Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/25 ve věci návrhu na zrušení příloh č. 1 a 10 vyhlášky č. 314/2024 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad za hrazené služby a regulačních omezení pro rok 2025

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. 1. Ústavnímu soudu byl doručen návrh skupiny 31 senátorů Senátu Parlamentu (dále jen „navrhovatelka“) podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na zrušení přílohy č. 1 a přílohy č. 10 vyhlášky č. 314/2024 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad za hrazené služby a regulačních omezení pro rok 2025, (dále jen „úhradová vyhláška“). V petitu návrhu označuje navrhovatelka tuto úhradovou vyhlášku jako „vyhlášku č. 314/2023 Sb.“, z titulní strany návrhu, přiložené podpisové listiny i argumentace je však patrné, že jde o zjevnou písařskou chybu a že navrhovatelka bezpochyby napadá úhradovou vyhlášku platnou a účinnou pro rok 2025.
2. 2. Předmětem úpravy napadené přílohy č. 1 úhradové vyhlášky je stanovení hodnot bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulační omezení podle § 5 téže vyhlášky, dopadající na služby poskytované poskytovateli lůžkové péče (§ 5 odst. 1), a to včetně (§ 5 odst. 2) následné lůžkové péče, dlouhodobé lůžkové péče, sociálně-zdravotní lůžkové péče nebo zvláštní lůžkové péče, jakož i zvláštní ambulantní péče poskytované podle § 22 písm. c) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o veřejném zdravotním pojištění“). Tato příloha zakotvuje při stanovení i) výše úhrady vyčleněné z paušální úhrady (bod 4.2, KC_CE,i), ii) výše úhrady formou případového paušálu (bod 5.2, KC_BFG,i) a dále iii) výše úhrady hrazených služeb poskytnutých zahraničním pojištěncům, jakož i v případě, kdy poskytovatel poskytne v referenčním období nebo hodnoceném období hrazené služby v rámci 50 a méně případů hospitalizací pojištěnců příslušné zdravotní pojišťovny (bod 6, KC_BCEFG,i), mimo jiné pro některé skupiny diagnóz ve vybraných částech přílohy č. 10 tzv. koeficient centralizace péče. Především tento koeficient považuje navrhovatelka za neústavní.
3. 3. Příloha č. 10 úhradové vyhlášky, rozdělená do částí „A“ až „H“, vymezuje v tabulkách jednotlivé CZ-DRG skupiny (Diagnosis Related Groups) představující – zjednodušeně vyjádřeno – utřídění jednotlivých vzájemně klinicky i ekonomicky obdobných hospitalizačních případů, jejich relativní váhu a u některých skupin v částech „E“ až „G“ také hodnotu tzv. koeficientu centralizace a specifikaci druhu centra vysoce specializované péče (a intermediární péče v perinatologii), k němuž se tento koeficient centralizace váže. Tato příloha nedopadá, na rozdíl od přílohy č. 1, na hrazení služeb poskytovaných poskytovateli následné lůžkové péče, dlouhodobé lůžkové péče, sociálně-zdravotní lůžkové péče, zvláštní lůžkové péče ani zvláštní ambulantní péče poskytované podle § 22 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění (§ 5 odst. 2 úhradové vyhlášky a contrario).

