VIII/f Funkce finanční náhrady VIII/f
Finanční náhrada v klíčových restitučních zákonech, za něž nutno považovat zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č. 229/1991 Sb., z pohledu původních intencí zákonodárce nesplňovala funkci ekvivalentu nevydané věci, resp. pozemku.
Tuto skutečnost lze potvrdit i obsahem vystoupení společného zpravodaje výborů Sněmovny lidu Federálního shromáždění poslance V. B. při projednávání návrhu zákona o mimosoudních rehabilitacích na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění ČSFR dne 19. února 1991, jenž v této souvislosti konstatoval: „My, poslanci, z většiny výborů i z iniciativní skupiny, která na návrzích pracovala, jsme zásadně podporovali naturální restituce všude, kde je to možné, ale nechtěli jsme v nějakém širokém rozsahu zavádět finanční nebo dokonce, jak bylo v původních návrzích, peněžní restituce.“.
Obdobně i u zákona o půdě byl jeho navrhovatel v otázce funkce finanční náhrady veden stejnou intencí, jak tomu bylo u zákona o mimosoudních rehabilitacích. Důvodová zpráva k návrhu zákona o půdě v tomto kontextu uvádí: „Za pozemky a budovy, které nebude možné vrátit, bude náležet náhrada v penězích, kterou poskytne původním vlastníkům příslušný ústřední orgán státní správy republiky ve stejném rozsahu a za obdobných podmínek, za jakých se poskytují náhrady při mimosoudní rehabilitaci.“.
Princip priority naturální restituce před finanční kompenzací měl u obou z uvedených restitučních zákonů za následek konstrukci, dle níž finanční náhrada neplnila účel hodnotového ekvivalentu za nevydanou věc, resp. pozemek, a měla toliko symbolickou satisfakční funkci. Tato konstrukce vycházela z ekonomicky limitovaných možností státu po roce 1989 formou finančních náhrad zmírňovat některé křivdy způsobené komunistickým totalitním režimem.
Ústavní soud na tomto místě odkazuje na svoji rozsáhlou a ustálenou judikaturu, v níž zformuloval hlediska ústavněprávního posouzení kategorie rovnosti [viz především nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 151; vyhlášen pod č. 584/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 47/04 (vyhlášen pod č. 181/2005 Sb. a bude uveřejněn ve svazku 36 Sbírky rozhodnutí)]. Při chápání ústavního principu rovnosti se zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Obsah principu rovnosti Ústavní soud tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je jím založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být tudíž bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).
Vycházeno z uvedených hledisek ústavněprávního posuzování kategorie rovnosti, jelikož odlišení subjektů a práv v předmětné věci bylo ze strany zákonodárce založeno na objektivních a rozumných důvodech, nelze přisvědčit té námitce navrhovatelů, dle níž je rozpor napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem spatřován v protiústavní nerovnosti mezi cenou náhradního pozemku a výší eventuální finanční náhrady.
VIII/g Modifikace rationis decidendi: právní postavení postupníků VIII/g
K interpretaci ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě již v průběhu devadesátých let zaujala právní doktrína stanovisko (viz L. Kopáč, J. Švestka, Úvaha nad možností převodu restitučních nároků k zemědělským pozemkům, Právní rozhledy, 6, 1995, s. 224), dle kterého nároky podle zákona o půdě „jsou právem na plnění ze závazkového právního vztahu, který obecně upravuje občanský zákoník (§ 488 - § 852)", a tudíž je „lze postoupit na základě § 524 obč. zák.; tomuto postoupení nebrání ze shora uvedených důvodů ustanovení § 525 odst. 1 obč. zák.", přičemž „po postoupení nároku nabývá postupník nejen právo na splnění závazku povinnou osobou, ale i všechna práva, která měl postupitel v době postoupení (§ 524 odst. 2 obč. zák.). K těmto právům náleží i právo na volbu alternativního plnění, pokud tuto volbu již neuskutečnil postupitel.". Konečně „právo na náhradní pozemek podle § 11 odst. 2 zákona o půdě nelze považovat za pohledávku, na kterou se vztahuje § 33a, neboť cit. ustanovení § 33a se týká pouze pohledávky, jejímž předmětem je poskytnutí přiměřené finanční náhrady. Nároky na vrácení restituovaného pozemku anebo vydání náhradních pozemků je však třeba považovat za pohledávky podle § 488 obč. zák.“.
Tato interpretace byla následně potvrzena novelou zákona č. 95/1999 Sb., provedenou zákonem č. 253/2001 Sb., jenž v čl. I bodě 5 stanovil: „V § 1 odst. 2 písmeno a) zní: ,a) postup Pozemkového fondu při převodu zemědělských pozemků na oprávněné osoby, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen ,zákon o půdě‘) a na fyzické nebo právnické osoby, na něž toto právo přešlo nebo bylo převedeno (dále jen ,oprávněné osoby‘),‘.“. Uvedené zákonné ustanovení do celkové množiny označené legislativní zkratkou „oprávněné osoby“ tedy řadí podmnožinu oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, dále podmnožinu jejich dědiců a konečně podmnožinu postupníků.
Důvodová zpráva pak k výkladu předmětného ustanovení konstatovala následující: „Úprava je potvrzením možnosti postupování nároků na jiné pozemky.“.
Základní otázkou, kterou nutno v této souvislosti zodpovědět, je otázka, dopadají-li derogační důvody vypovídající ve prospěch zrušení ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. nejen na oprávněné osoby dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, nýbrž i na postupníky. Jinými slovy řečeno, je-li důvodné protiústavnost kontextuálního deficitu zákonných lhůt zakotvených v uvedených ustanoveních, spočívající v absenci efektivního procesního prostředku k ochraně práva, vztáhnout jak na oprávněné osoby dle 11 odst. 2 zákona o půdě, tak i postupníky, anebo tomu tak není.
