Nález
pléna Ústavního soudu ze dne 11. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, (nález byl vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.).
Výrok Ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, se dnem 31. března 2004 zrušuje.
Odůvodnění
I.
Ústavní soud obdržel dne 8. 11. 2002 návrh skupiny 52 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání.
Navrhovatel úvodem rekapituluje obsah napadeného zákonného ustanovení, jež umožňuje, aby Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále i jen "ministerstvo") stanovilo právním předpisem, že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy organizace zaměstnavatelů, která tuto smlouvu uzavřela. Připomíná, že právní úprava rozlišuje kolektivní smlouvu uzavíranou mezi příslušným odborovým orgánem a zaměstnavatelem (tzv. podnikovou) a kolektivní smlouvu uzavíranou pro větší počet zaměstnavatelů mezi příslušným vyšším odborovým orgánem a organizací nebo organizacemi zaměstnavatelů (tzv. kolektivní smlouvu vyššího stupně), přičemž odkazuje na ustanovení § 20 zákoníku práce a na zákon o kolektivním vyjednávání. Z pohledu jejich obsahu pak upozorňuje, že tyto smlouvy mají zčásti normativní povahu, a to ve vztahu k nárokům zaměstnanců z pracovního poměru, a zčásti povahu obligační, tj. stanoví vzájemné závazky stran smlouvy. Z hlediska posouzení obecné povahy kolektivních smluv řadí je navrhovatel ke smlouvám soukromoprávním, pro něž je typické, že strany smlouvy upravují vzájemné vztahy dobrovolně, na základě svobodného projevu vůle. Právní úpravu, jež by u soukromoprávních smluv svobodnou vůli kontrahentů omezovala, pak považuje za stojící v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále i jen "Ústava"), jenž stanoví, že České republika je demokratickým právním státem. Mezi atributy právního státu pak řadí navrhovatel i svobodu vstupovat do soukromoprávních vztahů.
V rozporu s takto nastíněným důsledkem čl. 1 Ústavy pro právní úpravu svobody smluvních vztahů dle názoru navrhovatele ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání umožňuje, aby ministerstvo stanovilo právním předpisem (vyhláškou), že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy organizace zaměstnavatelů, která tuto smlouvu uzavřela. Dle jeho přesvědčení je tím narušena prastará právní zásada, která je součástí evropské právní kultury, a to že smlouva může upravovat jen vztahy mezi zúčastěnými stranami, když si stát osobuje právo rozšiřovat účinnost celého obsahu kolektivní smlouvy vyššího stupně podle vlastního uvážení i na jiné subjekty, než které ji uzavřely, a které tedy neprojevily vůli upravit své vzájemné vztahy tímto způsobem. Navrhovatel v této souvislosti reflektuje i praxi ministerstva, jež se sice zaměstnavatelů, kteří nejsou členy zaměstnavatelských svazů, písemně dotazuje na stanovisko k rozšíření závaznosti smlouvy, avšak k samotnému rozšíření přistupuje bez ohledu na jimi projevený postoj.
K obsahu závazků plynoucích pro zaměstnavatele z kolektivních smluv vyššího stupně navrhovatel uvádí, že jde zejména o stanovení mzdových podmínek, prodloužení dovolené na zotavenou a stanovení dalších, zpravidla nadstandardních, pracovněprávních nároků zaměstnanců, přičemž tyto závazky jsou stanoveny pouhým podzákonným aktem (vyhláškou) a jsou přitom vynutitelné v soudním řízení (§ 20 odst. 3, § 207 zákoníku práce). Tento postup založený ustanovením § 7 zákona o kolektivním vyjednávání pak dle jeho přesvědčení zakládá rozpor i s čl. 2 odst. 4 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jež kladou ústavní hranice pro možnost zákonného omezení svobody, a dále i s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny v souvislosti s omezením vlastnického práva spjatým s rozšířením závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně.
Navrhovatel poukazuje dále na skutečnost, že institut přesahu závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně může mít i nepříznivé dopady pro zaměstnance, kdy podle § 4 odst. 2 písm. c) zákona č. 2/1991 Sb. je kolektivní smlouva (podniková) neplatná, zaručuje-li zaměstnancům mzdové nároky ve větším rozsahu, než je rozsah stanovený kolektivní smlouvou vyššího stupně jako nejvýše přípustný, a to v části přesahující tento nejvýše přípustný rozsah.
