VIII/d Právní režim vydávání náhradních pozemků VIII/d
Zákon o půdě dosažení svých účelů, jimiž, jak bylo již konstatováno, jsou zmírnění následků některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k půdě, jakož i úprava vlastnických vztahů k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí (preambule), sleduje i uplatněním principu priority navrácení původních pozemků a ostatních nemovitostí oprávněným osobám a principu priority naturální kompenzace v případě nemožnosti takového vydání. Tyto principy se promítají do ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dle něhož v případě, kdy pozemky vydat nelze, „pozemkový fond oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, pokud s tím oprávněná osoba souhlasí.“.
Vysloví-li oprávněná osoba s převodem nabízeného náhradního pozemku souhlas, je Pozemkový fond povinen k tomuto naturálnímu odškodnění. Z ustanovení § 8 zákona č. 284/1991 Sb., podle něhož se má náhradní pozemek poskytnout, vyplývá, že tento pozemek má odpovídat nahrazovanému pozemku výměrou a stejnou kvalitou. Nahrazovaný pozemek je tedy určen druhovým - generickým způsobem.
Vydání náhradního pozemku zákon tudíž spojuje s mechanismem pozemkových úprav, diskreci nabídky omezuje podmínkou subsidiarity (dle níž nabídky v jiné lokalitě jsou možné v případě neexistence odpovídajících nabídek v lokalitě původní), jakož i souhlasem oprávněné osoby.
K otázce vztahu mezi převodem půdy, kterou stát jakožto vlastník převádí na jiné osoby, a převodem půdy, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, zaujal Ústavní soud stanovisko v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. března 2004 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 33): „Nároky vzniklé podle zákona o půdě mají prioritu, což vyplývá jak z ratia legis zákona o půdě a dikce jeho § 11 odst. 2 (srov. slovo „převede“), tak z § 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků. Pokud Fond aplikuje opačný výklad, ocitá se mimo rámec oprávnění, která mu zákon svěřuje (srov. čl. 2 odst. 2 Listiny). Taková interpretace při systematickém výkladu nemůže obstát. Zákon (§ 2 odst. 1 zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů) přikazuje Fondu činit úkony pouze v rámci zákona o půdě, jehož účelem je uspokojení nároků oprávněných osob. Později přijatá úprava v zákoně o převodu pozemků na tomto právním stavu, s přihlédnutím k principům ochrany legitimních očekávání a právní jistoty, nemohla nic změnit ... Jinak řečeno, Fond nesmí fakticky upřednostňovat postup podle zákona o převodu pozemků před uspokojováním závazků státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, které stát uznal, protože to je v rozporu s jeho působností v rámci plnění povinností uložených státu zákonem o půdě. Účel zákona o půdě nemůže být pominut odkazem na specialitu zákona č. 95/1999 Sb. Platné znění § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 95/1999 Sb. (podle kterého tento zákon upravuje postup Pozemkového fondu při převodu zemědělských pozemků na oprávněné osoby) je patrně nutno interpretovat s přihlédnutím k principům ochrany hmotného zájmu (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě) a právní jistoty a s ohledem na § 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků, které deklaruje nedotčenost zákona o půdě.“.
Základní otázkou, jež z uvedeného právního názoru plyne, je otázka právních nástrojů, které sluší oprávněné osobě k zajištění jejích pohledávek vůči Pozemkovému fondu, zvláště k zajištění jejich přednosti.
Dle shodného stanoviska judikatury i doktríny převod náhradních pozemků není rozhodováním ve správním řízení, vztah mezi Pozemkovým fondem a oprávněnou osobou není vztahem mocenským, nýbrž je charakterizován rovností obou subjektů, je vztahem soukromoprávním, je vztahem dlužníka a věřitele (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn. 24 Cdo 212/2000, usnesení zvláštního senátu dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 24. 11. 2004 sp. zn. Konf 80/2003, L. Kopáč, J. Švestka, Úvaha nad možností převodu restitučních nároků k zemědělským pozemkům, Právní rozhledy, 6, 1995, s. 224). Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 10. 5. 2000 sp. zn. 24 Cdo 212/2000 na právní vztah mezi oprávněnou osobou a Pozemkovým fondem při převodech náhradních pozemků nelze aplikovat přímo zákon o pozemkových úpravách.
