Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 37/23 ve věci návrhu na zrušení části § 169 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 80/2019 Sb.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. 1. Návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) se Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „navrhovatel“) domáhá zrušení v záhlaví uvedené části § 169 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 80/2019 Sb.
2. 2. Navrhovatel podává návrh na zrušení napadeného ustanovení v souvislosti s řízením vedeným pod sp. zn. 15 ICm 1122/2023 (KSHK 15 INS 22286/2021) ve věci žaloby Finančního úřadu pro Královéhradecký kraj (dále jen „finanční úřad“) o určení jeho pohledávek v insolvenčním řízení. Podle navrhovatele je třeba v tomto původním řízení použít napadené ustanovení, které však považuje za rozporné s čl. 11 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
3. 3. Ustanovení § 169 odst. 1 insolvenčního zákona, jehož část navrhovatel napadá, zní (zvýraznění doplněno):

   „Pohledávkami postavenými na roveň pohledávkám za majetkovou podstatou jsou

   1. a) pracovněprávní pohledávky dlužníkových zaměstnanců, pokud zákon ohledně některých z nich nestanoví jinak,
   2. b) pohledávky věřitelů na náhradu škody způsobené na zdraví,
   3. c) pohledávky státu – Úřadu práce České republiky za náhradu mzdy vyplacené zaměstnancům, za náhradní výživné podle jiného zákona a za prostředky odvedené podle zvláštních právních předpisů a pohledávky státu – správce daně vzniklé na základě povinnosti provést opravu odpočtu daně v případě reorganizace nebo povinnosti provést opravu odpočtu daně v případě nedobytné pohledávky podle zákona upravujícího daň z přidané hodnoty,
   4. d) pohledávky účastníků z penzijního připojištění se státním příspěvkem,
   5. e) pohledávky věřitelů na výživném ze zákona,
   6. f) náhrada nákladů, které třetí osoby vynaložily na zhodnocení majetkové podstaty, mají-li z toho důvodu proti dlužníku pohledávku z bezdůvodného obohacení,
   7. g) pohledávky věřitelů vzniklé za trvání moratoria vyhlášeného před zahájením insolvenčního řízení ze smluv podle § 122 odst. 2, bylo-li insolvenční řízení zahájeno ve lhůtě 1 roku od zániku moratoria,
   8. h) další pohledávky, o kterých tak stanoví tento zákon.“

II. Argumentace navrhovatele

1. 4. Navrhovatel tvrdí, že finanční úřad v původním řízení žaluje na určení pořadí uplatněných pohledávek tak, že mimo jiné pohledávka z titulu opravy daně z přidané hodnoty za listopad 2022 ve výši 1 438 106 Kč je pohledávkou postavenou na roveň pohledávkám za majetkovou podstatou. Navrhovatel zdůrazňuje, že dříve pohledávky vzniklé opravou výše daně u pohledávek za dlužníkem v insolvenčním řízení upravoval § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona, ve znění účinném do 31. 3. 2019. Již tehdy se uvedené ustanovení kritizovalo, protože neodůvodněně zakládalo státu jako věřiteli výhodnější postavení oproti jiným insolvenčním věřitelům. Navrhovatel zde odkazuje na rozsudek ze dne 31. 10. 2017 sp. zn. 29 ICdo 98/2015, v němž Nejvyšší soud odmítl zvýhodnění pohledávek z opravy daně jako rozporné se zásadou rovného postavení věřitelů v insolvenčním řízení; tehdy však zákon takový výklad umožňoval.
2. 5. Na uvedený rozsudek reagoval zákonodárce zákonem č. 80/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony, kterým do insolvenčního zákona vložil napadené ustanovení. Zákonodárce se vypořádal s tím, že oprava daně z přidané hodnoty často není pohledávkou, která vzniká po rozhodnutí o úpadku. Přesunul tedy tyto pohledávky do kategorie vymezené v § 169 insolvenčního zákona, v níž se toto časové hledisko neuplatňuje. Zákonodárce však nevyřešil neodůvodněnou nerovnost státu jako věřitele ve srovnání s jinými insolvenčními věřiteli, která odporuje právu věřitelů na stejný zákonný rozsah a ochranu jejich vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Navrhovatel též zdůrazňuje, že souhlasí s Nejvyšším soudem, ale věc již nyní nelze vyřešit výkladem, protože by tím došlo k zásahu do principu dělby moci; je třeba kasačního zásahu Ústavního soudu.

