ústavní změnou souhlasit všechny, a přesto změna ústavy vstoupí v platnost. Naopak změna Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU bude možná jen za souhlasu všech států Unie na mezivládní konferenci, takže role orgánů Unie by byla jen pořádková, nikoliv decizní; orgány Unie tedy nebudou rozhodovat o navrhovaných změnách, ale jen organizačně zajišťovat revizi smluv, a změny vstoupí v platnost po ratifikaci všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (viz čl. 48 odst. 1 až 5 Smlouvy o EU). EU tedy ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nezíská pravomoc k tvorbě vlastních nových kompetencí, „pány smluv“ stále zůstanou členské státy. Lisabonská smlouva navíc nově zavádí v čl. 50 Smlouvy o EU možnost vystoupení z této organizace. Může k němu dojít dohodou vystupujícího státu s Radou jako reprezentantem členských států (tedy nikoliv s Komisí jako reprezentantem zájmů samotné Unie) a nedojde-li k dohodě, ze smlouvy samotné vyplývá výpovědní lhůta pro stát vystupující. I způsob ukončení členství se jeví jako typický pro mezinárodní organizaci, nikoliv pro soudobý federativní stát, a svrchovanost členských zemí je touto možností naopak posílena. Uvedené argumenty jsou dalším důkazem toho, že Lisabonská smlouva neproměňuje výrazně charakter EU a že nezakládá možnost, aby Unie přijímala opatření nad rámec unijních kompetencí, tedy mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.
4. 147. S uvedeným širším vymezením právní povahy EU úzce souvisí i problematika zmiňovaná Senátem v jeho návrhu; jedná se o tzv. doložku flexibility (čl. 352 Smlouvy o fungování EU, dříve čl. 308 Smlouvy o ES) a o zjednodušený postup revize primárního unijního práva (tzv. passerelly) podle čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU. Pokud jde o zjednodušený postup revize primárního unijního práva, bude o něm pojednáno na jiném místě (kapitola XV., body 156 a násl. tohoto nálezu), jelikož Senát jej zařazuje jako zvláštní třetí bod svého návrhu.
5. 148. Doložka flexibility podle Lisabonské smlouvy představuje modifikovaný současný čl. 308 Smlouvy o ES (původně čl. 235 Smlouvy o EHS). Ten umožňuje Radě přijmout jednomyslně vhodná opatření tehdy, jestliže Smlouva ES nedává Společenství určitou pravomoc, je-li však zároveň taková pravomoc uskutečňována k dosažení cílů Společenství v rámci vnitřního trhu, navrhne-li to Komise a je-li konzultován Parlament; není možné jej použít, nešlo-li by o dosažení některého z cílů společného trhu. (Pozn.: Příkladem použití této pravomoci Rady může být např. rozhodnutí Rady 87/327, kterým byl přijat program mezinárodní výměny studentů Erasmus; srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 1989, Komise v. Rada, 242/87, Recueil, s. 142.) Ve srovnání s dosavadním stavem Lisabonská smlouva aplikovatelnost doložky flexibility rozšiřuje, neboť její použití je realizovatelné na některý z cílů jakékoliv politiky vymezené Smlouvami (nikoliv jen vnitřního trhu), vyjma společné zahraniční a bezpečnostní politiky (odstavec 4 citovaného článku). V tomto směru dochází k přesunu nových pravomocí na EU. Tomuto rozšíření koresponduje i posílení Evropského Parlamentu: podle čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU je použití tohoto článku vázáno na souhlas Parlamentu (pozn.: dnes je nutná jen konzultace); navíc však získávají důležité pravomoci domácí parlamenty, které kontrolují dodržování principu subsidiarity.