Dle ustálené soudní judikatury se oprávněná osoba civilní žalobou nemůže ale domáhat vydání konkrétního pozemku, který si sama vybrala (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 1997 sp. zn. 2 Cdon 522/96, usnesení Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 2. 8. 2000 sp. zn. 8 C 165/2000, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 2. 2000 sp. zn. 35 Co 4/2000; v rozsudku ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo 1478/2000 pak Nejvyšší soud výslovně uvedl: „Nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby vůči Pozemkovému fondu na jejich výběr. Je na Pozemkovém fondu, aby oznámil, které pozemky ve vlastnictví státu mohou být poskytnuty jako pozemky náhradní. Toto oznámení nelze považovat za návrh na uzavření smlouvy o převodu náhradních pozemků.).
Není-li u věřitele dána možnost výběru, tedy možnost konkrétního vymezení žalobního petitu, nutno pak zodpovědět otázku, jakého nároku se lze věřitelem v daném soukromoprávním vztahu domáhat soudní žalobou. Doktrína reagovala na daný problém následující právní konstrukcí: „chce-li oprávněná osoba od pozemkového fondu náhradní pozemek, může žalovat o povinnost pozemkového fondu s ní smlouvu o převodu takového pozemku uzavřít. Zákon č. 229/1991 Sb. stanoví povinnost uzavřít smlouvu, nestanoví však prostředky, jak se jejího uzavření domoci. Platí proto ... obecný režim. Podle ustanovení § 161 odst. 3 o. s. ř. pak pravomocný rozsudek ukládající prohlášení vůle toto prohlášení nahrazuje ... Při absolutním nedostatku zvláštních ustanovení v zákoně č. 229/1991 Sb. ... se ... dopracujeme až k občanskému zákoníku jako nejobecnějšímu soukromoprávnímu předpisu, a k tomu, že zákon ani nic jiného neukládá pozemkovému fondu, který z pozemků v téže obci (zbývá-li jich více než jeden) má za povinnost oprávněné osobě převést. Lze-li ovšem závazek splnit více způsoby, má právo volby podle § 561 odst. 1 obč. zák. dlužník. ... Za této situace pak petit žaloby musí být nutně alternativní a zahrnovat (se spojkou nebo) všechny v úvahu přicházející pozemky v katastru dané obce“ (M. Kindl, Restituce v soudní praxi. Praha 1997, s. 20).
Vycházeje z takto vyloženého stanoviska doktrinárního, Okresní soud v Děčíně ve věci sp. zn. 19 C 155/2000 judikoval závěr, dle něhož oprávněné osoby se mohou domáhat svého nároku vůči Pozemkovému fondu na poskytnutí náhradních pozemků ve formě bezúplatného převodu, je-li osvědčeno, že v přijatelné lhůtě jejich oprávněné nároky dosud nebyly uspokojeny či nebylo-li vůbec započato s jejich vyřizováním, přičemž „žaloba o nahrazení projevu vůle smlouvy o bezúplatném převedení pozemku se odvíjí od nároku oprávněných osob na poskytnutí náhradních pozemků, pak - z hlediska dodržení přesnosti, určitosti a srozumitelnosti žalobního návrhu (petitu) - je zapotřebí konkretizovat žalobní návrh, čehož nelze dosáhnout jinak, než uvedením příslušných pozemků, které mohou být předmětem bezúplatného převedení na oprávněné osoby. Soud je pak vázán rozsahem náhrad, které žalující oprávněné osoby v řízení uplatnily, přičemž z pozemků, jež jsou v žalobním návrhu (petitu) specifikovány, převezme ty pozemky, u nichž budou dány podmínky k jejich bezúplatnému převodu na žalující oprávněné osoby, a to v alikvotním rozsahu (ocenění) nevydaných pozemků s tím, že žalovaný je příp. oprávněn (alternativně) vydat žalobkyním i jiné pozemky v k. ú. téže obce, což by v daném případě přicházelo v úvahu. Alternativní petit tak v počáteční fázi napadnutí žaloby, kdy oprávněné osoby neznají, zda k tomu kterému pozemku byl či nebyl uplatněn restituční nárok, případně zda pro jiné zákonné důvody jej nelze vydat, splňuje kritéria k tomu, aby soud mohl věc meritorně projednat s tím, že v příslušné fázi sporu (po učiněné verifikaci vhodných pozemků, které mohou být předmětem náhrady, resp. bezúplatného převodu) oprávněné osoby mohou svůj žalobní nárok přísl. dispozičním úkonem ještě modifikovat (§ 95 o. s. ř.). Užití alternativního petitu tak vytěsňuje úvahy o tom, že žalující oprávněné osoby se domáhají bez hmotněprávního titulu toliko konkrétního pozemku (pozemků), nýbrž že realizují výkon svého práva plynoucí z jejich nároku na bezúplatné převedení pozemků dle § 11 odst. 2 zákona 229/1991 Sb.“.