III. Vyjádření účastníka a vedlejší účastnice řízení a replika navrhovatele

1. 6. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení. Dále podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k návrhu vyjádřili.
2. 7. Poslanecká sněmovna ve vyjádření své předsedkyně Markéty Pekarové Adamové shrnula průběh legislativního procesu přijetí zákona č. 80/2019 Sb. Uvedený zákon byl podle ní schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
3. 8. Senát ve vyjádření svého předsedy Miloše Vystrčila po podrobné rekapitulaci legislativního procesu v této komoře Parlamentu konstatoval, že při projednávání návrhu zákona č. 80/2019 Sb. postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
4. 9. Vláda prostřednictvím k tomu zmocněného ministra pro legislativu a předsedy Legislativní rady vlády zdůraznila, že pohledávky za majetkovou podstatou jsou kvalifikovanou skupinou pohledávek, které vznikají v průběhu insolvenčního řízení, v úzké souvislosti s ním nebo jako jeho přímý důsledek. Platí, že jejich přednostní uhrazení je nezbytné pro řádný průběh insolvenčního řízení nebo pro jeho hospodářskou udržitelnost a smysluplnost. Daňové pohledávky jsou přitom tradičně považovány za takové pohledávky (viz bod 33 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2019 č. j. 5 Afs 266/2017-48).
5. 10. Rozporné názory se objevují u pohledávek státu vůči dlužníkovi z opravy daně u nedobytné pohledávky podle § 46 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Úmyslem zákonodárce bylo vždy tyto pohledávky považovat za prioritní, o čemž svědčí mimo jiné, že § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona, ve znění účinném do 31. 3. 2019, obsahoval u těchto prioritních pohledávek nadřazený pojem „daně“, což však ve své judikatuře odmítl Nejvyšší soud. Na to pak reagoval zákonodárce právě přijetím explicitní úpravy v napadeném ustanovení. Zařazení těchto pohledávek mezi pohledávky postavené na roveň pohledávkám za majetkovou podstatou podle zákonodárce lépe odpovídá jejich charakteru. Uspokojení těchto pohledávek přednostně přitom má své fiskální důvody, konkrétně v zájmu rychlého a účinného výběru daně za situace, kdy je plátci daně umožněno dodatečně se vymanit z daňové povinnosti za své dlužníky, čímž má být naplněn princip neutrality daně z přidané hodnoty.
6. 11. Vláda zdůrazňuje, že nedochází k „transformaci“ pohledávky věřitele na pohledávku státu. Provedení opravy daně z přidané hodnoty je podmíněno okolnostmi konkrétního insolvenčního řízení. Jakmile věřitel provede opravu základu daně, dlužník je povinen podle § 74a zákona č. 235/2004 Sb. snížit uplatněnou daň na vstupu (a snížit uplatněný odpočet daně) ve výši odpovídající opravě daně učiněné věřitelem. Podle vlády zde proto vzniká nová pohledávka státu, přestože jde též o pohledávku k dani k již dříve uskutečněnému plnění. Dojde v podstatě k „oddanění“ původní obchodní transakce do doby, než je známo, co věřitel od dlužníka skutečně obdrží. To představuje zásadní důvod privilegovaného postavení této pohledávky.
7. 12. Není proto pravdivé ani tvrzení v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 29 ICdo 98/2015, že dochází k cesi pohledávky svého druhu, protože byla-li by to pravda, mohl by věřitel požadovat přímo po dlužníkovi vrácení uhrazené daně (z pohledu věřitele), respektive snížení výše uplatněného odpočtu (z pohledu dlužníka). Uvedené pojetí nesprávně směšuje soukromoprávní vztah věřitele a dlužníka spolu s jejich daňovými povinnostmi. Pohledávka státu z titulu opravy základu daně existuje nezávisle na pohledávce přihlášené věřitelem, byť je její vznik bytostně spjat s aktivitou věřitele, protože její další existence s jeho postavením nijak nesouvisí.
8. 13. Dále vláda zdůrazňuje, že k porušení čl. 37 odst. 3 Listiny dochází u výhodnějšího postavení pohledávek státu v insolvenčním řízení jen tehdy, není-li takové přednostní uspokojování formulováno explicitně, ústavně konformně nebo není obhajitelné [viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2005 sp. zn. I. ÚS 544/02 (N 76/37 SbNU 75)]. Napadené ustanovení přitom tato kritéria splňuje. Výhodnější postavení pohledávek státu zákon formuluje výslovně a lze je obhájit právě uvedenými důvody. Platí rovněž, že princip rovnosti účastníků v řízení není absolutní a lze se od něj v odůvodněných situacích odchýlit. Napadené ustanovení přitom projde tzv. testem proporcionality.
9. 14. Podle vlády je test vhodnosti naplněn, protože napadené ustanovení je schopno dostát svému legitimnímu cíli zajistit neutralitu daně a zachovat příjmy do veřejných rozpočtů. Totéž platí pro potřebnost, protože jde o nejšetrnější prostředek. Jakýkoli jiný by rovněž vedl buď k popření zásady neutrality, nebo rezignaci na řádný výběr daně. K přiměřenosti v užším smyslu vláda uvádí, že stát není jediným subjektem, který má v insolvenčním řízení privilegované postavení. Cílem insolvenčního řízení je vyvažovat majetkové zájmy věřitelů v situaci, kdy je nemožné všechny plně uspokojit, a zachovat všechna práva dlužníka a hospodářskou efektivitu tohoto procesu. Zákonodárci je ponechána určitá volnost v privilegování určitých skupin, a to na pozadí politických či sociálních důvodů. Zásah státu do majetkových práv ostatních věřitelů je rovněž nepřímý, protože jejich majetek je v prvé řadě ohrožen úpadkem dlužníka, nikoli činností státu. Napadené ustanovení přitom směřuje k ochraně věřitele, který má nedobytnou pohledávku, a zachování principu neutrality v co nejvyšší míře.
10. 15. Veřejný ochránce práv sdělil, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije.
11. 16. Soudce zpravodaj zaslal doručená vyjádření navrhovateli na vědomí a k případné replice. Navrhovatel využil svého práva a v replice uvedl, že nepovažuje důsledky napadeného ustanovení za „cesi svého druhu“ ani nesměšuje vztahy věřitele a dlužníka s jejich vztahy vůči státu. Jde však o to, což sama vláda připouští, že pohledávka věřitele a pohledávka státu z opravy základu daně spolu jsou spjaty. Navrhovatel z toho dovozuje rozpor s ústavním pořádkem. Je zde zřejmý střet mezi zájmem státu na řádném výběru daní a rovností účastníků v řízení, která je v insolvenčním řízení vyjádřena rovným postavením věřitelů. Odpověď na vyřešení tohoto střetu dává důvodová zpráva k zákonu č. 294/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů, podle které je zřejmé, že zejména v zahraničí existuje trend omezování počtu privilegovaných pohledávek. Příkladem budiž Německo, které již v roce 1999 opustilo princip prioritních pohledávek nezajištěných věřitelů. Vláda konečně marginalizuje, že insolvenční zákon je vůči daňovým zákonům ve vztahu zvláštního zákona (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2018 sp. zn. 29 ICdo 23/2017).

IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

1. 17. Návrh splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a je přípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu. Při posouzení podmínek řízení byl Ústavní soud dále povinen zkoumat, zda návrh podal oprávněný navrhovatel. Aktivní legitimace soudu k podání návrhu na přezkum ústavnosti konkrétních ustanovení zákona je podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, respektive § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, dána jen tehdy, dospěje-li soud k závěru, že zákon (popřípadě jeho část), jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
2. 18. Řízení zahájené podle čl. 95 odst. 2 Ústavy není abstraktním přezkumem ústavnosti, ale je vedeno v úzkém rámci soudního rozhodování konkrétní věci [viz např. bod 32 nálezu ze dne 24. 7. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 34/10 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.)]. Proto se aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho ustanovení odvíjí od předmětu řízení a právní kvalifikace věci. Soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona (nebo jeho dílčích ustanovení), který má být přímo (bezprostředně) použit při řešení probíhajícího řízení. Podmínka přímého (bezprostředního) použití je splněna, pokud je aplikace daného zákona (nebo jeho jednotlivého ustanovení) nezbytná, nevyhnutelná, není jen hypotetická nebo daná širšími souvislostmi věci [viz např. usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353) nebo nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)].
3. 19. Z předloženého spisu Ústavní soud ověřil skutečnosti, které navrhovatel uvedl v návrhu ve prospěch své aktivní legitimace, totiž že finanční úřad se v řízení vedeném navrhovatelem domáhá žalobou přednostního určení pohledávky v insolvenčním řízení, u níž se dovolává účinků části napadeného ustanovení týkající se opravy odpočtu daně z přidané hodnoty u nedobytné pohledávky. Navrhovatel proto skutečně musí bezprostředně aplikovat napadené ustanovení, což odůvodňuje jeho oprávněnost k podání návrhu na jeho přezkum, avšak pouze zčásti. Napadené ustanovení se totiž týká nejen opravy odpočtu daně z přidané hodnoty u nedobytné pohledávky, nýbrž též opravy daně v případě reorganizace. V této části se napadené ustanovení v řízení před navrhovatelem nepoužije, protože se pohledávky finančního úřadu v původním řízení reorganizace netýkají. Proto navrhovatel k návrhu na zrušení této části napadeného ustanovení není oprávněn [viz např. body 23 a 24 nálezu ze dne 6. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 11/10 (N 148/62 SbNU 277; 314/2011 Sb.) či bod 26 nálezu ze dne 30. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/18 (N 141/95 SbNU 213; 232/2019 Sb.)].

V. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení

1. 20. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je nutné se nejprve zabývat tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Napadené ustanovení bylo do insolvenčního zákona vloženo zákonem č. 80/2019 Sb. Parlament měl k přijetí tohoto zákona pravomoc podle čl. 15 odst. 1 Ústavy.
2. 21. Obě komory Parlamentu ve vyjádření podrobně popsaly průběh legislativního procesu, který odpovídá informacím z veřejných zdrojů. Navrhovatel ani vedlejší účastníci řízení žádné nedostatky zákonodárného procesu neuvedli a ani v řízení před Ústavním soudem nevyvstaly o ústavnosti přijetí napadeného ustanovení žádné pochybnosti.