6. 149. Nelze však přisvědčit tvrzení Senátu, že by článek 352 Smlouvy o fungování EU – jak již bylo uvedeno – otevíral Unii prostor k přijetí opatření mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy České republiky. Možnost přijmout takové opatření je totiž omezena na cíle, které vymezuje článek 3 Smlouvy o EU (dříve čl. 2), jenž tak poskytuje i dostatečné vodítko k určení mezí přenesených pravomocí, které orgány Unie nemohou překročit. Třetí a čtvrtý odstavec dotčeného článku 352 navíc výslovně zužují pole, ve kterém se může uplatnit. Vedle toho, jak správně uvádí ve svém vyjádření vláda České republiky, Prohlášení č. 41 a 42 učiněná k dotčenému článku (připojená k Závěrečnému aktu mezivládní konference připravující LS) dále zužují možnosti využití článku 352 Smlouvy o fungování EU jako prostředku ke skrytému rozšiřování pravomocí orgánů Unie. Ačkoliv tato prohlášení nemají z právního hlediska závaznou povahu, vyjadřují přesvědčení smluvních stran – včetně vlády České republiky - co do náležité interpretace dotčeného ustanovení, kterou navíc stvrzuje i existující judikatura Soudního dvora týkající se výkladu článku 308 Smlouvy o ES. Tato prohlášení tedy mohou sloužit jako důležitá interpretační pomůcka při výkladu dotčených ustanovení.

   (Prvé z uvedených prohlášení konstatuje, že odkaz na cíle Unie v čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie se týká cílů stanovených v čl. 3 odst. 2 a 3 Smlouvy o Evropské unii a cílů v čl. 3 odst. 5 uvedené smlouvy souvisejících s vnější činností na základě části páté Smlouvy o fungování Evropské unie. Je proto vyloučeno, že by činnost založená na článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie sledovala pouze cíle stanovené v čl. 3 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii. V této souvislosti konference konstatuje, že v souladu s čl. 31 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii nemohou být v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky přijímány legislativní akty. Druhé z citovaných prohlášení pak zdůrazňuje, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie nemůže článek 352 Smlouvy o fungování Evropské unie jakožto nedílná součást institucionálního systému založeného na zásadě svěřených pravomocí sloužit jako základ pro rozšíření rozsahu pravomocí Unie nad obecný rámec vymezený ustanoveními Smluv jako celku, a zejména ustanoveními, která vymezují úkoly a činnosti Unie. Článek 352 nemůže být v žádném případě použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž účinek by v podstatě znamenal změnu Smluv, aniž by se použil postup, který pro tento účel Smlouvy stanoví).

1. 150. Ústavní soud se tedy ztotožňuje i s názorem vlády uvedeným v jejím vyjádření, že se v případě doložky flexibility nejedná o blanketní normu; aby totiž mohla Unie čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu kumulativně splněny následující podmínky: nezbytnost k dosažení některého z cílů EU, přijetí aktu musí být v rámci politik vymezených primárním právem EU, musí dojít k jednomyslnému schválení v Radě a musí být získán souhlas Evropského parlamentu. Je zřejmé, že jde o podmínky značně striktní a omezující, které dostatečně uzavírají cestu k tomu, aby byl článek 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU aplikován nepřiměřeně (zneužit).
