VI.

Předchozí stránka

1. 65. Ústavní soud nemůže dále nepodotknout, že skupinou senátorů v této části návrhu, která je věnována posouzení ústavnosti v otázkách proporcionality napadené právní úpravy, retroaktivity napadených ustanovení a legitimnímu očekávání s nimi spojenými, zvolila odkaz na tři body (147 až 149) jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), jehož východiska a závěry jsou prý „v plném rozsahu argumentačně použitelné“. V tomto směru však navrhovatelce přisvědčit nelze, a to nejen pro deficit podrobnější argumentace nebo odkaz na plnou argumentační použitelnost, ale především proto, že obsah a argumentace použitá v předmětném nálezu (a v dotčených bodech zvláště) nevede k podpoře tvrzení navrhovatelky. Skutečnost svědčící o nepřiléhavosti navrhovatelčiny argumentace nálezem sp. zn. Pl. ÚS 53/10 také vyplývá z dosavadního odůvodnění stávajícího nálezu. Nelze proto ani pominout tu část vyjádření vlády, která poukázala na klíčovou povahu a význam kritéria proporcionality pro posouzení ústavní konformity přijatých zákonů a připomněla, že na tento princip odkazuje i navrhovatelka, když uvádí nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (připomínající závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96), který ovšem svědčí spíše opačnému názoru než podpoře tvrzení skupiny senátorů.
2. 66. Navrhovatelka dále tvrdí, že veřejný zájem na odstranění reklamních zařízení z důvodu bezpečnosti silničního provozu logicky není u všech reklamních zařízení stejný (například s ohledem na tvorbu náledí, místa častých dopravních nehod), a tedy, že „plošné řešení“ je i v kontextu důvodů uvedených v souvislosti s nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 protiústavní. Ústavní soud musí v prvé řadě zdůraznit, že napadená ustanovení se týkají reklamních zařízení umístěných pouze podél dálnic a silnic I. třídy, a nejde tedy o plošné řešení, jež by se vztahovalo na všechna reklamní zařízení podél všech silnic. Již výše byl uveden a argumentačně podložen legitimní cíl právní úpravy povolování umístění reklamních zařízení zavedený zákonem č. 196/2012 Sb. do § 25 odst. 7 a § 31 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., který spočívá v dosažení sledovaného veřejného zájmu, tj. zajištění či zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků. Mezi důvody, které vedou k odstranění těchto reklamních zařízení právě podél dálnic a silnic I. třídy náleží nejen intenzita a rychlost dálničního a silničního provozu, ale také nutnost předcházet důsledkům plynoucím z nárazu dopravního prostředku do pevné překážky. Ústavní soud nemůže v tomto rámci nepřipomenout účel reklamních zařízení, kterým je naopak (již z povahy věci) upoutávat pozornost osob pohybujících se v dálničním a předmětném silničním provozu (podrobněji viz výše bod 43). Kontradiktorní charakter výše připomenutých rizikových důvodů a účelu reklamních zařízení je zvláště patrný v podmínkách provozu na dálnicích a silnicích I. třídy, a to v podstatě nezávisle na jejich jednotlivých úsecích. Ústavní soud si je vědom vlivu místních nebo i s povahou ročního období měnících se podmínek, které však na uvedených dopravních rizicích a na jejich protikladném účinku nemohou nic změnit; ba naopak v případě více nebo méně podstatné změny těchto standardních podmínek mohou připomenutá rizika v situacích na dálnicích a silnicích I. třídy svůj vliv a hrozbu jen a ještě zvýšit.
3. 67. Ústavní soud dále konstatuje, že argumentační odkaz navrhovatelky na již vícekrát citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 je v otázce tvrzené protiústavnosti „plošného řešení“ lichý, a dokonce argumentačně kontraproduktivní (srov. výše body 40-48). Nelze totiž přehlédnout, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) s odkazem na vlastní rozhodovací praxi zdůraznil, že k základním principům demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) náleží maxima všeobecnosti právní regulace. Současně není možné ani pominout druhou podstatnou skutečnost, že napadená ustanovení neupravují posuzování veřejného zájmu v konkrétní (jedinečné) věci, ale „jen“ další postupy a lhůty stanovené v nich pro adresáty novelizované právní úpravy. Jestliže tedy zákonodárce konstatoval, že až na dílčí výjimky se nová reklamní zařízení podél dálnic a silnic I. třídy nemají zřizovat vůbec, tak napadená ustanovení týkající se vlastníků těchto reklamních zařízení, ať již povolených přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 196/2012 Sb., nebo provozovaných bez povolení, upravují postupy a lhůty k jejich odstranění. Předmětná úprava v napadených ustanoveních citovaného zákona je jednoznačná a dopadá na všechny vlastníky reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy. Právní úprava respektuje skutečnost, zda dané reklamní zařízení je provozováno na základě povolení vydaného silničním správním úřadem podle tehdejší právní úpravy či bez povolení, a to ať již v případě, kdy by nebylo vydáno povolení podle zákona č. 13/1997 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti zákona č. 196/2012 Sb. (tedy podle novelizované právní úpravy; srov. bod 3 napadeného ustanovení), resp. kdy by o takové povolení ani nežádal. Z tohoto pohledu jde o právní úpravu transparentní, přiměřenou a respektující rovnost vlastníků reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy.
4. b) K právu podnikat
5. 68. V případě tvrzeného protiústavního zásahu do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny skupina senátorů konstatovala, že obdobně tuto problematiku Ústavní soud posuzoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/13 a v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), v nichž připomněl především princip přiměřenosti a také případného dopadu na některé vlastníky reklamních zařízení v podobě likvidačního účinku (tzv. rdousícího efektu).
6. 69. Ústavní soud v prvé řadě a s odkazem na vlastní nález sp. zn. Pl. ÚS 44/13 ze dne 13. 5. 2014 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.) zdůrazňuje, že „jedním z esenciálních znaků demokratického právního státu je princip přiměřenosti“. Ten předpokládá, že k omezení základních práv či svobod sice může výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým veřejným zájmem, avšak podstatnou je maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, a to navíc za pečlivého šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva (srov. také nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06). Současně však musí připomenout již výše provedený třetí krok testu proporcionality (k tomu srov. body 54 až 58), podle něhož napadená ustanovení podmínku přiměřenosti splňují, a bylo by proto nadbytečné na tomto místě předmětnou argumentaci opakovat.
7. 70. Ústavní soud současně nepřisvědčuje ani tomu názoru skupiny senátorů, podle něhož by důsledky napadených ustanovení mohly mít pro některé podnikatele (vlastníky reklamních zařízení) účinky tzv. rdousícího efektu. Vedou jej k tomu důvody vyplývající z argumentace týkající se přiměřené, resp. šetrné úpravy v napadených ustanoveních (srov. výše připomenuté body tohoto nálezu), z nichž je pro jejich význam důležité zdůraznit především skutečnost, že se napadená ustanovení týkají pouze těch (toho počtu) reklamních zařízení, jež jsou umístěna podél dálnic a silnic I. třídy, u kterých je veřejný zájem na jejich odstranění mimořádně silný a odůvodněný. Tato reklamní zařízení pochopitelně zůstávají majetkem jejich vlastníků. V případě zájmu provozovat tato reklamní zařízení i nadále podél dálnic a silnic I. třídy jejich vlastníkům nic nebránilo v tom, aby v termínu vyplývajícím z bodu 2 a podle bodu 3 napadených ustanovení požádali silniční správní úřad o vydání příslušného povolení (resp. o povolení výjimky z obecného zákazu umisťování reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy), jež by reflektovalo požadavky a podmínky novelizované právní úpravy. Bylo proto jen na vůli vlastníků těchto reklamních zařízení, zda v dostatečně dlouhé době pěti let tak učiní, nebo tato přemístí či budou postupovat jinak. Ústavní soud současně musí připomenout vlastní dostatečně známou judikaturu, podle níž změnu zákonné úpravy (změnu jejích parametrů) lze podřadit pod jedno z podnikatelských rizik, které musí podnikatelé (tedy i vlastníci reklamních zařízení) v rámci svých investic akceptovat, které však ani nelze přenášet na stát [z bohaté judikatury srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 279/97 ze dne 15. 10. 1997, sp. zn. II. ÚS 259/15 ze dne 10. 2. 2015, sp. zn. I. ÚS 2944/15 ze dne 25. 11. 2015, sp. zn. II. ÚS 2985/16 ze dne 25. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 3058/17 ze dne 22. 5. 2018 (dostupná na http://nalus.usoud.cz) nebo např. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. Napadená právní úprava je ostatně pro všechny domácí i zahraniční vlastníky reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy stejná; lhůta k odstranění těchto zařízení nastavená na dobu pěti let od nabytí účinnosti zákona č. 196/2012 Sb. je navíc shodná s povolovacím režimem. Ústavní soud proto konstatuje, že se v napadených ustanoveních jedná o právní úpravu nediskriminační, která z hlediska širších a také užších konsekvencí nepředstavuje zásah do práva podnikat, a nejedná se ani o případné porušení pravidel mezinárodní ochrany investic (viz především bod následující).
8. 71. Ústavní soud konečně (a ve vztahu k argumentaci v bodě 69 vlastně navíc) nemůže nepřipomenout další ze závěrů svého nálezu sp. zn. Pl. ÚS 83/06, podle něhož při úvaze o použitelnosti principu přiměřenosti (proporcionality) nelze nevidět, že v souzené věci nemusí být vždy tento princip hlavním kritériem úvahy o ústavnosti napadeného ustanovení. To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod, zatímco v oblasti hospodářských, sociálních a kulturních práv je třeba přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny, jenž otevírá široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou čl. 41 odst. 1 limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jenž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [test rozumnosti - srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.)]. Navrhovatelka právě skutečnost, že právo obsažené v čl. 26 odst. 1 Listiny se řadí mezi práva, ve vztahu k nimž se uplatní čl. 41 odst. 1 Listiny, jakoby opomíjí a nerespektuje, že napadená ustanovení sledují již výše mnohokrát připomínaný legitimní cíl veřejného zájmu, k němuž přispívají (vedou) rozumným způsobem.
9. c) K časovému odstupu mezi přijetím zákona a podáním návrhu
10. 72. K navrhovatelčině úvaze, že „skutečně není relevantní, kdy byl návrh podán“ musí Ústavní soud připomenout vlastní judikaturu, v níž se k otázce časového odstupu mezi přijetím zákona a podáním návrhu na zrušení zákona (či jeho části) obšírně vyjádřil [srov. například nálezy sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (viz výše)]. Ústavní soud proto jen stručně uvádí, že podala-li navrhovatelka (skupina senátorů) návrh s dlouhým časovým odstupem, tj. téměř po pěti letech od přijetí zákona a navíc těsně před koncem uplynutí lhůt stanovených pro splnění uložených povinností upravených v napadených ustanoveních, lze takový návrh podaný s takovým časovým odstupem posuzovat v prvé řadě jako postup účelový, ba dokonce jako postup překvapivý. Na této skutečnosti nic nemění fakt připomínaný skupinou senátorů, že část z nich „byla zvolena při posledních senátních volbách“, neboť formálně, ale i materiálně vzato, fakt či úvaha o případné neústavnosti zákona (či jeho části) se nemůže vázat na funkční období členů části skupiny senátorů, resp. případného či průběžného hledání dostatečného množství navrhovatelů. V souvislosti s touto skutečností musí Ústavní soud dále připomenout a zdůraznit zásadu oprávněné důvěry v právo, jakož i zásadu právní jistoty, neboť případné zrušení napadených ustanovení až po uplynutí takřka pětileté doby jejich účinnosti by se nepochybně dotklo těch adresátů právní úpravy, kteří je respektovali, a to za situace, kdy jejich aplikace (resp. realizace povinností v nich stanovených) nebyla z obsahového hlediska zatížena nalezením protiústavnosti.
11. 73. Ústavní soud konečně - k variantám ústavně konformního a podle skupiny senátorů šetrnějšího řešení situace vlastníků reklamních zařízení - konstatuje, že předmětem řízení byl přezkum ústavnosti napadených ustanovení, a nikoliv posouzení hypotetických úvah o reformě dané úpravy.

Následující stránka