Nález Ústavního soudu ze dne 29. května 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi)
XII/e K § 15 odst. 1, 2 (finanční náhrada i církvím bez restitučního nároku)XII/e
232. Ustanovení § 15 odst. 2 zakládá podmíněný nárok na finanční náhradu, a to ve stanové výši (viz uvedenou tabulku). Vzhledem k účelům zákona č. 428/2012 Sb. má tato finanční náhrada smíšený charakter: v rámci finanční kompenzace bude církvím celkem vyplaceno 59 mld. Kč v průběhu 30 let při rozdělení mezi církve a náboženské společnosti v poměru: 80 % římskokatolická církev, 20 % ostatní církve a náboženské společnosti (důvodová zpráva, s. 37). Finanční náhrada podle § 15 tak nemá čistě kompenzační (restituční) charakter, nýbrž zákonodárce jí sledoval částečné vyrovnání v postavení dotčených církví a náboženských společností oproti Církvi římskokatolické. V tomto je nutno upozornit, že ani ustanovení § 15 nekonstruuje finanční náhradu ve vztahu k tržním cenám jednotlivých nevydávaných nemovitostí. Kompenzační a vyrovnávací složka finanční náhrady je tak zjevně rozdílná u každé jednotlivé církve a náboženské společnosti: u Církve římskokatolické je dána plná kompenzační (restituční) složka, u církví jiných může vyrovnávací složka zcela převažovat (část nebo celá finanční kompenzace bude vyplacena nad rámec původního majetku). Konkrétní poměry obou složek finanční náhrady u každé jednotlivé církve jsou pro posouzení ústavnosti irelevantní. Na tento poměr kompenzační (restituční) a vyrovnávací složky finanční náhrady míří námitky vedlejšího účastníka 1) - odst. 17 a násl., který ve vztahu k vybraným církvím zpochybňuje existenci majetkových křivd, jak je definuje § 5. Přesto následně cituje z důvodové zprávy, že „hlavní zásadou je uspořádání majetkových poměrů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi s cílem postupného vytvoření modelu samofinancování církví a náboženských společností a jejich úplné ekonomické odluky od státu.“. V tomto kontextu namítá, že vyplacení finanční náhrady vede ke zcela opačnému výsledku, tedy k „připoutání státu a registrovaných církví, obdařených finanční náhradou, k sobě právním poutem věřitele (církev) a dlužníka (stát).“.
233. Ve vztahu k různému charakteru podílů jednotlivých církví na finanční náhradě je Ústavní soud názoru, že 1. částečná redistribuce (modifikace) finanční náhrady mezi jednotlivé církve v omezeném rozsahu je v politické dispozici zákonodárce a že 2. již vyslovený souhlas dotčených církví a náboženských společností vylučuje protiprávnost, resp. ústavně relevantní nerovnost oprávněných osob. K otázce ad 1. Ústavní soud dodává, že pokud zákonodárce koncipuje vztahy státu a církví do budoucna, není formální historická spravedlnost (rovnost oprávněných osob) jediným kritériem, kterým je nutně vázán. Zvláště pokud vztah státu a církví prošel tolika zásadními změnami jako ve 20. století, je politické uvážení s ohledem na změněné společenské a hospodářské podmínky, a rovněž s ohledem na přizpůsobení se jednotlivých církví těmto změnám, namístě. Doporučení Benátské komise ve vztahu k zákonům upravujícím otázky náboženství a vyznání např. hovoří v kontextu současného právního státu při majetkovém vyrovnání s církvemi o potřebě zvláštní „citlivosti“ [Guidelines for legislative reviews of laws affecting religion or belief, CDL-AD(2004)028, bod J.4]: „In many cases, State-financing schemes are directly tied to historical events, (such as returning property previously seized unilaterally by the State), and any evaluations must be very sensitive to these complicated fact issues.“ [„V mnoha případech se pravidla pro státní financování přímo vážou k historickým událostem (jako je vracení majetku dříve státem jednostranně odebraného) a jakékoli posuzování musí být k těmto komplikovaným skutkovým otázkám velmi citlivé.“]. Pokud v sobě otázka majetkového vyrovnání obsahuje ukončení dosavadního modelu přímého státního financování, jeví se metoda restituce (naturální, relutární) nikoliv jako cíl, nýbrž jen jako jedna z forem k dosažení tohoto cíle. Naznal-li zákonodárce, že důraz na čistě restituční principy při majetkovém vyrovnání může znamenat v současných podmínkách nepřiměřenou tvrdost, která by negativně dopadla na nekatolické církve a náboženské společnosti, lze to odůvodnit ohledem na důvěru těchto církví v zákon č. 218/1949 Sb., jemuž se řada aktivit církví při absenci jiného výhledu nutně přizpůsobila. Účelem zákona č. 428/2012 Sb. nepochybně není náhlé omezení či ukončení (zpravidla dlouhodobých) aktivit nekatolických církví, které nebyly významnějšími vlastníky zemědělských nemovitostí k 25. 2. 1948. Ad 2. je nutno též připomenout, že poměr částečné redistribuce finanční náhrady mezi jednotlivé církve a náboženské společnosti byl od počátku koncipován jako (politická) dohoda mezi dotčenými církvemi a náboženskými společnostmi (viz přílohu vyjádření vlády „zaslání výsledku dohod církví na rozdělení finanční náhrady za nevydaný původní církevní majetek“), což tedy není až tak podstatné, jako spíše související fakt, že následný právně relevantní souhlas dotčených církví a náboženských společností byl dán prostřednictvím smluv dle § 16, v nichž je otázka podílů jednotlivých církví a náboženských společností na finanční náhradě stipulována (viz smlouvy o vypořádání založené vládou do spisu na základě žádosti Ústavního soudu).