Za další deficit napadené zákonné úpravy považuje navrhovatel skutečnost, že zaměstnavatel, na kterého se závaznost smlouvy rozšiřuje, nemá prakticky ani možnost se proti takovému postupu bránit. Ministerstvo totiž při rozšiřování závaznosti kolektivních smluv nevydává žádné rozhodnutí, které by se vztahovalo k jednotlivým zaměstnavatelům (tj. rozhodnutí s charakterem správního rozhodnutí), proti kterému by existoval opravný prostředek. Z pohledu k ochraně práva možných procesních prostředků připomíná, že vydání vyhlášky nelze považovat za opatření ve smyslu zákona o Ústavním soudu, a proces, který před vydáním vyhlášky o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně probíhá, je procesem legislativním, a tedy z pozice adresátů jí založených povinností nepodléhá možnému právnímu přezkumu. Upozorňuje, že zařazení určitého konkrétního zaměstnavatele do seznamu tvořícího přílohu vyhlášky podle § 7 zákona o kolektivním vyjednávání, je svojí povahou de facto rozhodnutím způsobilým zasáhnout do práv zaměstnavatele, jemuž se ale nedostává procedurální ochrany ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Z pohledu empirického uvádí pak navrhovatel, že jen v roce 2001 byla vyhláškami č. 238/2001 Sb., č. 300/2001 Sb., č. 303/2001 Sb. a č. 417/2001 Sb. rozšířena závaznost sedmi kolektivních smluv vyššího stupně na celkem 3860 zaměstnavatelů - právnických a fyzických osob. V roce 2002 se tak ke dni podání návrhu stalo vyhláškami č. 81/2002 Sb., č. 223/2002 Sb., č. 300/2002 Sb., č. 301/2002 Sb., č. 302/2002 Sb., č. 409/2002 Sb. a č. 410/2002 Sb. na celkem 2282 zaměstnavatelů. Některé kolektivní smlouvy vyššího stupně jsou tak dle navrhovatele na základě podzákonného právního předpisu závazné pro větší počet zaměstnavatelů, než je počet těch, pro něž byly uzavřeny. Tím dle jeho názoru menšina zaměstnavatelů vnucuje svoji vůli většině v daném odvětví či oboru, což považuje za rozporné s právy plynoucími z čl. 26 Listiny.
V této souvislosti poukazuje na skutečnost, že ačkoli podle § 7 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání lze rozšířit závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně jen na zaměstnavatele s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami, uplatňovaný postup ministerstva nezaručuje dodržení tohoto pravidla, neboť - při tak velkém počtu dotčených zaměstnavatelů - nejsou a ani nemohou být zkoumány individuální podmínky jednotlivých zaměstnavatelů. Proto se řada z nich může dostávat do obtížné ekonomické situace, což platí zejména o malých podnicích.
Z hlediska určitosti a srozumitelnosti textu napadeného zákonného ustanovení považuje navrhovatel výraz "zaměstnavatelé s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami, kteří mají sídlo na území příslušné republiky" za sporný vzhledem k naplnění v něm obsažených znaků.
Navrhovatel polemizuje i s účely institutu rozšíření působnosti kolektivních smluv. Připomíná, že spočívají ve snaze o vytvoření stejných anebo srovnatelných podmínek v konkurenčním prostředí, jakož i stejných, resp. srovnatelných sociálních podmínek zaměstnanců. Dle přesvědčení navrhovatele ale rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, tak jak je zakotveno v § 7 zákona č. 2/1991 Sb., však nejenže nepodporuje konkurenci, ale naopak ji omezuje tím, že stanoví podmínky podnikání i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy příslušného zaměstnavatelského svazu - bez ohledu na jejich konkrétní možnosti. Jestliže stát podřídí zaměstnavatele, kteří nejsou členy příslušného svazu zaměstnavatelů, právnímu režimu, který je výsledkem kolektivního vyjednávání, pak dle navrhovatele tyto zaměstnavatele diskriminuje a zároveň nepřímo nutí k tomu, aby vstupovali do svazu zaměstnavatelů, což považuje za rozporné s právem svobody sdružování podle čl. 27 odst. 1 Listiny.