2. 151. Podle názoru Senátu však i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora může vyvolávat – za situace nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států – otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Tu Ústavní soud konstatuje, že působení Soudního dvora je však právě, pokud jde o řešenou problematiku, poměrně přehledné. Podle stávající judikatury Soudního dvora týkající se článku 308 Smlouvy o ES (již) ze samotného znění článku vyplývá, že jeho použití jako právního základu aktu je odůvodněno pouze tehdy, pokud žádné jiné ustanovení Smlouvy nesvěřuje orgánům Společenství pravomoc nezbytnou k přijetí tohoto aktu. V takové situaci tento článek umožňuje orgánům jednat za účelem uskutečnění některého z cílů Společenství i přes neexistenci ustanovení, které by jim k tomu svěřovalo potřebnou pravomoc. K tomu, aby však orgány Společenství (pozn.: v kontextu posuzování článku 352 Smlouvy o fungování EU rozuměno orgány Unie) mohly takový právní akt přijmout, musí být jeho cíl spojen s některým z cílů, které Smlouva vytyčuje Unii (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, bod 13). Za zásadní názor k doložce flexibility je však nutno považovat posudek Soudního dvora 2/94 z 28. 3. 1996, Recueil, s. 1759, týkající se možnosti Společenství přistoupit k Evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (stanovisko cituje ještě čl. 235, který však byl totožný s dnešním čl. 308 Smlouvy o ES). Soudní dvůr nejprve zdůraznil, že čl. 235 lze využít jen při neexistenci výslovné či implicitní pravomoci; pokračoval, že tento článek byl vytvořen k vyplnění mezer v případech, kdy neexistuje specifické ustanovení Smlouvy, které by dávalo institucím Společenství výslovné nebo implicitní pravomoci jednat, pokud jsou takové pravomoci přesto nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo plnit své funkce se zřetelem na cíle vytyčené Smlouvou. Soud výslovně uvedl, že toto ustanovení, které je integrální částí institucionálního systému založeného na principu svěřených pravomocí, nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování sféry pravomocí Společenství mimo obecný základ vytvořený ustanoveními Smlouvy jako celku, a zejména těmi, které definují úkoly a činnosti Společenství. V žádném případě tak nemůže být článek 235 použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž důsledkem by byla v podstatě novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje.
3. 152. Protože ustanovení o doložce flexibility (článek 352 odst. 1), jak je z výše uvedeného zřejmé, představuje modifikovaný současný článek 308 odst. 1, byť je jeho záběr rozšířen, lze nepochybně chápat stanoviska Soudního dvora jako potvrzení toho, že doložka flexibility nemůže sloužit jako prostředek k novelizaci Smlouvy o fungování EU. Za pomoci této doložky - a praxe orgánů EU i zmíněná judikatura Soudního dvora to potvrzují – tedy není a ani nebude možné obcházet čl. 10a Ústavy České republiky. Za tohoto stavu považuje Ústavní soud institucionální rámec kontroly výkonu přenesených pravomocí – i s ohledem na článek 352 Smlouvy o fungování EU – za dostatečný, s přihlédnutím ke všem důvodům, které jsou uvedeny shora; znovu však zdůrazňuje, že použití tohoto článku lze považovat za zcela výjimečné (srov. Soudní dvůr výše).
4. 153. Jak již bylo zmíněno, článek 352 navíc výslovně proklamuje, že rozhodnutí v rámci doložky flexibility musí respektovat princip subsidiarity, na jehož dodržování dohlížejí domácí parlamenty. Lisabonská smlouva sama nijak prostor pro zapojení vnitrostátních parlamentů neomezuje a ponechává zcela na ústavních strukturách členských států, jakým způsobem ji zajistí. Naopak, oproti článku 308 Smlouvy o ES zdůrazňuje druhý odstavec dotčeného článku roli, kterou v procesu unijní normotvorby mají hrát vnitrostátní parlamenty, což je opět posílením pozice členských států. Proto námitka Senátu, pokud jde o neexistenci časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho prý exekutivní povahu, nemůže podle přesvědčení Ústavního soudu pochybnosti nad účastí národních parlamentů vzbudit. Bude však na českém zákonodárci, aby v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přijal v tomto směru v souladu s ústavním pořádkem příslušnou právní úpravu (srov. též kapitola XV., bod 165-167).
5. 154. Další námitky Senátu o přijímaní opatření v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech a o údajných nedostatečných procesních zárukách ochrany občanských práv a svobod se dotýkají spíše následné aplikační sféry a s odkazem na výše uvedené argumenty se jeví jako neopodstatněné; ostatně, navrhovatel tyto své pochybnosti ani blíže nekonkretizoval.
6. 155. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 352 (čl. 308) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.