234. Ve vztahu k tvrzenému efektu vytvoření ještě větší závislosti církví na státu prostřednictvím splátek je nutno zdůraznit, že vedlejší účastník 1) ne zcela přesně vystihuje logiku závěrů Ústavního soudu. Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 totiž plyne, že protiústavnost spočívá ze strany státu v jednostranném a do značné míry politickém rozhodování o výši plnění podle zákona č. 218/1949 Sb. při odkládání vypořádání historického majetku církví: „[M]odel tzv. hospodářského zabezpečení církví a náboženských společností, pokud by byl pojímán jako plnohodnotná alternativa k vypořádání historického majetku církví a náboženských společností, není dostatečnou zárukou svobod plynoucích z čl. 16 odst. 1Listiny, zvláště pak nezávislosti (dotčených) církví a náboženských společností na státu podle čl. 16 odst. 2Listiny. Pro správné pochopení těchto úvah je nutno zdůraznit, že Ústavní soud nyní neprovádí ekonomickou analýzu nároků oprávněných církví plynoucích ze zákona č. 218/1949 Sb. v poměru ke skutečnému plnění státu, nýbrž hovoří obecně o mechanismu, kdy je to výhradně stát, který dotčeným církvím a náboženským společnostem zákonem přiznává řadu titulů tzv. hospodářského zabezpečení, zároveň však de facto sám určuje, jaká celková částka na tyto výdaje bude vynaložena, čímž prakticky jednostranně rozhoduje o míře ekonomické závislosti dotčených církví a náboženských společností na státu“ (bod 103). V tomto je finanční náhrada podle § 15 koncipována zcela odlišně, především splátky nejsou - každoročně - závislými na (politických) rozpočtových prioritách a vytváří pro církve a náboženské společnosti určitý výhled, byť časově omezený ukončením přímých plateb. Je nutno znovu zdůraznit, že protiústavní závislost církví na státu nebyla v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 formulována ve vztahu k ekonomickým úvahám o skutečných hospodářských nákladech církví a výši skutečného plnění od státu podle zákona č. 218/1949 Sb. Přestože celková výše částky z titulů dle § 15 odst. 2 a § 17 může pro jednotlivé církve znamenat dočasně vyšší či celkově nižší příjem od státu, než by činil potenciální příjem podle zákona č. 218/1949 Sb., nejedná se o založení závislosti ve výše uvedeném smyslu. Podobně ani uplynutí přechodného období podle § 17, resp. vyplacení splátek podle § 15 odst. 3, nezakládá - i při možných ekonomických problémech konkrétní církve - protiústavní závislost na státu.
235. Ve vztahu ke skutečnosti, že podíly jednotlivých církví na finanční náhradě podle § 15 odst. 2 neodpovídají jejich podílu na původním majetku, tedy Ústavní soud uzavírá, že v testu racionality obstojí, neboť vede k odstranění hospodářské závislosti církví na státu, resp. zmírňuje (spolu s nároky dle § 17) účinky okamžitého zrušení tzv. hospodářského zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb., do jisté míry vyrovnává historicky podmíněné rozdílné majetkové poměry různých církví a náboženských společností, čímž minimalizuje náhlé negativní účinky aktů veřejné moci na činnost církví (a náboženskou svobodu obecně). Výše uvedené zároveň neumožňuje závěr o protiústavní libovůli zákonodárce. Je nutno podotknout, že tento argument navrhovatelů a vedlejších účastníků by ani teoreticky nemohl vést k paušálnímu zrušení napadené právní úpravy ve vztahu ke všem dotčeným církvím, nýbrž toliko ve vztahu k těm církvím, jejichž výše finančního příspěvku obsahuje vyrovnávací složku nad rámec čistě restituční náhrady.
236. Je nutno též připomenout, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ani v žádném navazujícím nálezu nebyl vysloven požadavek na okamžité zrušení zákona č. 218/1949 Sb. bez dalšího (bez přechodného období, bez politické úvahy při uspořádání budoucích vztahů), naopak byla zdůrazňována (od počátku 90. let zřejmá) „objektivní potřeb[a] přijmout takovou komplexní právní úpravu, jejíž příprava vzhledem k širším souvislostem vztahu státu a církví vyžaduje koncepční přístup“ (např. sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 23). Právě pro politický aspekt problematiky, který se projevil nad rámec čistě restituční složky zákona, odmítl Ústavní soud po plenárním stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 aktivistickou ingerenci moci soudní v uvedené oblasti.
XII/f K § 15 odst. 1, 2 (okruh oprávněných osob)XII/f
237. Zejména vedlejší účastník 1) dospívá k závěru, že svévole zákonodárce je založena kritériem pro výběr příjemců finanční náhrady. Po podrobném rozboru zjišťuje, že kritériem nebyla majetková křivda, nýbrž právo církve „být financována podle zvláštního právního předpisu o finančním zabezpečení církví a náboženských společností“ ve smyslu § 7 odst. 1 písm. c)zákona č. 3/2002 Sb. Poukazuje na skutečnost, že ke dni 31. 12. 2012 existovaly další registrované církve, kterým právo „mohlo být podle zákonné úpravy platné do konce roku 2012 přiznáno“, které však „o financování státem nestály a nestojí“, pročež nebyly do okruhu oprávněných osob podle § 15 odst. 2 zařazeny. Ústavnímu soudu není zřejmé, v čem má spočívat protiústavní nerovnost. Je nutno upozornit, že přiznání zvláštního práva na státní financování dle § 7 odst. 1 písm. c)zákona č. 3/2002 Sb. bylo podle úpravy účinné do 31. 12. 2012 závislé na podání návrhu ze strany církve či náboženské společnosti ve smyslu § 11 odst. 1zákona č. 3/2002 Sb., ve znění zákona č. 420/2011 Sb. Přiznání zvláštních práv je proto (při splnění zákonných podmínek) v zásadě v dispozici registrovaných církví a náboženských společností, neboť tato práva nenastupují ze zákona automaticky. Proto nelze hovořit o protiústavní diskriminaci církví, které o „hospodářské zabezpečení“ v minulosti neprojevily zájem, pokud takto pouze v důsledku vlastního rozhodnutí zůstaly mimo okruh oprávněných osob podle § 15 odst. 1 a § 17. Uvažované kritérium existence práva na tzv. hospodářské zabezpečení bylo ostatně známo již z parametrů předchozího návrhu zákona (2008). Stejnou protiústavnost by mimochodem museli vedlejší účastníci spatřovat v realitě hospodářského zabezpečení do 31. 12. 2012, kdy vedle sebe existovaly tytéž církve, kterým bylo na základě návrhu zvláštní právo přiznáno, a registrované církve, které návrh na přiznání zvláštního práva nepodaly, ačkoliv mohly. Nesprávný náhled vedlejších účastníků potvrzuje i skutečnost, že přes výčet uvedený v § 15 odst. 2 nesplnila o své vlastní vůli jedna z dotčených církví podmínku stanovenou v § 15 odst. 1 (neodmítnutí uzavřít smlouvu), což rovněž nelze interpretovat jako skutečnost zakládající protiústavní nerovnost mezi dotčenými církvemi a náboženskými společnostmi.
238. Je nutno zdůraznit, že konstrukce tzv. zvláštních práv přiznatelných na základě registrace II. stupně (též akreditace), resp. klíčová ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., byla předmětem přezkumu Ústavního soudu, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/02. K otázce vícestupňové registrace srov. rovněž např. rozsudek ESLP Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas (Náboženská společnost Svědkové Jehovovi) a další proti Rakousku ze dne 31. července 2008, č. 40825/98, § 96. Uvedená konstrukce tzv. zvláštních práv podle zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která je již bez práva být financována podle zákona č. 218/1949 Sb. zachována i po 1. 1. 2013, tedy ani sama o sobě nezpůsobuje protiústavní diskriminaci registrovaných církví.