S ohledem na všechny uvedené argumenty navrhovatel navrhuje, aby Ústavní soud ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání zrušil pro rozpor s čl. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 27 odst. 1 Listiny, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. V úvodu svého vyjádření ze dne 17. 12. 2002 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek uvádí, že Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, (1948) stanoví právo na státní podporu dobrovolného jednání o kolektivních smlouvách mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi zaměstnanců na straně druhé tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnávání tímto způsobem. Obdobně Evropská sociální charta (1961) ukládá smluvním stranám podporovat tam, kde je to potřebné a vhodné, mechanismy pro dobrovolné vyjednávání mezi zaměstnavateli nebo organizacemi zaměstnavatelů a organizacemi zaměstnanců za účelem stanovení podmínek zaměstnávání kolektivními smlouvami. Doporučení Mezinárodní organizace práce č. 91, o kolektivních smlouvách, (1951) předpokládá rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy na další zaměstnavatele a zaměstnance, i když sami kolektivní smlouvu nepodepsali, přičemž mají být splněny některé podmínky, a to že kolektivní smlouva sama již zavazuje reprezentativní počet zaměstnavatelů a zaměstnanců, žádost o rozšíření bude podána jednou či více organizacemi zaměstnanců a zaměstnavatelů zúčastněných jako strany dané smlouvy a že zaměstnavatelé i zaměstnanci, na něž má být závaznost kolektivní smlouvy rozšířena, budou přizváni k vyjádření svých stanovisek.
Vycházeje z tohoto nástinu, dochází účastník řízení k závěru, že mezinárodní smlouvy dávají přednost tomu, aby úprava minimálních mzdových a dalších pracovních podmínek byla zajištěna kolektivními smlouvami (jejich normativními ustanoveními), a to přednost před úpravou stanovenou zákonnými nebo podzákonnými předpisy, přičemž na úlohu, kterou mají kolektivní smlouvy plnit zejména jako prameny práva, je navázáno významné pravidlo, a to rozšíření působnosti kolektivní smlouvy (tzv. extenze). Toto pravidlo dle vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny umožňuje zaručit jednotný standard pracovněprávních a mzdových podmínek pro skupiny podniků s obdobnou činností, ekonomickými a sociálními podmínkami zpravidla pro určité hospodářské odvětví či obor a dále uvedené pravidlo zabraňuje i spekulativnímu jednání některých zaměstnavatelů, kteří by mohli vyloučit závaznost kolektivní smlouvy pro svůj podnik tím, že by se nestali členy zaměstnavatelské organizace.
Z těchto důvodů je pak účastníkem řízení vyvozován závěr, dle něhož rozšíření působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně samo o sobě není v rozporu s mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána.
Dle předsedy Poslanecké sněmovny právní předpis, jímž se rozšiřuje závaznost kolektivní smlouvy, se liší od jiných pracovněprávních předpisů tím, že jeho obsahem není vlastní úprava pracovněprávních vztahů, nýbrž skutečně jen rozšíření závaznosti již dané právní úpravy (právního pramene) na další pracovněprávní subjekty, a tím i vztahy. Tento předpis tedy dle něj nepřejímá ustanovení kolektivní smlouvy jako svá vlastní ustanovení; kolektivní smlouva se vůči dotčeným třetím osobám nemění v ministerský předpis vydaný samostatně na základě zákona a v jeho mezích, nýbrž zůstává i nadále kolektivní smlouvou.
Dále se ve vyjádření kriticky konstatuje, že na rozdíl od mezinárodních úmluv a také od Doporučení č. 91 Mezinárodní organizace práce právní úprava obsažená v ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání je velice strohá a neodpovídá požadavkům zmíněného Doporučení. Účastník řízení zastává názor, že je nesporné, že zákon sám by měl stanovit určité podmínky rozšiřování a neponechávat věc státní správě k jejímu naprosto volnému a bezbřehému uvážení, že by zde měla být stanovena povinnost státní správy posoudit potřebu rozšíření, stanovit kritéria pro posouzení této potřeby, dále kritéria pro posouzení reprezentativnosti dané kolektivní smlouvy, jakož i kritéria pro stanovení obecného zájmu na rozšíření její závaznosti s cílem vyloučit i ekonomické postižení některých zaměstnavatelských subjektů. Za tím účelem by měla zákonná úprava dle předsedy Poslanecké sněmovny zajistit, že budou provedena potřebná zjištění, zejména též zjištění stanovisek těch subjektů, které mají být rozšířením dotčeny, a dále by úprava měla obsahovat alespoň nejzákladnější procesní pravidla, zejména co do projednání právního předpisu, jímž má být závaznost kolektivní smlouvy rozšířena, mimo obvyklé legislativní projednání. Přes tyto výhrady považuje účastník řízení napadené zákonné ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání za souladné s mezinárodními úmluvami (a to s Úmluvou č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, Evropskou sociální chartou), jakož i s čl. 2 Ústavy a čl. 2 a čl. 4 Listiny.
