Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/25 ve věci návrhu na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách s ústavním pořádkem
VIII. 1. 2. Článek 7 odst. 4 smlouvy (zpřístupnění kulturního dědictví)
195. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy uvádí, že církevní právnické osoby dají k dispozici a zpřístupní své kulturní dědictví za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat a učinit z nich předmět studia. Navrhovatelka a prezident republiky shodně upozorňují, že citovaný článek konkordátní smlouvy znemožňuje státu, aby plnil pozitivní povinnosti, které má vůči tvorbě, rozvíjení a zachování kulturního bohatství. Oba argumentují, že také církevní archivy, resp. archiválie s církevním původem tvoří kulturní bohatství. Ústavní pořádek ukládá státu, aby institucionálně zajistil přístup ke kulturnímu bohatství. Sporný článek konkordátní smlouvy nicméně plnění tohoto veřejného úkolu fakticky znemožňuje, neboť to jsou církevní katolické právnické osoby, které jednostranně určují, zda a v jakém rozsahu se umožní přístup k církevním archivům, resp. církevním archiváliím.
196. Ústavní soud předně upozorňuje, že v prvním českém návrhu smlouvy z května 2023 bylo srovnatelné ustanovení formulováno podstatně jinak, totiž jako bezpodmínečný závazek katolické církve, tedy v podobě ústavně bezproblémové (čl. 8 odst. 3 návrhu: „Katolická církev, vědoma si významu poznání a udržování kulturního dědictví, se zavazuje, že umožní všem, kdo mají zájem se s ním seznámit, aby k němu měli přístup a aby se mohlo stát předmětem jejich studia“). Nynější formulace se objevila až ve verzi po jednání 29. 2. 2024. Jde současně o ustanovení z komparativního hlediska dosti nezvyklé. Nejpodobnější ustanovení v jiných srovnatelných smlouvách lze nalézt ve smlouvě mezi Litvou a Svatým stolcem o spolupráci v oblasti vzdělávání a kultury, jejíž čl. 13 odst. 5 stanoví, že „Katolická církev, která si přeje, aby její kulturní dědictví bylo i nadále přístupné veřejnosti, zajistí, aby jej zájemci mohli studovat a zkoumat.“ (tedy bez sporného autonomního kritéria samotnou církví stanovených podmínek).
197. Pozitivní povinnost státu střežit a rozvíjet zděděné kulturní, hmotné a duchovní bohatství plyne již z preambule Ústavy. Listina v čl. 34 odst. 2 zaručuje právo přístupu ke kulturnímu bohatství za podmínek stanovených zákonem. Ústavní pořádek však blíže nevysvětluje, co se rozumí kulturním bohatstvím. Není ale pochyb o tom, že kulturní bohatství zahrnuje též kulturní dědictví, o kterém hovoří napadený článek smlouvy. Kulturním bohatstvím tak budou také písemnosti s historickým, kulturním, vědeckým či podobným informačním významem. Tyto písemnosti jsou nosiči lidské paměti, nesou svědectví o chodu lidských dějin. Proto tu existuje veřejný zájem na jejich zachování, čímž současně vzniká, rozvíjí se a udržuje se kulturní bohatství na území státu.
198. Ustanovením čl. 34 odst. 2 Listiny předvídaným zákonem je též tzv. archivní zákon (zákon č. 499/2004 Sb.). Smyslem a účelem archivního zákona je pečovat o dokumenty, které byly vzhledem k jejich politickému, historickému, kulturnímu anebo vědeckému významu ve veřejném zájmu vybrány k trvalému uchování, ochraně a zpřístupnění a které jako celek představují národní kulturní dědictví. Stát tím plní na úseku archivnictví vícero funkcí: správní, informační, vědeckou a kulturní [srov. § 2 písm. a), b) a f) archivního zákona].