V již citovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 Ústavní soud posuzoval opodstatněnost žalobního titulu na vydání konkrétně určeného pozemku oprávněnými osobami dle § 11 odst. 2 zákona o půdě. Konstatoval, že „nárok stěžovatelek na vydání náhradního pozemku nebyl dlouhodobě uspokojen. Soudy měly povinnost zkoumat, zda tento stav není výsledkem libovůle či dokonce svévole Fondu při naplňování zákona o půdě. Přitom se měly vypořádat s námitkami, že Fond nemá zájem na vydávání pozemků, protože má z jejich správy prospěch, a že jeho veřejné nabídky nejsou schopny uspokojovat zákonné nároky oprávněných osob, které jsou takto fakticky nuceny se svého nároku vzdát ve prospěch finančního vyrovnání. Takový postup Fondu je jednoznačným porušením čl. 2 odst. 2 Listiny, resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy.". Uvedl dále, že jakkoli je vztah Pozemkového fondu a oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě vztahem soukromoprávním (tj. ovládaným principem rovnosti), nelze nemít na zřeteli, že Pozemkový fond je „veřejnou institucí, protože plní veřejný účel“, a tudíž „mají-li obecné soudy dostát své ústavní povinnosti poskytovat ochranu právem chráněným zájmům, musí při posuzování postupu státu, resp. jím zmocněných osob (plnících povinnosti státu) zkoumat, zda nedochází k libovůli.“.
Ústavní soud v této souvislosti zaujal i stanovisko k dosavadní relevantní judikatuře obecných soudů: K právnímu názoru Nejvyššího soudu obsaženému v rozhodnutí ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo 1478/2000, dle něhož „nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby na výběr náhradních pozemků,“ přičemž „oznámení Pozemkového fondu České republiky, které pozemky mohou být poskytnuty jako pozemky náhradní, není návrhem na uzavření smlouvy,“ Ústavní soud uvedl, že „tento právní názor je třeba aplikovat a vykládat ústavně konformním způsobem“, rozhodnutí Nejvyššího soudu (který zde převzal svůj starší právní názor z rozhodnutí ze dne 29. 1. 1997 sp. zn. 2 Cdon 522/96) „zřetelně vychází z předpokladu, že Fond plní řádně své zákonné povinnosti a omezuje nárok na domáhání se konkrétního náhradního pozemku jen proto, aby přidělování pozemků bylo spravedlivé. Odkaz na právní názor Nejvyššího soudu nemůže sloužit k legitimování takového postupu při přidělování náhradních pozemků, který by (nahlíženo z objektivního pohledu) byl svévolný nebo diskriminující. Libovůle či liknavost při přidělování pozemků je protiprávní a protiprávnímu jednání nelze poskytnout soudní ochranu. Žaloba domáhající se vydání konkrétního pozemku může představovat jediný prostředek obrany proti libovůli. Ústavní soud rovněž připomíná, že z ústavního zákazu odepření spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudů vyplňovat mezery v zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku. Ostatně i jiný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2002 sp. zn. 28 Cdo 1847/2001 ukazuje, že i Nejvyšší soud si je vědom povinnosti zajistit vynutitelnost nároku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě.“.