V závěru vyjádření se pak konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost uvedeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 19. 12. 2002 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart k výhradě navrhovatelů ohledně samotného účelu rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně konstatuje, že hlavním cílem tohoto institutu je vytváření srovnatelného konkurenčního prostředí u zaměstnavatelů působících v podobných oborech činnosti, což znamená vytváření srovnatelných podmínek v jejich hospodářské soutěži. V tomto směru dle jeho názoru zcela zřejmě převažuje veřejnoprávní charakter kolektivních smluv vyššího stupně, což vyplývá jednak z toho, že kolektivní smlouva (jak podniková, tak i vyššího stupně) z hlediska svého normativního obsahu je pramenem práva a vztahuje se vždy na všechny zaměstnance příslušného zaměstnavatele včetně těch, kteří nejsou členy odborové organizace, která kolektivní smlouvu uzavřela. Proto vyjadřuje pochybnosti o argumentaci navrhovatele, který neústavnost tohoto institutu dovozuje z toho, co je vlastní pro soukromoprávní vztahy a soukromoprávní smlouvy.
Ve vyjádření je poukazováno na skutečnost, že v případě rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně jde o institut, který byl na území České republiky uplatňován - po určitém vývoji zhruba od počátku 20. století - již v období tzv. předmnichovské republiky, kdy se kolektivní smlouvy v dnešním pojetí označovaly jako hromadné smlouvy pracovní. Tyto smlouvy byly nejprve uplatňovány na základě principu subsidiarity (tj. mzdové a další dohodnuté podmínky platily pro zaměstnance smluvních stran, pokud nebylo v individuálních pracovních smlouvách dohodnuto něco jiného), posléze se staly závaznými (jestliže byly individuálně dohodnuty horší podmínky, než podmínky v hromadné smlouvě pracovní, uplatňovala se příznivější úprava obsažená v hromadné smlouvě pracovní). V určitém období právní úprava umožňovala, jak se dále uvádí ve vyjádření, aby byla - za stanovených podmínek - hromadná smlouva pracovní prohlášena za závaznou v určité oblasti, a to i když zaměstnavatel nebo zaměstnanec, popřípadě oba, nebyli členy organizací, které ujednaly hromadnou smlouvu pracovní. Tak tomu bylo např. podle vládního nařízení č. 102/1935 Sb. z. a n., jímž se upravují pro přechodnou dobu v textilní výrobě pracovní podmínky dělnictva, nebo podle vládního nařízení č. 141/1937 Sb. z. a n., o závaznosti hromadných smluv pracovních.
Z pohledu právně-srovnávacího předseda Senátu uvádí, že obdobný institut je uplatňován i v jiných evropských zemích. Např. ve Spolkové republice Německo zákon o kolektivním vyjednávání obsahuje v § 5 úpravu umožňující za stanovených podmínek rozšiřovat závaznost kolektivních smluv také na zaměstnance a zaměstnavatele, kteří nejsou členy žádné z organizací, které kolektivní smlouvu uzavřely.