II. Argumentace navrhovatelky

1. 4. Navrhovatelka namítá, že úhradová vyhláška, resp. její příloha č. 1 a příloha č. 10 jsou v rozporu s právem vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), právem svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, právem na ochranu zdraví a právem občanů na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění podle čl. 31 Listiny, jakož i s čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 4 Listiny a čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 8, čl. 10, čl. 79 odst. 3 a čl. 101 odst. 4 Ústavy. Navrhovatelka dále odkazuje na čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a na čl. 11 Evropské sociální charty, s nimiž má být úhradová vyhláška v rozporu.
2. 5. Těžištěm navrhovatelčiny argumentace je tvrzení, že úhradová vyhláška v důsledku zakotvení tzv. koeficientu centralizace zavádí diskriminační rozdíly v úhradách za shodné služby. Koeficient centralizace totiž poskytovatelům se statutem [pozn. Ústavního soudu: sc. status – viz zákon č. 290/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony] centra vysoce specializované péče navyšuje úhrady o 5 %, zatímco jiným poskytovatelům, kteří tento statut nemají, úhrady za tytéž diagnózy snižuje v některých případech až na 50 %. Rozdíly ve výši úhrady přitom nejsou odůvodněny kvalitou péče ani reálnými náklady, přičemž nemají oporu v zákoně o veřejném zdravotním pojištění. Již z toho důvodu by měl podle navrhovatelky Ústavní soud přistoupit ke zrušení napadených příloh úhradové vyhlášky, neboť nerespektují podmínky pro vydání podzákonného právního předpisu. Ministerstvo zdravotnictví (dále též jen „ministerstvo“) se úhradovou vyhláškou „pokouší realizovat tvorbu sítě poskytovatelů zdravotních služeb“, což mu zjevně nepřísluší. Pokud chce stát provést centralizaci sítě poskytovatelů, musí tak učinit cestou zákonné úpravy. Použití vyhlášky k tomuto účelu je v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy. Případný zájem na centralizaci zdravotní péče nadto nelze odůvodnit odepřením úhrady těm poskytovatelům, kteří poskytují shodné hrazené služby jako centra vysoce specializované péče.
3. 6. Ministerstvo prostřednictvím úhradové vyhlášky diskriminuje menší a regionální poskytovatele zdravotních služeb tím, že zavádí odlišné úhrady za shodné výkony na základě statutu poskytovatele. Především zavedení tzv. koeficientu centralizace a nákladových modifikátorů nepřiměřeně zvýhodňuje velká centra, zatímco menší nemocnice dostávají úhrady, které neodpovídají reálným nákladům na péči. Koeficient centralizace je navyšován indexem 1,05 u těch poskytovatelů, kteří mají statut centra vysoce specializované péče, naproti tomu u ostatních poskytovatelů je ponížen indexem 0,9, případně 0,75 nebo dokonce 0,5. Navrhovatelka tvrdí, že v důsledku existence koeficientu centralizace dochází při shodné diagnóze v některých případech k rozdílům v úhradách až o 149 %, což nelze odůvodnit objektivními důvody. V té souvislosti poukazuje na konkrétní případy léčby diagnóz, jako je srdeční selhání či hypertenze. Úhradová vyhláška nezajišťuje – především menším poskytovatelům – úhrady, které by pokryly jejich nezbytné náklady, což zasahuje do práva na svobodné podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Navrhovatelka v této souvislosti odkazuje na odůvodnění úhradové vyhlášky, podle níž ministerstvo počítá s tím, že z veřejného zdravotního pojištění bude hrazeno jen 95 % veškerých nákladů na akutní lůžkovou péči. Poskytovatelé zdravotních služeb jsou tak nuceni poskytovat péči pod úrovní reálných nákladů, a tedy bez možnosti dosáhnout jejich návratnosti, natožpak přiměřeného zisku. Způsob provedení úhradové vyhlášky proto navrhovatelka považuje za „systémovou vadu“, která vědomě prohlubuje rozdíly mezi poskytovateli zdravotních služeb.
4. 7. V důsledku zakotvení koeficientu centralizace podle navrhovatelky vznikají dvě kategorie pojištěnců. První, kteří obdrží péči plně hrazenou, pokud ji čerpají v nemocnici s centrem vysoce specializované péče, a druzí čerpající stejnou péči v zařízení, kde je úhrada záměrně krácena. Důsledkem sice není povinnost doplatku pojištěnce, avšak podfinancování nemocnic nemajících statut centra vysoce specializované péče povede k omezení dostupnosti péče a k porušení rovnosti pojištěnců. Systém veřejného zdravotního pojištění má zajistit, aby všichni pojištěnci měli rovný přístup ke hrazené péči v odpovídající kvalitě. Napadená úprava však vede k tomu, že regionálním poskytovatelům není hrazena ani plná výše nezbytných nákladů, což v konečném důsledku omezuje dostupnost péče a poškozuje pojištěnce, kteří se na tyto poskytovatele obracejí. Navrhovatelka je toho názoru, že právo pojištěnce na zdravotní služby odpovídající čl. 31 Listiny je zajištěno jen tehdy, pokud stát skutečně a účinně garantuje úhradu poskytovatelům zdravotních služeb v rozsahu hrazené péče, resp. nákladů na ni. Zásah do práva na ochranu zdraví a práva občanů na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění podle čl. 31 Listiny se projeví zejména v regionální nedostupnosti poskytovatelů, kteří z ekonomických zákonitostí takto nedostatečně uhrazenou péči přestanou poskytovat.
5. 8. Napadené části úhradové vyhlášky mají podle navrhovatelky také dopady na výkon samosprávy. Regionální nemocnice jsou zpravidla zřizovány kraji či obcemi, které mají povinnost zajistit dostupnou zdravotní péči na svém území. Pokud jsou tyto nemocnice systematicky znevýhodňovány, zasahuje to do možnosti krajů a obcí naplňovat jejich ústavně chráněné právo na samosprávu, garantované čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy. Nedostatečné úhrady se promítají i do práv zaměstnanců. Podle čl. 28 Listiny mají právo na spravedlivou odměnu za práci, pokud však poskytovatelé nedostávají úhrady odpovídající nákladům, nemohou tento nárok reálně naplnit. Nižší mzdová úroveň v regionálních nemocnicích způsobuje odchody kvalifikovaného zdravotnického personálu do zvýhodněných zařízení, což dále ohrožuje dostupnost péče.
6. 9. Navrhovatelka zdůrazňuje, že úhradová vyhláška byla vydána svévolně a bez objektivních podkladů. Ministerstvo má přitom k dispozici data z referenčních nemocnic, která by umožnila spravedlivější nastavení úhrad, avšak tato data nebyla využita. Naopak, úhradová vyhláška vědomě počítá s tím, že z veřejného zdravotního pojištění bude v roce 2025 uhrazeno pouze 95 % nákladů akutní lůžkové péče (viz bod 6 výše). Podle navrhovatelky vede úhradová vyhláška k destabilizaci celého systému veřejného zdravotního pojištění. Zvýhodňuje fakultní nemocnice a větší nemocniční centra, která pokrývají přibližně třetinu případů akutní lůžkové péče, zatímco regionální a menší nemocnice, zajišťující dvě třetiny této péče, jsou systematicky podfinancovány. V důsledku toho regionální nemocnice nemohou zajistit odpovídající rozsah péče, hrozí omezení jejich činnosti a odliv personálu. Tento stav podle navrhovatelky ohrožuje nejen samotné poskytovatele, ale především dostupnost zdravotní péče pro pojištěnce v celé České republice.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

1. 10. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a shledal, že návrh byl podán k tomu oprávněnou navrhovatelkou [§ 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud neshledal žádný důvod nepřípustnosti návrhu podle § 66 téhož zákona a konstatuje, že je podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy příslušný k projednání návrhu, který splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti.

IV. Průběh řízení před Ústavním soudem

1. 11. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh ministerstvu, které má jako orgán veřejné moci, jenž jiný právní předpis vydal, postavení účastníka řízení, a dále veřejnému ochránci práv, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.