Ustálená praxe obecných soudů ve srovnatelné souvislosti [a to při posuzování důvodů osvobození od daně z příjmů dle § 4 odst. 1 písm. g) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, v případě příjmů z prodeje vydaných nemovitostí] odlišuje práva původních restituentů a postupníků: „Od daně z příjmů fyzických osob nelze osvobodit příjmy z prodeje nemovitostí nabytých podle zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, pokud daňový subjekt tyto nemovitosti nabyl na základě sukcese restitučního nároku uskutečněné podle ustanovení občanského zákoníku - daňový subjekt se totiž nestal osobou oprávněnou podle ustanovení zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku.“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. června 2003 sp. zn. 28 Ca 709/2002, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. září 2003 sp. zn. 29 Ca 415/2001, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. října 2004 č. j. 5 Afs 29/2004-74). K důvodům tohoto odlišení pak Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 27. března 2003 sp. zn. 15 Ca 201/2001, uvádí: „Společným znakem příjmů osvobozených dle zákona o dani z příjmů je okolnost, že jsou osvobozeny příjmy, které ve skutečnosti nepředstavují zvětšení majetku daňového subjektu, protože se jedná o náhrady za v minulosti odebraný majetek, příjem dosažený prodejem vydaného majetku.“.
Uvedená judikatura obecných soudů, odlišující v naznačené souvislosti právní postavení původních restituentů a postupníků, byla následně potvrzena Ústavním soudem (usnesení sp. zn. I. ÚS 406/2000, sp. zn. IV. ÚS 439/04). Ústavní soud přitom zdůraznil, že dané odlišení je odůvodněno tím, že „z koncepce ust. § 4 odst. 1 písm. g) zákona o daních z příjmů vyplývá zřejmý úmysl zákonodárce přiznat osvobození od daně osobám dříve postiženým, jimž byl majetek navrácen, a nikoli osobám dalším; za nemovitosti vydávané podle zvláštního předpisu, tak jak má na mysli citované ustanovení, je nutno považovat nemovitosti vydávané oprávněným osobám na základě právních skutečností stanovených za účelem odstranění způsobených majetkových křivd, a nikoli nemovitosti vydané z jiného, již odvozeného titulu“ (sp. zn. IV. ÚS 439/04).
Smyslem a účelem právní konstrukce, dle níž nároky podle zákona o půdě jsou právem na plnění ze závazkového právního vztahu, který obecně upravuje občanský zákoník (§ 488 - § 852), a tudíž je lze postoupit na základě § 524 obč. zák., bylo rozšířit vějíř alternativ uspokojení nároků restituentů. Nelze z ní ale dovodit závěr, dle něhož by účely zákona o půdě, jak jsou zakotveny v jeho preambuli, dopadaly i na postupníky. Platí proto i v této souvislosti stejná úvaha, jakou byly vedeny obecné soudy při posuzování důvodů osvobození od daně z příjmu dle § 4 odst. 1 písm. g) zákona o daních z příjmů. Pekuniární účely cese u postupníků jsou v daném případě odlišné od účelu vydání náhradního pozemku dle 11 odst. 2 zákona o půdě původním restituentům. Při postoupení předmětných pohledávek si postupníci museli být vědomi nejen možných výhod, nýbrž i rizika takovéto cese s ohledem na způsob nabídky a přidělování náhradních pozemků Pozemkovým fondem, pročež na jejich straně při posuzování ústavnosti § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. nelze konstatovat rozpor uvedených zákonných ustanovení s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), případně v rozhodovaném kontextu rozpor s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
VIII/h Formulace výroku derogačního nálezu VIII/h
Ratio decidendi předmětného nálezu tudíž dopadá pouze na část z celkového okruhu osob, kterých se týkají ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., přičemž touto částí jsou oprávněné osoby podle 11 odst. 2 zákona o půdě (tj. původní restituenti) a jejich dědicové, a nejsou jimi postupníci.
Zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. v jejich úplnosti by přitom ale dopadalo i na osoby, pro které derogační důvody nevypovídají.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 19; vyhlášen pod č. 80/1995 Sb.), jenž byl pak následován judikaturou v řízení o kontrole norem, Ústavní soud vymezil pojem zákonného ustanovení tak, že jím rozumí jakoukoli část textu právního předpisu s normativním obsahem, tedy výraz, obsahující jakékoli jazykové prostředky, jehož smyslem je vyjádření právní normy nebo některého z komponentů její skutkové podstaty (např. okruhu subjektů nebo situací), resp. právního následku (tj. právní povinnosti nebo sankce).
Ustanovení § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 95/1999 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., zavedlo legislativní zkratku „oprávněné osoby“ jednak pro oprávněné osoby, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle 11 odst. 2 zákona o půdě, a jednak pro fyzické nebo právnické osoby, na něž toto právo přešlo nebo bylo převedeno.
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. obsahuje tudíž implicite vymezení množiny svých adresátů jednak podmnožinou oprávněných osob dle 11 odst. 2 zákona o půdě a jejich dědiců, a jednak podmnožinou postupníků.
Ústavní soud v derogačních nálezech sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (vyhlášeny pod č. 355/2005 Sb. a pod č. 354/2005 Sb. a oba budou uveřejněny ve svazku 38 Sbírky rozhodnutí) ve srovnatelných případech zrušil určité zákonné ustanovení toliko pro přesně vymezenou podmnožinu z celkové množiny jeho adresátů, a to tu podmnožinu, pro niž vypovídaly derogační důvody.
Následující stránka