Postup, který lze do jisté míry dle názoru účastníka řízení přirovnat k institutu rozšiřování závaznosti kolektivních smluv, je uplatňován též v právu Evropské unie. Ustanovení čl. 139 Amsterodamské smlouvy stanoví, že "přejí-li si to sociální partneři, může jejich dialog na úrovni Společenství vést ke smluvním vztahům, včetně uzavření dohod. Dohody uzavřené na úrovni Společenství se provádějí buď v souladu se zvyklostmi a postupy, jež jsou vlastní sociálním partnerům a členským státům, nebo v oblastech, na které se vztahuje čl. 137, na základě společné žádosti signatářů, rozhodnutím Rady na návrh Komise.". V posledních letech tak byla v několika případech přijata směrnice Rady Evropských společenství, jejímž obsahem byla rámcová dohoda obsahující úpravu příslušné oblasti pracovního práva, kterou uzavřeli sociální partneři, a to Konfederace evropských odborových svazů (ETUC), Svaz průmyslu Evropského společenství (UNICE) a Evropské centrum pro veřejné podnikání (CEEP). Na základě takto přijaté směrnice pak členské státy musí ve své působnosti přijmout právní předpisy nebo jiná opatření, která budou v souladu se směrnicí, tj. zajistit platnost a účinnost rámcové dohody na svém území. Ve své podstatě je tímto způsobem dle názoru obsaženého ve vyjádření předsedy Senátu na všechny zaměstnavatele v členských státech rozšiřována závaznost rámcových dohod uzavřených mezi sociálními partnery. Jako příklad účastník řízení uvádí směrnici 96/34 ES, o Rámcové dohodě o rodičovské dovolené, uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, směrnici 97/81 ES, která se týká Rámcové dohody o práci na částečný úvazek, rovněž uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, případně směrnici 1999/70 ES, týkající se Rámcové dohody s organizacemi UNICE, CEEP a ETUC o pracovních smlouvách na dobu určitou. Důvody, které vedou k tomuto postupu, jsou podrobně vyjádřeny v preambulích příslušných směrnic, z nichž mimo jiné vyplývá, že takový postup je v Evropské unii v určitých případech považován za vhodný a žádoucí. V této souvislosti se ve vyjádření uvádí, že jedním z důvodů zmíněných v preambuli směrnice je též skutečnost, že Rada nerozhodla (tj. nedošlo ke konsensu) o návrhu příslušné směrnice v oblasti pracovních vztahů, předložené s ohledem na narušení hospodářské soutěže, a vyzvala sociální partnery k uzavírání příslušných dohod "s cílem zvyšování ... konkurenceschopnosti podniků". Z toho účastník řízení dovozuje závěr, že v rámci Evropské unie je v oblasti pracovních vztahů rovněž akcentován aspekt týkající se srovnatelných podmínek v hospodářské soutěži. Předseda Senátu upozorňuje na skutečnost, že obsah těchto rámcových dohod sociálních partnerů působících na úrovni Evropské unie bude zavazovat i všechny naše zaměstnavatele, resp. v některých případech již zavazuje, protože např. směrnice 96/34 ES, o Rámcové dohodě o rodičovské dovolené, uzavřená mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, byla v rámci harmonizace našeho právního řádu s právem Evropské unie promítnuta do zákoníku práce již při jeho novelizaci provedené zákonem č. 155/2000 Sb.
Pokud jde o výhrady navrhovatele týkající se nedostatečnosti zákonné úpravy rozšiřování kolektivních smluv vyššího stupně včetně uváděných argumentů, lze jim dle předsedy Senátu v zásadě přisvědčit, neboť proti vydání žádného právního předpisu nelze podat opravný prostředek v rámci správního řízení nebo správního soudnictví. V tomto směru, jak dále uvádí, by bylo zřejmě účelné v právní úpravě blíže vymezit vlastní mechanismus rozšiřování kolektivních smluv vyššího stupně, včetně vymezení kritérií rozhodných pro posuzování, zda jsou v konkrétním případě naplněny podmínky pro rozšíření. Je však otázkou, zda v samotné skutečnosti, že zákonná úprava se jeví jako příliš stručná, lze spatřovat její neústavnost, jak dovozuje navrhovatel. I takovou zákonnou úpravu totiž lze dle přesvědčení účastníka řízení uplatňovat ústavně konformním způsobem (postupem předcházejícím vydání právního předpisu o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně tak, aby byly beze zbytku naplněny stávající zákonné podmínky tohoto rozšíření). Bližší právní úpravu by tak bylo možno dle předsedy Senátu zvážit buď v rámci v současné době připravované celkové rekodifikace pracovního zákonodárství (připravovaného nového zákoníku práce a změn s tím souvisejících zákonů), popřípadě i dříve v rámci "běžně" prováděných změn pracovněprávních předpisů.
Vycházeje z možnosti dané ustanovením § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a jelikož aplikace ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání se bezprostředně dotýká Ministerstva práce a sociálních věcí, obrátil se Ústavní soud na uvedené ministerstvo se žádostí o vyjádření k předmětnému návrhu.