239. Navrhovatelé v odstavci 29 c) zvláště namítají, že finanční náhrada je poskytována (z hlediska původního majetku) „nevlastníkovi“, tedy dotčené církvi a náboženské společnosti jako celku, nikoliv jednotlivým církevním subjektům. V tomto smyslu mají po formální stránce navrhovatelé pravdu. Zároveň však nepředkládají žádnou argumentaci, proč by - zvláště v kontextu právní formy církví a náboženských společností podle zákona č. 3/2002 Sb. - mělo jít o postup protiústavní. Navrhovatelé se v rovině podústavního práva mýlí v tom, že registrovaná církev je ve vztahu k jednotlivým církevním právnickým osobám „cizí osobou“. Podle § 15azákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, mohou církevní právnické osoby (tzv. „evidované právnické osoby“) vznikat na základě návrhu k evidenci podaného orgánem registrované církve a náboženské společnosti, totéž platí o návrhu na zrušení evidence, a podle § 26 odst. 1 písm. c) téhož zákona zanikají na základě zrušení evidence, zanikne-li registrace církve a náboženské společnosti, jejíž orgán tuto právnickou osobu navrhl k evidenci. Církevní právnická osoba „uvnitř“ registrované církve či náboženské společnosti je po formální stránce samostatným subjektem práv, z hlediska svého účelu je však toliko jednotkou registrované církve a na její existenci je závislá. Z uvedeného pramení v praxi i různá jednatelská omezení, která orgány registrované církve pro církevní právnickou osobu stanovují apod. Ústavní soud již v minulosti uvedl, že „specifikum [v nynějším kontextu majetkového vyrovnání] může - i s ohledem na uvážení zákonodárce - vyplynout ze samotné organizační podstaty jednotlivé církve nebo náboženské společnosti, kdy konkrétní podoba vypořádání nemusí směřovat vůči individuálním subjektům, nýbrž podle okolností i vůči církvi či náboženské společnosti jako celku ... Pokud majetková křivda způsobená formálně jednotlivé církevní právnické osobě byla, s ohledem na organizační strukturu a vnitřní vazby církví, zamýšlena a realizována jako akt protiprávní represe vůči celé (příslušné) církvi, zahrnuje pozitivní odpovědnost zákonodárce i uvážení vhodné podoby úpravy těchto celkových vztahů“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 91). Z hlediska daného církevního účelu a ochrany čl. 16 odst. 1, 2Listiny je tedy nepochybně dána právně relevantní spojitost mezi registrovanou církví a jednotlivými právnickými osobami, které jsou později zřizovány podle příslušných zákonů s již konkrétně vymezeným posláním (farnosti, sbory, charity, diakonie, školy, sociální ústavy, zdravotnická zařízení apod.).
240. Je nutno též podotknout, že obavu vedlejšího účastníka 1) o „osud jiných registrovaných církví a náboženských společností“ (odst. 18, s. 13) nelze zhojit zrušením zákona č. 428/2012 Sb., neboť i při zrušení zrušovacího ustanovení § 19 bodu 1 (k tomu však dále) by zrušený zákon č. 218/1949 Sb. v legislativním smyslu „neobživl“, tedy že eventuální další právní úprava je plně v rukou zákonodárce. Zároveň je možno nad rámec námitek poznamenat, že při politickém rozhodnutí zrušit systém tzv. hospodářského zabezpečení, je stanovení určitého kritického časového okamžiku, po němž již uvedené zvláštní právo nebude přiznáno, nevyhnutelným. Zákon č. 428/2012 Sb. především není založen na obecné povinnosti státu pečovat o všechny církve a náboženské společnosti (čímž nejsou dotčeny pozitivní povinnosti státu na poli základních práv), nýbrž na povinnosti vyrovnat se v současných ústavních podmínkách s určitým historickým dědictvím, které po právní stránce zákon č. 218/1949 Sb. pro demokratického zákonodárce představoval.
241. Pokud se tedy jedná o stanovení okruhu dotčených církví a náboženských společností podle § 15 odst. 1, 2zákona o vyrovnání s církvemi na základě kritéria existence zvláštního práva na „hospodářské zabezpečení“ dle § 7 odst. 1 písm. c)zákona č. 3/2002 Sb. ve znění účinném ke dni 31. 12. 2012, nejedná se ze strany zákonodárce o postup svévolný, nýbrž zcela racionálně vystihující dosavadní vztah mezi státem a dotčenými církvemi právě na základě zákona č. 218/1949 Sb., který byl zákonem č. 428/2012 Sb. zrušen.