V závěru uvedeného nálezu Ústavní soud výslovně zdůraznil omezení svého přezkumu na otázky ústavnosti, respektoval maximu nenahrazování funkce obecných soudů při interpretaci a aplikaci jednoduchého práva, pročež konstatoval následující: „Ústavní soud na závěr poznamenává, že i kdyby obecné soudy dále stály na názoru, že žaloba nemůže označovat konkrétní pozemek, musí vzít v úvahu i svou povinnost (s přihlédnutím k zákazu odmítnutí spravedlnosti, resp. k povinnosti poskytnout ochranu legitimnímu očekávání) vést stěžovatelky k úpravě petitu tak, aby v případě úspěchu stěžovatelek bylo možno uložit Fondu povinnost vydat v určité konkrétní době pozemek soudem určený, tak aby jeho hodnota vyplývající z velikosti, lokalizace a kvality se co nejvíce přiblížila současné hodnotě původního pozemku. Tento požadavek vyplývá již z dikce § 11 odst. 2 zákona o půdě, která presumuje souhlas oprávněné osoby s nabízeným pozemkem. Nutno také připomenout, že pro správu státního majetku vždy platila pravidla, která jsou nyní expressis verbis vyjádřena v zákoně o majetku České republiky, podle kterého „Majetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo tímto zákonem.“ (§ 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který zavazuje i Fond – § 2 odst. 2 citovaného zákona). Fond nemůže ignorovat již existující závazky státu, které na sebe vzal v § 11 odst. 2 zákona o půdě.“.
VIII/e Ratio decidendi VIII/e
Judikaturu obecných soudů v otázce žalobního titulu svědčícího oprávněné osobě při uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě lze tudíž zobecnit dvojím konstatováním: za relevantní a ustálenou ji lze považovat toliko potud, vymezuje-li daný titul negativně (tj. nepovažuje-li převod náhradních pozemků za rozhodování ve správním řízení a vylučuje-li nárok oprávněné osoby na poskytnutí náhradních pozemků vůči Pozemkovému fondu formou jejich výběru); vymezily-li obecné soudy v některých dosavadních rozhodnutích žalobní titul oprávněné osoby pozitivně, nelze prozatím mluvit o ustálené a předvídatelné judikatuře.
Dle ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., oprávněné osobě sluší právo na převod pozemku ve vlastnictví státu do 2 let ode dne právní moci rozhodnutí Pozemkového úřadu; nerozhoduje-li o převodu Pozemkový úřad, do 2 let od doby, kdy mohla nárok na převod uplatnit u Pozemkového fondu poprvé, přičemž tato lhůta je lhůtou propadnou.
Nabylo-li rozhodnutí Pozemkového úřadu právní moci anebo nárok na převod byl uplatněn před účinností zákona č. 253/2003 Sb., tj. přede dnem 6. srpna 2003, dle čl. VI tohoto zákona lhůta pro převod pozemku končí dnem 31. prosince 2005.
Čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tudíž stanovil pro realizaci nároku na vydání náhradního pozemku pro případy, u kterých rozhodnutí Pozemkového úřadu, jako titul pro vydání, nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb. (tj. dnem 6. srpna 2003), jakož i pro případy, u nichž byl dán jiný titul pro vydání dnem actionis nata rovněž přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb. (tj. dnem 6. srpna 2003), minimální lhůtu dvou let, čtyř měsíců a 25 dní (tj. do dne 31. prosince 2005).
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě pak stanoví lhůtu dvou let pro ty případy, v nichž rozhodnutí Pozemkového úřadu, jako titul pro vydání nabude právní moci po dni nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb., a dále pro ty případy, u nichž je dán jiný titul pro vydání dnem actionis nata rovněž po dni nabytí účinnosti zákona č. 253/2003 Sb.