Ve svém vyjádření ze dne 23. 12. 2002 ministerstvo k rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně uvádí, že představuje institut, jenž se stal součástí moderních právních řádů demokratických evropských zemí, a jeho používání je rozšířeno v různých formách v mnoha státech, např. v Rakousku, Belgii, Francii a Německu (podrobný přehled je obsažen v příloze tohoto vyjádření). Účelem institutu rozšíření závaznosti kolektivních smluv je dle ministerstva úsilí zabránit neodůvodněné konkurenční výhodě těch zaměstnavatelů, kteří se brání kolektivnímu vyjednávání, nebo sice kolektivně vyjednávají, ale nechtějí poskytovat svým zaměstnancům výhody, které jsou u obdobných zaměstnavatelů obvyklé a přiměřené, čímž si vytvářejí výhodnější cenu práce a lepší postavení na trhu na úkor svých zaměstnanců. Zároveň je rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně uznáváno jako opatření státu na podporu kolektivního vyjednávání podle Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat (č. 470/1990 Sb.).
K navrhovatelem tvrzenému rozporu napadeného zákonného ustanovení s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny ministerstvo uvádí, že povinnosti dle Listiny ukládá stát prostřednictvím svých orgánů, kdy výrazu "na základě zákona" je přitom třeba rozumět tak, že "povinnosti mohou být uloženy zákonem nebo jinou normou, než je vyjádřena v zákoně, ale pouze v případě, že k tomu byla tato norma zmocněna předpisem s právní silou alespoň zákona". Rovněž "meze určující ukládání povinnosti mohou být" dle ministerstva "stanoveny jen předpisy s právní silou alespoň zákona". Za zákon, jenž tyto meze určuje, dle něj nutno považovat i zákon o kolektivním vyjednávání, který v § 7 odst. 1 zmocňuje k rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, tedy k uložení povinnosti, právní předpis (vyhlášku); v § 7 odst. 2 pak stanoví meze ukládání povinností, připouští rozšíření pouze u zaměstnavatelů, kteří mají obdobnou činnost a obdobné ekonomické a sociální podmínky.
Stát nepostupuje při rozšíření závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně dle přesvědčení ministerstva svévolně, když takové rozšíření musí splňovat zákonné podmínky. Ve vyjádření se zároveň konstatuje, a to i s poukazem na usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 587/01, že ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání je kusé, pročež ministerstvo v průběhu uplynulé doby na základě dialogu se sociálními partnery usilovalo o naplnění dikce zákona postupem dohodnutým v Radě hospodářské a sociální dohody. Při aplikaci podmínky "obdobné činnosti" pro rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně se v současné době vychází z údajů Administrativního registru ekonomických subjektů Ministerstva financí, v němž je u ekonomických subjektů uvedena jejich činnost podle Odvětvové klasifikace činností, vedené Českým statickým úřadem, který vychází z údajů samotných zaměstnavatelů. Dalším kritériem hodnocení jednotlivých subjektů ze strany ministerstva je i počet zaměstnanců, který je prověřován ze tří nezávislých zdrojů (údajů smluvních stran předmětné kolektivní smlouvy vyššího stupně, Administrativního registru ekonomických subjektů Ministerstva financí a Registru České správy sociálního zabezpečení), přičemž na subjekty s počtem zaměstnanců nižším než 20 se závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně nerozšiřuje.
V praxi je dle ministerstva proces rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně zahájen tím, že alespoň jedna ze smluvních stran podá řádně odůvodněný návrh. Nepodají-li návrh obě smluvní strany společně, musí být k němu přiloženo vyjádření druhé strany. V případě nesouhlasu druhé smluvní strany s návrhem je tento nesouhlas předložen k posouzení poradnímu orgánu ministra práce a sociálních věcí - Komisi pro rozšiřování závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně na další zaměstnavatele (dále jen "Komise"). Komise je složena ze tří zástupců zaměstnavatelů a tří zástupců odborů, kteří jsou jmenováni po dohodě a na návrh vrcholných orgánů organizací zaměstnavatelů a odborů. Předsedá jí náměstek ministra, který však při jednání nehlasuje. Ačkoli v dosavadní praxi v Komisi vždy došlo k dohodě mezi stranami, nebylo-li by jí dosaženo, pak rozhodnutí náleží ministrovi. Dále ministerstvo posuzuje, zda kolektivní smlouva vyššího stupně neobsahuje ustanovení, která jsou v rozporu s právními předpisy; zjistí-li takové rozpory, vede se stranami jednání o jejich nápravě.