199. Aby stát mohl výše uvedený ústavně garantovaný cíl naplnit, ukládá archivní zákon soukromoprávním původcům povinnost uchovávat své dokumenty a umožnit jejich výběr za archiválie [§ 3 odst. 2 archivního zákona]. Kdo a jak provádí výběr archiválií, podrobně upravuje archivní zákon. Výběr potenciálních archiválií provádí jen ten archiv, přesněji správní orgán, který má k plnění tohoto veřejného úkolu kompetenci. Soukromoprávní původci ani soukromé archivy (byť podle § 42 archivního zákona tvoří společně s veřejnými archivy soustavu archivů na území České republiky) neposuzují hodnotu vlastních dokumentů, nerozhodují o jejich výběru za archiválie ani je nezařazují do evidence archiválií, tj. neprovádí výběr archiválií ve smyslu § 2 písm. g) archivního zákona. Ve vztahu k nim výběr archiválií provádí Národní archiv a státní oblastní archivy [§ 46 odst. 1 písm. b) a c) a § 49 odst. 1 písm. b) a c) archivního zákona ].
200. Výkon veřejné moci na úseku archivnictví stát nikomu nesvěřil. Výběr archiválií je veřejným úkolem, který tíží pouze a jen stát, a je to stát a jeho orgány, kdo tento úkol musí v prvé řadě splnit. To je také důvod, proč postavení správního orgánu mají podle archivního zákona jen entity veřejnoprávního původu (srov. § 43 archivního zákona).
201. Jakmile je určitý dokument vybrán a zařazen do evidence, stává se archiválií; je součástí Národního archivního dědictví (§ 16 odst. 2 archivního zákona). Soukromoprávní původci ovšem jako vlastníci zůstávají; jejich vlastnictví není výběrem nijak dotčeno. Vlastník musí o archiválii řádně pečovat, jmenovitě ji musí udržovat v dobrém stavu, chránit ji před poškozením, znehodnocením atd. [§ 25 odst. 1 písm. a) archivního zákona]. Pokud chce převést vlastnictví k archiválii, musí ji přednostně nabídnout České republice ke koupi (§ 28 odst. 1 archivního zákona). Proto archivní zákon kompenzuje omezení vlastnického práva paušálním příspěvkem a náhradou nezbytných nákladů (§ 24 odst. 2 a 3 archivního zákona, souladně s tím čl. 7 odst. 5 konkordátní smlouvy).
202. Vše řečené se beze zbytku uplatní též vůči církvím, a to těm, kterým bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštních práv podle zákona o církvích. Archivní zákon je považuje za soukromoprávní původce, kteří musí své dokumenty s historickým, kulturním, vědeckým či jiným významem uchovat a musí je Národnímu archivu a státním oblastním archivům zpřístupnit za účelem výběru archiválie [§ 3 odst. 2 písm. b) archivního zákona]. Zákon výslovně pamatuje na soukromé archivy zřizované registrovanou církví nebo náboženskou společností, které bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštních práv podle zákona o církvích: tam se nahlížení do archiválií řídí archivním zákonem a vnitřním předpisem registrované církve nebo náboženské společnosti [§ 57 písm. b) archivního zákona], tj. vnitřní předpis tu může působit jen v mezích daných zákonem.
203. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy dává katolickým církevním právnickým osobám silný nástroj, jak své dokumenty, potenciální archiválie, nezpřístupnit. V zásadě umožňuje, aby si tyto osoby stanovily, kdo všechno a za jakých podmínek může poznat jejich dokumenty. Jednostranně určují podmínky přístupu k církevním archivním fondům („dají k dispozici a zpřístupní za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat“). Napadené ustanovení neváže postup církevních právnických osob na splnění podmínek českého právního řádu, jak naopak činí některá jiná smluvní ustanovení (např. čl. 9 odst. 2 nebo čl. 10 odst. 2 smlouvy; nelze ani tvrdit, že tuto absenci nahradí čl. 6 in fine smlouvy, tj. povinnost církevních právnických osob při své činnosti dodržovat právní řád České republiky, protože obecná povinnost podle čl. 6 se samozřejmě uplatní jen tehdy, pokud konkordátní smlouva ve zvláštním ustanovení nestanoví jinak a nedá církevním právnickým osobám přímo aplikovatelné a před zákonem přednostní právo).
204. Tím konkordátní smlouva vyjímá katolické církevní právnické osoby z dosahu povinnosti respektovat archivní zákon. Zatímco na všechny jiné církevní právnické osoby bude stále dopadat § 57 písm. b) archivního zákona, podle něhož se nahlížení do archiválií řídí tímto zákonem a vnitřním předpisem registrované církve nebo náboženské společnosti, na katolické církevní právnické osoby bude dopadat přímo čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy, který s aplikací zákona nepočítá.
205. Archiválie církevního původu jsou významným pramenem českých dějin a představují vysoce hodnotné kulturní dědictví minulosti (Babička, V. Legislativní úpravy církevního archivnictví. Revue církevního práva, 1995, č. 1, s. 17). Proto se i ve vztahu k nim uplatní právo přístupu ke kulturnímu bohatství za podmínek stanovených zákonem (čl. 34 odst. 2 Listiny). Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy však tento zdroj archiválií ze zákonné regulace archiválií vyjmul a umožnil katolické církvi jednostranně stanovit podmínky přístupu do církevních archivních fondů.
206. Ze stejných důvodů by byla ohrožena též svoboda vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny), neboť smlouva vylučuje zákonnou ochranu zpřístupnění kulturního dědictví katolické církve. Ze svobody vědeckého bádání plynou státu i pozitivní závazky, byť to samozřejmě neznamená povinnost zajistit každému badateli přístup k jakémukoli dokumentu či archiválii. Zároveň ale platí, že stát nesmí vytvářet nepřiměřené a nepřezkoumatelné překážky vědeckému poznání. Tak tomu bude i tehdy, pokud mezinárodní smlouva s aplikační předností před zákonem přiznává určité kategorii soukromých právnických osob právo stanovit podmínky přístupu ke kulturnímu dědictví „za jimi stanovených podmínek“, aniž sama obsahuje kritéria, meze či mechanismus přezkumu těchto podmínek. Ti, kdo by chtěli (slovy Listiny) vědecky bádat, by ve vztahu k církevním archivům byli vyloučeni ze zákonné ochrany.
207. Nelze ani argumentovat tím, že napadené ustanovení je ve skutečnosti „otevírací“, protože ukládá kulturní dědictví zpřístupnit. To se míjí s podstatou věci. Ústavní problém nespočívá v absenci povinnosti zpřístupňovat, ale v tom, že rozhodující moc nad výkonem této povinnosti je v rukou subjektů stojících mimo veřejnou moc, a to bez výslovných zákonných mantinelů. Takový model je neslučitelný s požadavkem právní jistoty. V oblasti, která se přímo dotýká svobody vědeckého bádání, stát nemůže rezignovat na svou odpovědnost za vymezení základních pravidel a přenechat je soukromým subjektům jen proto, že jde o subjekty katolické církve. Právě zde se napadené ustanovení dostává do rozporu s čl. 15 odst. 2 Listiny. Svoboda vědeckého bádání je omezena neurčitým a privilegovaným zmocněním, jehož rozsah není předvídatelný a jehož korektivy nejsou ve smlouvě vyjádřeny.
208. Tím neústavní důsledky čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy nekončí. Archivní fondy katolické církve jsou tímto článkem privilegovány. Zatímco na jiné církve bude dále dopadat archivní zákon včetně jeho § 57 písm. b), na řecko- či římskokatolickou církev (respektive na její církevní právnické osoby) nikoli, neboť je to jen ona, kdo rozhoduje o tom, za jakých podmínek mohou jiné osoby poznat její archivy. Taková situace by se samozřejmě příčila též čl. 2 odst. 1 Listiny, který státu zapovídá, aby upřednostňoval tu či onu církev.
209. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy tedy porušuje jednak základní právo na přístup ke kulturnímu bohatství v souladu se zákonem (čl. 34 odst. 2 Listiny) a svobodu vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny), jednak čl. 2 odst. 1 Listiny, který státu zapovídá, aby upřednostňoval jakoukoli církev.
VIII. 1. 3. Shrnutí
210. Ústavní soud uzavírá, že konkordátní smlouva v čl. 4 odst. 1 a čl. 7 odst. 4 v rozporu s požadavky čl. 2 odst. 1 Listiny neústavně privileguje katolickou církev. Katolická církev by oproti jiným církvím měla privilegované postavení u zpovědního tajemství (čl. 4 odst. 1 smlouvy) i u autonomního a na zákonu zcela nezávislého rozhodování, za jakých podmínek zpřístupní třetím osobám své kulturní dědictví (čl. 7 odst. 4 smlouvy). Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy nadto porušuje jednak základní právo na přístup ke kulturnímu bohatství v souladu se zákonem (čl. 34 odst. 2 Listiny), jednak svobodu vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny).
211. V právě uvedených oblastech konkordátní smlouva v podstatě vytváří pro obě katolické církve zvláštní právní režim, který má (v případě rozporu) přednost před zákonem a který je na zákonných podmínkách nezávislý. Konkordátní smlouva vytváří pro katolickou církev odlišnou (bezvýjimečnou) ochranu zpovědního tajemství ve srovnání s církvemi jinými, stejně jako zakládá pro katolickou církev výhodnější regulaci ústavně stejně hodnotného institutu sekulární povahy (advokátní tajemství) ve srovnání s absolutně a bezpodmínečně pojatou ochranou (katolického) zpovědního tajemství. Stejně tak vytváří katolické církvi autonomní režim regulace přístupu ke svému kulturnímu dědictví.
212. Katolické církvi obě ustanovení v obou oblastech přiznávají vlastní právní režim, který je svébytný a nezávislý na českém pozitivním právu. Jakékoli legislativní změny či rozhodnutí orgánů veřejné moci týkající se zpovědního práva či zpřístupnění církevního kulturního dědictví se nebudou vztahovat na katolickou církev. Tím získává katolická církev v právním řádu privilegované postavení. Konkordátní smlouva tak zakládá neodůvodněnou nerovnost založenou výhradně na kritériu náboženství, nerovnost, která má ústavní rozměr a porušuje náboženskou neutralitu státu podle čl. 2 odst. 1 Listiny.
213. Podobné závěry lze subsumovat též pod zákaz diskriminace na základě víry a náboženství (čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 Listiny). Ve standardním testu diskriminace Ústavní soud posuzuje, zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny (první krok), zda je s nimi zacházeno odlišně na základě podezřelého důvodu (druhý krok), zda jde odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene, nebo odepřením dobra (třetí krok), a zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené (čtvrtý krok) [např. nálezy ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17, Zákon o střetu zájmů (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 173].
214. Ústavní soud v minulosti upozornil, že srovnatelnost církví z hlediska rovného zacházení a neutrality státu nemůže zahrnovat všechny registrované církve, ale vychází z historické tradice a ukotvenosti církví v českém prostředí [nález Pl. ÚS 10/13, body 237 až 241 a body 327 a 328, kde Ústavní soud aproboval ústavnost výběru subjektů pro účely majetkového vyrovnání s církvemi podle zvláštního práva církví na financování podle § 7 odst. 1 písm. c) zákona o církvích, ve znění do konce roku 2012]. Proto je třeba za církve ve srovnatelném postavení považovat všechny ty církve a náboženské společnosti, jimž bylo přiznáno oprávnění k některému ze zvláštních práv (tj. nikoli všechny registrované církve a náboženské společnosti). Jde o církve a náboženské společnosti kulturně ukotvené v českém prostředí (srov. bod 174 shora).
215. Naplněn je taktéž druhý krok testu, tj. posouzení, zda k tvrzenému rozlišování dochází na základě podezřelého důvodu. Z výše řečeného je zřejmé, že kritérium rozlišování ve vztahu k oprávněným subjektům podle konkordátní smlouvy je právě to, že jde o církev katolickou. Zákaz diskriminace na základě víry a náboženství je jedním z (podezřelých) rozlišovacích znaků uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny. Namítané porušení zákazu diskriminace na základě víry a náboženství je proto nutno posuzovat standardním (přísnějším) testem diskriminace, nikoli jen mírnějším testem vyloučení libovůle [např. nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20, Daňový balíček pro rok 2020 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 106].
216. Posouzení třetího kroku testu diskriminace zahrnuje odpověď na otázku, zda jde odlišné zacházení dotčeným církvím a náboženským společnostem k tíži, ať už uložením břemene, nebo odepřením dobra. Ústavní zásada rovnosti církví nechrání jen před odebráním práv, ale i před vznikem strukturálních privilegií. Výčet v bodě 211 ukazuje, že jiným (srovnatelným) církvím jsou odepřena některá práva, která mají obě církve katolické na základě konkordátní smlouvy.
217. Otázku, zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené, Ústavní soud v podstatě zodpověděl výše. Nerovnost není založena na legitimním cíli či na přesvědčivém důvodu. Ústavně souladným důvodem nerovnosti nemůže být samotný fakt uzavření konkordátní smlouvy, která založila katolické církvi samovykonatelná a na českých zákonech nezávislá práva. Nemůže to být ani „společná vůle k podpoře prospěšné spolupráce“ mezi státem a Svatým stolcem, jak se říká v preambuli smlouvy. Jak Ústavní soud vysvětlil výše, to, že je obecně ústavně přípustné uzavřít konkordátní smlouvu, nemůže vést k tomu, že smlouva založí nerovnost mezi jednotlivými církvemi nebo z katolické církve vytvoří církev privilegovanou.
218. Je tedy dáno též porušení čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 Listiny, tj. konkordátní smlouva neústavně rozlišuje na základě víry a náboženství.
219. Ústavní soud zvážil, zda alespoň některé z uvedených problémů nelze překlenout důrazem na paritu všech srovnatelných církví, tedy zdůrazněním, že práva přiznaná katolické církvi na základě konkordátu musí připadnout všem srovnatelným církvím. Ostatně Náboženská společnost Svědkové Jehovovi ve vyjádření žádala, aby Ústavní soud potvrdil, že jakékoli výhody, které by smlouva přiznávala katolické církvi, musí být dostupné všem církvím na základě transparentního, objektivního a přezkoumatelného právního postupu.
220. Nic takového ovšem Ústavní soud potvrdit nemůže. Výhody plynoucí katolické církvi, které ji dílem vyvazují ze zákonného režimu regulace církví, jsou „nadzákonné“ povahy. Konkordátní smlouva o paritě či čemkoli podobném nehovoří. Paritní přístup k dalším církvím tak například nemůže eliminovat obecnou zákonnou regulaci zvláštních práv (ve vztahu ke zpovědnímu tajemství), jak ji Ústavní soud popsal výše. Nelze zakládat jiným církvím – jen na základě ústavních principů a v rozporu s jasným textem zákona o církvích – srovnatelná „nadzákonná“ práva, jaká mají díky konkordátní smlouvě obě církve katolické. Ostatní církve by výhod, které má ze smlouvy katolická církev, nemohly dosáhnout jinak než uzavřením srovnatelné mezinárodní smlouvy v režimu čl. 10 Ústavy, což však z již naznačených důvodů (jiné církve nemají reprezentanta s mezinárodněprávní subjektivitou) není možné. Případné „zrcadlení“ některých „konkordátních“ práv katolické církve v zákoně by naráželo na právní sílu tohoto „zrcadla“: zatímco katolická církev by měla práva, která stát nemůže zákonem měnit, ostatní církve práva, která stát může zákonem změnit kdykoli. Úvahy o „kooperačních“ smlouvách uzavíraných mezi státem a nekatolickými církvemi jako autonomním pramenu práva s předností před zákonem pak nemají žádnou oporu v ústavním pořádku [k těmto idejím srov. např. Csukás, A. Zmluvy uzatvárané medzi náboženskými spoločenstvami a Českou republikou, in: Benák, J. /ed./. Církev a stát 2016: Potřebujeme nový zákon o církvích (?). Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2016, s. 23 a násl.].