Nutno na tomto místě připomenout návrhové body skupiny senátorů a skupiny poslanců, a to námitku jednak nerovnosti dané absencí odůvodněného odlišení mezi půdou, kterou stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, a jednak nerovnosti mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a té jejich skupiny, jejíž nárok se uspokojit nepodaří [jak v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou), tak i v případech zaviněných postupem Pozemkového fondu], jakož i námitku dotčení ústavního principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo (legitimního očekávání), a to jak z pohledu principu zákazu svévole a právní jistoty (plynoucí z principu právního státu), tak i z pohledu práva plynoucího z Dodatkového protokolu k Úmluvě (chránícího i majetkový nárok).
Námitku první i třetí Ústavní soud plně akceptoval již v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02, pro ústavní posouzení všech tří uvedených námitek platí následující maxima:
Aniž by zpochybňoval tvrzení Pozemkového fondu o adekvátnosti „strukturované nabídky“ pro uspokojení nároků oprávněných osob dle § 11 odst. 2 zákona o půdě (viz sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297) a rovněž aniž by zpochybňoval tvrzení navrhovatelů o dodržení zásady vigilantibus iura ze strany oprávněných osob, Ústavní soud zastává názor, že neexistuje důkazní prostředek, jenž by mu umožňoval uvedená tvrzení v řízení o kontrole norem verifikovat. Takovéto ověření je myslitelné toliko v rámci danosti efektivního procesního prostředku k ochraně práva, jehož účelem je ověření adekvátnosti nabídky pro konkrétní oprávněnou osobu. Takový procesní prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut a ustálen samotnou judikaturou.
Rozborem relevantní úpravy obsažené v zákonu o půdě, jakož i rozborem dosavadní relevantní judikatury obecných soudů i Ústavního soudu nelze než dospět k závěru, že není naplněna ani jedna z uvedených alternativ.
Obdobný názor zastává v této souvislosti i právní doktrína: „Celý proces poskytování jiných pozemků je - kromě právní, organizační a územně technické náročnosti – spojen i s výraznými subjektivními vlivy, které mohou ve svých důsledcích vyvolávat pochybnosti o objektivitě v postupu konkrétních územních pracovišť Pozemkového fondu ČR. ... Z uvedení všech těchto – a v mnohém i nad rámec analýzy platné právní úpravy jdoucích – úvah lze podle mne vyvodit jeden závěr. Představa zákonodárce, že není nic jednoduššího, než za nevydávaný pozemek poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, se zřejmě ukazuje jako přinejmenším naivní. Pokud však platná právní úprava na tomto principu věcné kompenzace stojí, je zapotřebí věnovat i právní úpravě procedury, ve které se tak má dít, odpovídající pozornost. A to se podle mne ve vztahu k procesu poskytování jiných vhodných pozemků zatím (přes všechny dosavadní více či méně povedené novelizace příslušných ustanovení zákona o půdě) nepodařilo.“ (I. Průchová, Restituce majetku podle zákona o půdě. Praha 1997, s. 194.)
Pro oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě plyne z uvedeného závěr, dle něhož pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku neexistuje efektivní procesní prostředek (jinými slovy jde na úrovni jednoduchého práva o zakotvení subjektivního práva bez nároku, čili bez procesní možnosti jeho vymožení). Pro Ústavní soud v řízení o kontrole norem (přezkumu ústavnosti ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb.) z něj pak plyne konstatování, dle něhož lhůty zakotvené v ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., časově omezují uplatnění práva oprávněných osob dle § 11 odst. 2 zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, tj. práva, jemuž nesvědčí efektivní procesní prostředek, pročež se z pohledu kritérií kontextuálního posouzení ústavnosti lhůt jedná o svévoli zákonodárce, stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
A contrario tedy zároveň platí ústavní konformita přiměřenou lhůtou omezené možnosti uplatnění práva oprávněné osoby (restituenta) na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, ovšem za podmínky platnosti efektivního procesního prostředku k ochraně tohoto práva.
Ústavní soud v této souvislosti opakovaně připomíná, že takový procesní prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut samotnou judikaturou obecných soudů. Předpokladem ústavněprávního akceptování jeho judiciálního založení je určitost vymezení předmětu žaloby, dále ustálení daného procesního prostředku k ochraně práva v rozhodovací praxi soudů a následně pak předvídatelnost jejich rozhodování.
Následující stránka