Zaměstnavatele, na které bylo rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy navrženo, vyzve ministerstvo k zaujetí stanoviska, jež je posuzováno Komisí. Informuje je zároveň, že neobdrží-li toto stanovisko ve stanoveném termínu, je tím presumován souhlas s navrhovaným rozšířením závaznosti. Tento mechanismus je ministerstvem považován za určitou ochranu zaměstnavatelů, kteří se z konkurenčních důvodů mohou zdráhat informovat o nadstandardních výhodách zaměstnanců, případně o svých ekonomických záměrech. Není-li u konkrétního zaměstnavatele prokázáno řádné doručení vyžádání stanoviska, závaznost se na něj nerozšiřuje. Splnění zákonem o kolektivním vyjednávání vyžadovaných podmínek u každého zaměstnavatele, na kterého je rozšiřována závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně, posuzuje Komise zvlášť a předkládá v tomto směru ministru doporučení.
V závěru svého vyjádření pak ministerstvo konstatuje, že návrh vyhlášky o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy prochází obvyklým legislativním procesem, tj. projednáním se všemi připomínkovými místy a posléze v orgánech legislativní rady vlády, popř. v legislativní radě vlády, a to v souladu s legislativními pravidly vlády.
III.
Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem, popřípadě zákony, jedná-li se o jiný právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost kompetence normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu, vychází z ustanovení § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je návrh v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nepřípustný, jestliže ústavní zákon nebo mezinárodní smlouva, s nimiž jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá, že u právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy České republiky, zákona č. 1/1993 Sb., je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence. (Viz nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99, publikovaný ve Sb. n. u., sv. 16, s. 13 - 14; vyhlášen pod č. 289/1999 Sb.)
Uvedená interpretace ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v plném rozsahu dopadá i na posuzovanou věc, kdy zákon č. 2/1991 Sb. byl bývalým Federálním shromážděním ČSFR schválen dne 4. 12. 1990, účinnosti nabyl dne 1. 2. 1991, tj. před nabytím účinnosti Ústavy České republiky, přičemž návrhem napadené ustanovení § 7 uvedeného zákona žádnou z jeho novel (tj. zákony č. 519/1991 Sb., č. 118/1995 Sb., č. 155/1995 Sb., č. 220/2000 Sb. a č. 151/2002 Sb.) nebylo dotčeno.
IV.
Dikce návrhem napadeného ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb. je následující:
"§ 7
(1) Ministerstvo práce a sociálních věcí republiky může stanovit právním předpisem, že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy organizace zaměstnavatelů, která tuto smlouvu uzavřela.
(2) Rozšířit závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně podle předchozího odstavce lze jen na zaměstnavatele s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami, kteří mají sídlo na území příslušné republiky a není pro ně závazná kolektivní smlouva vyššího stupně.".
V.
Právní institut kolektivních smluv je v českém právním řádu zakotven zejména ustanoveními § 20 až 22, § 30, § 32, § 35, § 60a, § 73, § 74, § 83a, § 85, § 88, § 92, § 95, § 96, § 99a, § 102, § 105, § 111, § 119, § 120, § 124 - 126, § 128, § 129, § 131, § 140, § 143 a § 200 zákoníku práce a zákonem č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů. Kolektivní smlouvy představují přitom výsledek kolektivního vyjednávání sociálních partnerů. Účelem právní úpravy kolektivního vyjednávání v evropském demokratickém kontextu, a v jeho rámci i kolektivních smluv, je zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Systém kolektivního vyjednávání přitom zrcadlí vývoj evropské demokracie v druhé polovině 19. a v první polovině 20. století, zrcadlí hledání mechanismu pokojného, nenásilného řešení relevantních tenzí ohrožujících vnitřní mír.
Reálnost fungování tohoto mechanismu je dána akceptací výsledku sociálního vyjednávání ze strany státu (a to za určitých podmínek, v českém právu obsažených např. v § 4 zákona o kolektivním vyjednávání), tj. přiřazením kvality pramenů práva normativnímu obsahu kolektivních smluv, z nichž pak plynou nároky uplatnitelné i soudní cestou.
