VIII/a Smysl a účel zákona o půdě VIII/a
Smyslem a účelem zákona o půdě dle jeho preambule je zmírnění následků některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k půdě, jakož i úprava vlastnických vztahů k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí.
Zákon o mimosoudních rehabilitacích, ve srovnání se zákonem o půdě druhý z klíčových „restitučních zákonů“, v preambuli vymezuje svůj účel úžeji. Považuje za něj zmírnění následků některých majetkových a jiných křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989.
Rozdílu v účelech odpovídá i rozdíl legislativního mechanismu zmírňování křivd komunistického režimu.
Dle zákona o mimosoudních rehabilitacích fyzická osoba disponuje nárokem na vydání věci, splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§ 3), je-li věc v držení povinné osoby (§ 4), dále jsou-li dány zákonné podmínky vydání věci (§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro nevydání věci (§ 8 odst. 1 až 4). Existují-li důvody nevydání za splnění předchozích podmínek restituce, subsidiárně je zakotveno poskytnutí finanční náhrady (§ 8 odst. 5).
Dle zákona o půdě fyzická osoba disponuje nárokem na vydání pozemku, splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§ 4), je-li pozemek v držení povinné osoby (§ 5), dále jsou-li dány zákonné podmínky vydání pozemku (§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro nevydání pozemku (§ 11 odst. 1). Jelikož účelem zákona není toliko zmírnění křivd, nýbrž i obnova venkova, v případě existence důvodů nevydání pozemku subsidiárně je založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (§ 11 odst. 2). Teprve za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, zakotvuje zákon o půdě v pořadí druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na finanční náhradu (§ 16 odst. 1). V případech splnění podmínek pro vydání původního, příp. náhradního pozemku zákon alternativně zakládá pro oprávněné osoby možnost vypořádání nároků převodem vlastnických práv k nemovitostem ve vlastnictví státu a správě Pozemkového fondu [§ 18a, § 17 odst. 3 písm. a) zákona o půdě].
VIII/b Návrhové body VIII/b
Návrhovým bodem prvním je námitka nerovnosti založené napadenými zákonnými ustanoveními, a to nerovnosti trojí: jednak nerovnosti dané absencí odůvodněného odlišení mezi půdou, již stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, jednak nerovnosti mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se uspokojit nepodaří, a to jak v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou), tak i v případech zaviněných postupem Pozemkového fondu, a konečně nerovnosti mezi cenou náhradního pozemku a výší eventuální finanční náhrady.
Druhým návrhovým bodem je pak námitka dotčení ústavního principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo (legitimního očekávání), nahlížena jak z pohledu principu zákazu svévole a právní jistoty (plynoucí z principu právního státu), tak i z pohledu práva plynoucího z Dodatkového protokolu k Úmluvě (chránícího i majetkový nárok).
VIII/c Hlediska přezkumu ústavnosti lhůt VIII/c
Předmětem posuzovaného návrhu na kontrolu norem jsou zákonná ustanovení zakotvující propadnou lhůtu pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.] Ústavní soud v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako právní skutečnosti konstatoval: „Smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“.
Zásadní právní názor vymezující rozsah ústavního přezkumu zákonných ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 84; vyhlášen pod č. 279/2001 Sb.) v souvislosti s posuzováním ústavnosti lhůty pro uplatnění nároků plynoucích ze zákona o soudní rehabilitaci (§ 6 zákona č. 119/1990 Sb.): „Poslání Ústavního soudu spočívá v kontrole ústavnosti. V tomto rámci tento soud může pouze rušit neústavní předpisy, případně jejich části, není však jeho úkolem reparovat následky, které nastaly tím, že navrhovatel neuplatnil své právo ve stanovené lhůtě. Zrušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti. Tvrzení navrhovatele, že neměl důvěru k československým soudům a neměl ani potřebné informace, a proto ve lhůtě stanovené § 6 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, své právo včas neuplatnil, jej nezbavuje povinnosti řídit se platnými právními normami.“.
Tenor uvedeného názoru spočívá tedy ve skutečnosti, že lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve „konkrétními okolnostmi“ posuzované věci, jinými slovy, posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním.
Těmito „konkrétními okolnostmi“, čili hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou:
- 1. nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva. Z uvedeného pohledu Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 109; vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.) zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., jež představovala nepřiměřené omezení vlastnického práva, porušení čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny (za ústavně konformní soud považoval v rozhodovaném kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení zakládala pouze ve zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální časové, a to zřetelně prima facie „přechodné“ údobí, nikoli ale lhůtu deseti let);
- 2. svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení). Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení § 879c až § 879e občanského zákoníku (dále též „obč. zák.") provedené zákonem č. 229/2001 Sb., jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (a to s odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva v kause Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001);
- 3. ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá. Vycházeje z takto chápané „konkrétní okolnosti“, v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 38, vyhlášen pod č. 164/1994 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 24/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 62; vyhlášen pod č. 153/1998 Sb.) Ústavní soud zrušením ustanovení stanovujícího počátek lhůty pro uplatnění restitučního nároku otevřel možnost jejich uplatnění i pro ty oprávněné osoby, jež v důsledku podmínky trvalého pobytu ve lhůtách původních nároky úspěšně uplatnit nemohly. Soud v této souvislosti konstatoval, že „tyto osoby proto byly fakticky vyloučeny z okruhu oprávněných osob, které se mohly domáhat finanční náhrady, a byly tedy - ve srovnání s jinými oprávněnými osobami - protiústavně znevýhodněny a ocitly se vůči nim v nerovném právním postavení“.
Úkolem Ústavního soudu v předmětné věci je proto posouzení, jsou-li rovněž u zákonných ustanovení zakotvujících propadnou lhůtu pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě dány „konkrétní okolnosti“ mající za následek jejich rozpor s ústavním pořádkem, anebo tomu tak není. U „konkrétních okolností“ sub 1. a 2. lze považovat za adekvátní test nepřípustností extrémní disproporcionality (rational basic test), sub 3. pak test postupem plynoucím ze zásady proporcionality (suspect classification) [k uvedenému rozlišení viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113; vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.); z pramenů doktrinárních např. W. Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA. München 1993, s. 116 a násl.; J. E. Nowak, R. D. Rotunda, Constitutional Law. 4. Ed., St. Paul 1991, s. 568 a násl.].
Následující stránka