Mechanismus kolektivního vyjednávání přitom nachází uplatnění i v jiných oblastech, než jsou vztahy pracovněprávní. Analogickým příkladem je ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého úprava věcného plnění při poskytování zdravotní péče pojištěncům je dána rámcovou smlouvou, která je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných skupinových smluvních zdravotnických zařízení zastupovaných svými zájmovými sdruženími, přičemž jednotlivé rámcové smlouvy jsou předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které je posoudí z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a poté je vydá jako vyhlášku.
Ve svobodné společnosti, v níž nelze pro zaměstnance ani zaměstnavatele koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (čl. 27 Listiny), je institut kolektivního vyjednávání ústící do kolektivních smluv pravidelně spjat s extenzí jejich normativní působnosti mimo rámec působnosti obligační. Mechanismus této extenze může být přitom již pojmově obsažen v samotné kolektivní smlouvě, aniž by pak taková extenze vyžadovala přijetí dalšího normativního aktu (příkladem je právní úprava ve Velké Británii), anebo tento mechanismus předpokládá vydání speciálního normativního aktu extenzi působnosti zakládajícího. Evropský pojmový standard v této souvislosti vychází z předpokladu, dle něhož by pojetí kolektivních smluv ve smyslu právního úkonu zavazujícího toliko smluvní strany neumožnilo dosáhnout základního účelu kolektivního vyjednávání.
Je-li účelem kolektivního vyjednání být mechanismem sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení potenciálních konfliktů ohrožujících vnitřní mír, pak je spjat i s požadavkem legitimity (reprezentativnosti). Za takovou považuje kupř. právní úprava německá (§ 12 odst. 1 zákona o tarifní smlouvě) hranici 50 % zaměstnavatelů působících v daném oboru. Jinými slovy, ministr práce a sociálních věci Spolkové republiky Německo může prohlásit určitou kolektivní smlouvu (Tarifvertrag) za všeobecně závaznou toliko tehdy, participovalo-li na jejím uzavření v rámci zúčastněných zaměstnavatelských svazů nejméně 50 % zaměstnavatelů daného oboru.
V./a
Námitky navrhovatele, skupiny poslanců, proti deficitům ústavnosti § 7 zákona o kolektivním vyjednávání lze roztřídit do čtyř skupin. První tvoří námitky týkající se omezení smluvní svobody na kolektivních smlouvách vyššího stupně neparticipujících zaměstnavatelů, druhou absence možnosti soudní ochrany těchto zaměstnavatelů, třetí pak námitka neurčitosti napadeného zákonného ustanovení a konečně čtvrtou omezení svobody se sdružovat.
V./b
Dle ustáleného názoru Ústavního soudu (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99, Pl. ÚS 5/01, Pl. ÚS 39/01 - publikované ve Sb. n. u., sv. 18, s. 135 a násl., sv. 24, s. 79 a násl., sv. 28, s. 153 a násl.; vyhlášeny pod č. 167/2000 Sb., č. 410/2001 Sb., 499/2002 Sb.) nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Se samotnou povahou a účelem kolektivního vyjednávání spjatý institut jejich extenze, tj. možnost rozšíření normativního nad obligační dopad kolektivní smlouvy, z pohledu ústavněprávního tudíž zakládá kolizi mezi omezením práva vlastnického podle čl. 11 Listiny a veřejným statkem ve smyslu čl. 6 Evropské sociální charty, publikované pod č. 14/2000 Sb. m. s., ve spojení s čl. 1 Ústavy a čl. 27 Listiny.
Extenze působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně představuje pak svojí obecně ekonomickou povahou cenovou regulaci, a to úpravou mezd a pracovních podmínek zaměstnanců (pozitivněprávní vymezení pojmu cenové regulace podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, je přitom užší). Pro přípustnost cenové regulace Ústavní soud vymezil ve vztahu k zákonodárci v předchozí judikatuře určitý ústavní rámec. Kautelami této přípustnosti se zabýval v kontextu akceptovatelnosti stanovování hodnoty bodu ve zdravotním pojištění, dále akceptovatelnosti regulace nájemného a konečně akceptovatelnosti produkčních kvót zemědělských a potravinářských výrobků.
V nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/99 v souvislosti se stanovováním hodnoty bodu ve zdravotním pojištění uvedl: "Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek. Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče atd.), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny."