Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 3. listopadu 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/09 podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky společně zastoupené senátorem Jiřím Oberfalzerem na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, vlády České republiky a prezidenta České republiky, (nález byl vyhlášen pod č. 387/2009 Sb.).
VýrokI. Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství - jako celek, - v čl. 7, čl. 8, čl. 9, čl. 10 odst. 1, čl. 13 odst. 1, čl. 14 odst. 2, čl. 17 odst. 1 a 3, čl. 19 odst. 1, čl. 20, čl. 21 odst. 2 písm. h), čl. 42 odst. 2, čl. 47 a čl. 50 odst. 2 až 4 obsažených ve Smlouvě o Evropské unii, - v čl. 3, čl. 78 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a čl. 83 obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie a její ratifikace nejsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.II. Návrh, aby Ústavní soud posoudil soulad Smlouvy o Evropské unii (navrhovatelem označené jako "Maastrichtská smlouva") jako celku a Smlouvy o založení Evropského společenství (navrhovatelem označené jako "Římská smlouva") jako celku s ústavním pořádkem, se odmítá.III. Návrh, aby Ústavní soud posoudil soulad čl. 2, čl. 4 a čl. 216 Smlouvy o fungování Evropské unie s ústavním pořádkem, se odmítá.IV. Návrh, aby Ústavní soud konstatoval, že "rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy, kterým ve dnech 18. a 19. června 2009 doplnila některá ustanovení Lisabonské smlouvy, je mezinárodní smlouvou podle článku 10a Ústavy a jako takové vyžaduje souhlas obou komor Parlamentu daný ústavní většinou, jinak není ve vztahu k České republice aplikovatelné", se odmítá.V. Návrh, aby Ústavní soud s tímto návrhem na zahájení řízení o souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem spojil návrh skupiny senátorů na zrušení vybraných ustanovení jednacích řádů obou komor Parlamentu, vedený pod sp. zn. Pl. ÚS 26/09, se odmítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
A.
Návrh ze dne 28. září 2009
1. Ústavní soud obdržel 29. září 2009 návrh skupiny senátorů společně zastoupené senátorem Jiřím Oberfalzerem (dále též "navrhovatel") na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky, v platném znění (dále jen "Ústava").
2. Petit návrhu je rozdělen do čtyř bodů, kterým odpovídají i následující části odůvodnění návrhu.
3. V bodu I petitu návrhu navrhovatel zpochybňuje soulad "Lisabonské smlouvy jako celku," "Maastrichtské smlouvy jako celku," a "Římské smlouvy jako celku" s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny; ve skutečnosti má navrhovatel na mysli Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen "Lisabonská smlouva"), resp. Smlouvu o Evropské unii (dále též "SEU"), někdy skutečně označovanou jako "Maastrichtská smlouva", ve znění Lisabonské smlouvy, resp. Smlouvu o fungovaní Evropské unie (dále též "SFEU"), tedy Smlouvu o založení Evropského společenství, která byla pozměněna a přejmenována Lisabonskou smlouvou a někdy bývá označována jako "Římská smlouva".
4. K tomuto bodu petitu návrhu se váže rozsáhlá argumentace obsažená v bodech 11 až 100. Nejprve v bodech 11 až 59 návrhu navrhovatel vymezuje východiska své argumentace, kterou zpochybňuje soulad Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky. Podává vlastní definici a vymezení podstatných náležitostí "právního státu" (bod 14 až 26 návrhu), "demokratického právního státu" (bod 27 a 28 návrhu), "demokratického státu" (bod 29 až 38 návrhu), a konečně též "svrchovaného demokratického právního státu" (bod 39 až 59 návrhu).
5. Poté navrhovatel v bodech 60 až 96 předestírá argumenty, proč podle něj Lisabonská smlouva odporuje výše vymezeným charakteristikám, a v bodech 97 až 100 návrhu je shrnuje.
6. Za prvé podle navrhovatele je Lisabonská smlouva jako celek v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, resp. s charakteristikou České republiky jako právního státu. Důvodem má být, že nevyhovuje požadavkům dostatečné srozumitelnosti a přehlednosti právního předpisu (především s ohledem na absenci "autentického konsolidovaného znění" SEU a SFEU a s ohledem na rozsah změn, které Lisabonská smlouva zavádí - viz body 61 až 70 návrhu) a potenciálně i principu zákazu retroaktivity (s ohledem na "možnost orgánů Evropské unie, odpovědných za vydávání jejího Úředního věstníku, provádět v Lisabonské smlouvě ještě dodatečně a během jejího schvalování změny za účelem napravení chyb, "které budou v Lisabonské smlouvě nebo ve stávajících smlouvách nalezeny"", na kterou navrhovatel upozorňuje v bodu 71 návrhu). Tyto principy podle navrhovatele vesměs patří k základním znakům právního státu (bod 97 návrhu tento argument shrnuje a odkazuje na další body návrhu, které jej mají podle názoru navrhovatele podporovat).
7. K tomu navrhovatel dodává, že tzv. "vázanému mandátu", tedy předběžnému souhlasu Parlamentu s hlasováním zástupce České republiky v Radě EU, musí podléhat všechna hlasování, která se kryjí s pravomocí Parlamentu na vnitrostátní úrovni. Navrhovatel se domnívá, že tzv. vázaný mandát by měl podléhat kontrole Ústavního soudu v obdobném rozsahu jako vnitrostátní rozhodování. Podle navrhovatele "do doby přijetí [úpravy] vázaného mandátu v uvedeném rozsahu by ratifikace Lisabonské smlouvy byla nepřípustná, protože její provádění by se dostalo do rozporu s principem dělby moci, který je jedním z nezbytných předpokladů demokratického právního státu" (bod 82 návrhu; bod 100 návrhu tento argument shrnuje a odkazuje na další body návrhu, které jej mají podle názoru navrhovatelů podporovat).
8. Za druhé se navrhovatel domnívá, že je SEU jako celek v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy (charakteristikou České republiky jako demokratického státu), respektive s čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Navrhovatel poukazuje na článek 3 SFEU, jenž vymezuje cíle Evropské unie, a tvrdí, že "takto vymezené cíle odporují principu politické neutrality, protože předem omezují možná rozhodnutí většiny, tj. vládu lidu" (bod 87 návrhu). Zároveň podle navrhovatele SEU jako celek nevyhovuje požadavku politické neutrality, který patří k základním znakům demokratického státu (bod 98 návrhu tento argument shrnuje a odkazuje na další body návrhu, které jej mají podle názoru navrhovatele podporovat).
9. Za třetí se navrhovatel domnívá, že jak SEU jako celek, tak SFEU jako celek jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy (charakteristikou České republiky jako svrchovaného státu). Důvodem podle navrhovatele je, že tyto smlouvy připouštějí jako dílčí cíl evropské integrace vznik společné evropské obrany, přičemž vlastní obrana je pravomoc, která musí podle názoru navrhovatele vždy zůstat svrchovanému státu zachována, má-li zůstat svrchovaným. Dalším důvodem předestřeným navrhovatelem je též to, že tyto smlouvy jako konečný cíl evropské integrace nevylučují vznik společného evropského federálního státu (bod 99 návrhu tento argument shrnuje a odkazuje na další body návrhu, které jej mají podle názoru navrhovatele podporovat).
10. V bodu II petitu návrhu navrhovatel zpochybňuje soulad vybraných ustanovení SEU s vybranými a v petitu vymezenými ustanoveními Ústavy, resp. Listiny.
11. Za prvé se navrhovatel zaměřuje na čl. 7 SEU, který mj. upravuje možnost pozastavení práv, která pro členský stát vyplývají z použití Smluv, v případě závažného a trvajícího porušení hodnot uvedených v čl. 2 SEU. Navrhovatel zpochybňuje soulad tohoto ustanovení jako celku a zejména v něm obsažených slovních spojení "zřejmé nebezpečí", "závažně poruší" a "určitá práva" a formulace "přitom přihlédne k možným důsledkům takového pozastavení pro práva a povinnosti fyzických a právnických osob" s čl. 1 odst. 1 Ústavy, konkrétně s principy přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti právního předpisu, jež navrhovatel považuje za neopominutelné komponenty právního státu. Podle navrhovatele odporuje čl. 7 SEU rovněž ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy. Uvádí, že "budou-li pozastavena členská práva, s předpokládanými důsledky dokonce i pro soukromé osoby, pak česká státní moc fakticky nebude moci svým občanům sloužit, protože bude dočasně zbavena určitých práv, bez kterých se služba občanům neobejde" (bod 105 návrhu). Podrobněji svoji argumentaci rozvádí navrhovatel v bodech 102 až 106 návrhu.
12. Za druhé se navrhovatel zaměřuje na čl. 8 SEU. Ten stanoví v odstavci 1, že "Unie rozvíjí se zeměmi ve svém sousedství výsadní vztahy s cílem vytvořit prostor prosperity a dobrých sousedských vztahů, založený na hodnotách Unie a vyznačující se úzkými a mírovými vztahy spočívajícími na spolupráci.". Podobně jako u předchozího ustanovení SEU navrhovatel zpochybňuje jeho soulad jako celku a zejména pokud jde o slovní spojení "výsadní vztahy" a "úzké vztahy" s čl. 1 odst. 1 Ústavy, konkrétně s principy přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti právního předpisu, jež navrhovatelé považují za neopominutelné komponenty právního státu. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 107 až 109 návrhu.
13. Za třetí se navrhovatel zaměřuje na čl. 10 odst. 1 SEU, který stanoví, že "Fungování Unie je založeno na zastupitelské demokracii.". Podle navrhovatele "Evropská unie, má-li zůstat mezinárodní organizací, nemůže být založena na zastupitelské demokracii. Založena musí zůstat i nadále na svrchované rovnosti svých členských států a zastupitelská demokracie musí zůstat pouze jejím nezbytným a současně luxusním doplňkem" (bod 111 návrhu). Navrhovatel tvrdí, že "pokud by byla zastupitelská demokracie základem EU, znamenalo by to, že EU je sama státem, a to by odporovalo principu, že Česká republika smí přenést na mezinárodní organizaci nebo instituci jen některé pravomoci svých orgánů, ale nikoli svou svrchovanost samu" (bod 113 návrhu). Ustanovení čl. 10 odst. 1 SEU tedy podle navrhovatelova názoru odporuje čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 10a Ústavy. Podrobněji svoji argumentaci rozvádí navrhovatel v bodech 110 až 113 návrhu.
14. Za čtvrté se navrhovatel zaměřuje na čl. 17 odst. 1 a odst. 3 SEU, týkající se postavení Komise. První odstavec podle navrhovatele "svými nejasnými formulacemi odporuje požadavkům přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti právních předpisů a jako takový odporuje principu právní jistoty, která podmiňuje existenci právního státu". V důsledku toho podle navrhovatele odporuje čl. 1 odst. 1 Ústavy. Třetí odstavec dotčeného ustanovení mj. stanoví, že jsou členové Komise vybíráni "podle celkové způsobilosti a evropanství z osob, které poskytují veškeré záruky nezávislosti.". Podle navrhovatele "toto ustanovení fakticky brání každému, kdo by měl nekonformní názory na evropskou integraci, aby se stal členem Komise" (bod 118 návrhu). Navrhovatel proto v bodech 120 a 121 tvrdí, že je toto ustanovení "nejen vágní, ale nadto i extrémně ideologicky podbarvené a diskriminační". Proto podle navrhovatele odporuje "nejen principům přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti právního předpisu, ale i principu politické neutrality" (bod 120 návrhu). Z těchto důvodů má být čl. 17 odst. 3 SEU v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a rovněž s čl. 2 odst. 1 Listiny, podle kterého se stát nesmí vázat na žádnou výlučnou ideologii. Navrhovatel se rovněž domnívá, že toto ustanovení odporuje čl. 1 odst. 1 Listiny (sic), podle kterého jsou si lidé rovni v právech, a čl. 21 odst. 4 Listiny, podle něhož mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Podle navrhovatele spočívá neústavní nerovnost ve stanovení podmínky dostatečného evropanství. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 114 až 121 návrhu.
15. Za páté se navrhovatel zaměřuje na čl. 20 SEU, který upravuje posílenou spolupráci mezi členskými státy EU. Podle navrhovatele brání podmiňování posílené spolupráce souhlasem orgánů EU výkonu určitých pravomocí jak na evropské úrovni, tak na úrovni členských států, a jako takové podle něj odporuje principu vlády lidu zakotvenému v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Dále podle navrhovatelova názoru "odporuje omezování spolupráce členských států v oblastech, kde Unie zatím nevykonala svou působnost, i principu svrchovanosti České republiky" (bod 127 návrhu), a tudíž čl. 10a Ústavy. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 122 až 128 návrhu.
16. Za šesté se navrhovatel zaměřuje na čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU. Podle tohoto ustanovení "Unie vymezuje a provádí společné politiky a činnosti a usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce ve všech oblastech mezinárodních vztahů ve snaze [...] podporovat mezinárodní systém založený na posílené mnohostranné spolupráci a na řádné správě věcí veřejných v celosvětovém měřítku.". Podle navrhovatele toto ustanovení odporuje "principu dostatečné srozumitelnosti právního předpisu, a v důsledku toho principu právní jistoty, která podmiňuje existenci právního státu [...], a dále odporuje principu politické neutrality Ústavy" (bod 130 návrhu). Navrhovatel se proto domnívá, že je dotčené ustanovení v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a s čl. 2 odst. 1 Listiny, podle kterého se stát nesmí vázat na žádnou výlučnou ideologii. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 129 a 130 návrhu.
17. Za sedmé se navrhovatel zaměřuje na čl. 42 odst. 2 SEU. Podle tohoto ustanovení "Společná bezpečnostní a obranná politika zahrnuje postupné vymezení společné obranné politiky Unie. Ta povede ke společné obraně, jakmile o tom Evropská rada jednomyslně rozhodne. V tomto případě doporučí členským státům přijetí takového rozhodnutí v souladu s jejich ústavními předpisy.". Podle názoru vyjádřeného navrhovatelem Česká republika "vůbec nesmí usilovat o společnou evropskou obranu - porušila by tím vlastní Ústavu již nyní" (bod 135 návrhu). Podle navrhovatele "pouhé smluvní připuštění možnosti vzniku evropské federace s Českou republikou jako jedním z jejích subjektů odporuje principu, že Česká republika je svrchovaným státem. Totéž platí i pro závazek usilovat o společnou evropskou obranu, protože bez vlastní obrany by Česká republika přestala být svrchovaným státem" (bod 135 návrhu). Proto má být dotčené ustanovení v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 131 až 136 návrhu.
18. Konečně za osmé se navrhovatel zaměřuje na čl. 50 odst. 2 až 4 SEU. Tato ustanovení upravují možnost vystoupení členského státu z EU. Podle navrhovatele je tato úprava "v rozporu s principem svrchovanosti", zakotveným v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a rovněž podle něj odporuje "principům retroaktivity a legitimních očekávání, tedy základnímu principu právního státu, že každá pravidla musí být známa dopředu" (bod 143 návrhu). Podle navrhovatele neurčitost budoucích podmínek vystoupení z EU odporuje i čl. 10a Ústavy, jelikož "přenos pravomocí musí být určitý, a určitý musí být i způsob zpětvzetí přenesených pravomocí na národní úroveň. Zpětvzetí pravomocí nesmí podléhat ani faktické nutnosti souhlasu ze strany EU" (bod 144 návrhu). Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 137 až 145 návrhu.
19. V bodu III petitu návrhu navrhovatel zpochybňuje soulad vybraných ustanovení "Římské smlouvy" (tedy SFEU), konkrétně jejího čl. 78 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 [s ústavním pořádkem]. V samotném petitu návrhu sice navrhovatel neuvádí, s jakými ustanoveními ústavního pořádku by dotčená ustanovení SFEU měla být v rozporu, seznatelné je to však z dalšího textu návrhu, konkrétně z bodů 147 až 150.
20. Ustanovení čl. 78 odst. 3 SFEU stanoví: "Ocitnou-li se jeden nebo více členských států ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh Komise přijmout ve prospěch dotyčných členských států dočasná opatření. Rada rozhoduje po konzultaci s Evropským parlamentem.". Ustanovení čl. 79 odst. 1 SFEU pak říká, že "Unie vyvíjí společnou přistěhovaleckou politiku, jejímž cílem je ve všech etapách zajistit účinné řízení migračních toků, spravedlivé zacházení pro státní příslušníky třetích zemí oprávněně pobývající v členských státech, jakož i předcházení nedovolenému přistěhovalectví a obchodu s lidmi a posílení boje proti těmto činnostem.". Podle navrhovatele z těchto ustanovení vyplývá, že "o složení a počtu uprchlíků na svém území již nebude vždy rozhodovat jen Česká republika. Evropská unie tak získá pravomoc podílet se na rozhodnutích, která mohou poměrně významným způsobem ovlivnit složení obyvatelstva České republiky a jeho kulturní a společenský charakter" (bod 148 návrhu). Podle navrhovatele to odporuje zásadě, která je podle jeho názoru obsažena v čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy, a sice že "pravomoci, které se týkají rozhodování v záležitostech mimořádného kulturního anebo společenského dopadu, jsou nepřenosné a musí vždy zůstat zcela v působnosti orgánů České republiky. Jejich přenos na mezinárodní organizaci nebo instituci by odporoval charakteru České republiky jako svrchovaného státu" (bod 148 návrhu). Vedle toho navrhovatel uvádí, že tato ustanovení SFEU vymezují pouze vágně podmínky, "za kterých může Rada EU jednat a co vlastně smí činit" (bod 149 návrhu). Proto podle názoru navrhovatele čl. 78 odst. 3 SFEU "odporuje i principům přiměřené obecnosti, potažmo dostatečné srozumitelnosti právního předpisu, a v důsledku toho se dostává do rozporu s principem právní jistoty jakožto nezbytným předpokladem existence právního státu" (bod 149 návrhu). Podrobněji svoji argumentaci navrhovatel rozvádí v bodech 147 až 150 návrhu.
21. V bodu III petitu návrhu si navrhovatel dále "vyhrazuje právo doplnit petit i o návrh na posouzení dalších vybraných článků Římské smlouvy"; v bodu 146 svého návrhu pak uvádí, že "z časových důvodů jsou zatím uvedena pouze dvě ustanovení, navrhovatelé však jsou připraveni tuto část doplnit". Důvodem podle navrhovatele je, že nechce "bránit Ústavnímu soudu, aby se tímto návrhem mohl zabývat již nyní.".
22. V bodu IV petitu návrhu nejprve navrhovatel "žádá, aby Ústavní soud konstatoval, že rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy, kterým ve dnech 18. a 19. června 2009 doplnila některá ustanovení Lisabonské smlouvy, je mezinárodní smlouvou podle článku 10a Ústavy a jako takové vyžaduje souhlas obou komor Parlamentu daný ústavní většinou, jinak není ve vztahu k České republice aplikovatelné.". Takto formulovaný petit pak navrhovatel rozvádí v bodech 151 až 165 návrhu.
23. Konečně se navrhovatel odvolává na svůj předchozí návrh na zrušení vybraných ustanovení jednacích řádů obou komor Parlamentu (sp. zn. Pl. ÚS 26/09), cituje z jeho petitu a s odvoláním se na ustanovení § 63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve spojení s ustanovením § 112 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, "navrhovatel žádá, aby Ústavní soud oba návrhy spojil ke společnému řízení".
B.
Doplnění návrhu ze dne 15. října 2009
24. Dne 15. října 2009 obdržel Ústavní soud dokument nazvaný "Doplnění návrhu skupiny senátorů na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, resp. jejich vybraných ustanovení, s ústavním pořádkem" (dále jen "doplnění"), předložené senátorem Jiřím Oberfalzerem jako zástupcem skupiny senátorů. V doplnění se navrhuje, "aby Ústavní soud rovněž posoudil soulad následujících článků Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění Lisabonské smlouvy [...]: článků 2, 3 a 4; článku 83; a článku 216 s článkem 1 odst. 1 a s článkem 10a Ústavy".
25. V argumentační části doplnění, která se váže k výše uvedeným zpochybněným ustanovením SFEU, jsou nejprve připomenuta východiska pro přezkum Lisabonské smlouvy, jak je uvádí původní návrh ("Exkurs: Základní náležitosti svrchovaného, demokratického právního státu", body 3 až 6 doplnění).
26. Poté doplnění uvádí v bodu 7, že "sdílené pravomoci navrhovatelé považují za velmi široce a příliš obecně vymezené - v důsledku toho je lze cestou extenzivního výkladu dále rozšiřovat". Podle navrhovatele "objem přenesených, resp. potenciálně přenesených pravomocí, není přesně určitelný", a proto má být podle jeho názoru v rozporu s "principem přiměřené obecnosti právních předpisů [...] a se zásadou, že Česká republika smí podle článku 10a své Ústavy přenést jen část pravomocí svých orgánů, nikoli všechny (a to ani potenciálně)". Doplnění tak v tomto směru uzavírá, že vymezení sdílených pravomocí provedené čl. 4 SFEU je v rozporu s čl. 1 odst. 1 a s čl. 10a Ústavy.
27. V bodu 8 doplnění se uvádí, že čl. 2 odst. 4 SFEU "nadto konstatuje, že společná zahraniční a bezpečnostní politika má vést k vymezení společné obranné politiky. I to samo o sobě je [podle názoru uvedeného v doplnění] v rozporu" s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy - podle navrhovatele zde platí "stejná argumentace, která platí pro čl. 42 SEU (ve znění Lisabonské smlouvy)". Doplnění odkazuje na body 131 až 136 návrhu.
28. Bod 9 doplnění zpochybňuje soulad čl. 3 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. Uvádí se v něm:
"Problematická je i výlučná pravomoc Unie. Navrhovatelé nezpochybňují přenesení [čl. 3 SFEU] vyjmenovaných pravomocí na EU. Problém shledávají v tom, že EU sice tyto pravomoci má, resp. je získá, ale není bez dalšího povinna je vykonávat, popř. se jí nepodaří shodnout se na vhodné právní úpravě; současně členské státy tyto pravomoci ztrácí, tj. nesmějí je vykonávat, a to právě i v situaci, kdy se Unie nedokázala shodnout, jaká pravidla mají v určité oblasti platit. Může proto nastat i situace, že v oblastech výlučné působnosti Unie nebudou platit žádná pravidla. A to je v příkrém rozporu se samou podstatou právního státu, kterou je existence pravidel, tj. dát jednotlivcům i jejich různým skupinám alespoň relativní jistotu, jaké následky bude jejich chování mít, a tím jim usnadnit rozhodování a vzájemnou koexistenci".
29. Podle názoru formulovaného v bodu 10 doplnění "výlučná pravomoc EU obecně odporuje čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. V souladu s nimi je pouze takový přenos pravomoci, kde výsledkem je sdílená pravomoc, tedy situace, kdy nehrozí, že by nějaká oblast zůstala zcela bez věcné právní úpravy. Přenos pravomocí ve smyslu čl. 3 a 4 SFEU není ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý".
30. V bodech 11 až 14 je zpochybňován soulad čl. 83 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. Podle názoru vyjádřeného v doplnění "rozhodování o tom, co je trestným činem a jaké tresty mají být za trestné činy uloženy, patří k těm pravomocem orgánů státu, které nemohou být přeneseny podle článku 10a Ústavy" (bod 11 doplnění, odkazuje se na bod 54 návrhu, resp. bod 6 doplnění); "z textu [zpochybňovaného ustanovení] je zřejmé, že Evropské unii se má dostat vlastní trestněprávní pravomoci", což má "samo o sobě" odporovat jmenovaným ustanovením Ústavy (bod 13 doplnění). Konečně se uvádí, že "tato pravomoc nemá jasné kontury, Rada spolu s Evropským parlamentem může oblast své trestní jurisdikce dále rozšiřovat. I přenos pravomocí ve smyslu [čl. 83 SFEU] proto není ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý" (bod 14 doplnění).
31. V bodech 15 až 20 doplnění je zpochybňován soulad čl. 216 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. Doplnění uvádí, že "přesto, že tento článek byl napaden již návrhem Senátu, navrhovatelé se domnívají, že zde jsou další okolnosti, na které Senát v roce 2008 výslovně nepoukázal, a Ústavní soud se s nimi proto nevypořádal, přestože se jich sám dotkl" (bod 16). Rekapitulují se argumenty uvedené Senátem i relevantní část nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.) - bod 182, doslovně citovány jsou body 183 a 186 nálezu.
32. Závěrem se v bodu 21 doplnění uvádí:
"Navrhovatelé se nemohou zbavit dojmu, že Ústavní soud při posuzování Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem byl zatím vždy v případě jakýchkoli pochybností spíše na straně Lisabonské smlouvy než na straně ústavního pořádku. Ústavní soud má značnou míru výkladové volnosti a snahu postupovat účelově tak, aby Lisabonská smlouva mohla být prohlášena za neodporující ústavnímu pořádku, nelze Ústavnímu soudu bohužel upřít. To a též některá veřejná vystoupení soudců Ústavního soudu budí dojem, že je rozhodnuto už předem".
33. Doplnění cituje z ústního vyjádření prezidenta republiky z řízení ve věci Pl. ÚS 19/08 a "vyzývá" Ústavní soud, aby "buď vysvětlil, proč princip, že rozhodování v případě mezinárodních smluv má dát v případě jakýchkoli pochybností vždy přednost ústavnímu pořádku před mezinárodní smlouvou, neplatí, nebo se jím řídil při posuzování návrhu a tohoto jeho doplnění" (bod 23 doplnění).
34. Na samý závěr doplnění je shrnut "návrh na posouzení souladu Lisabonské smlouvy, jak vyplývá z tohoto doplnění".
35. Na ústním jednání dne 27. října 2009 předložil navrhovatel další doplnění svého návrhu, jehož obsah je rekapitulován v bodech 78 až 90 tohoto nálezu.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
36. Podle § 71c zákona o Ústavním soudu jsou účastníky řízení o souladu mezinárodních smluv s ústavními zákony vedle navrhovatele též Parlament, prezident republiky a vláda. Ústavní soud proto podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky, prezidentu republiky a vládě České republiky s tím, že mají možnost se k návrhu ve stanovené lhůtě vyjádřit.
A.
Vyjádření Poslanecké sněmovny
37. Dne 8. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podepsané jejím předsedou Miloslavem Vlčkem. Vyjádření především shrnuje průběh schvalování Lisabonské smlouvy Poslaneckou sněmovnou. Předseda Poslanecké sněmovny k němu však dodává i "svůj osobní názor týkající se vztahu předchozího řízení u Ústavního soudu [v němž Ústavní soud rozhodl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.)] k návrhu předloženému skupinou senátorů". Domnívá se, že již v tomto nálezu Ústavní soud "dospěl implicitně k závěru, že ratifikací Smlouvy nebude dotčena Česká republika jako demokratický svrchovaný právní stát ve smyslu Ústavy a Listiny základních práv a svobod. Opačný závěr by pak [podle předsedy Poslanecké sněmovny] nutně vyvolával nejasnosti ohledně závěrů obsažených ve výroku a v odůvodnění nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 19/08". Závěrem vyjádření předseda Poslanecké sněmovny konstatuje, že návrh týkající se rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy nelze z formálních ani obsahových důvodů považovat za mezinárodní smlouvu, a proto je třeba považovat návrh "na vyslovení zřejmě interpretativního výroku ze strany Ústavního soudu za bezpředmětný".
B.
Vyjádření Senátu
38. Dne 14. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření Senátu Parlamentu České republiky podepsané jeho předsedou Přemyslem Sobotkou. Vyjádření nejprve v části I. a II. shrnuje obsah návrhu a pokračuje v části III. informacemi z průběhu schvalování ratifikace Lisabonské smlouvy Senátem. Konstatuje, že "po roce a čtvrt dlouhém procesu projednávání Lisabonské smlouvy na půdě horní komory Parlamentu byl dne 6. května 2009 Senátem dán souhlas k její ratifikaci". Poté se vyjádření v části IV. obrací k otázce souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem. Té, jak vyjádření uvádí, byla věnována během celého projednávání smlouvy Senátem značná pozornost, jak před podáním návrhu Senátu na její přezkum (řízení Pl. ÚS 19/08), tak i po něm, kdy se senátoři "zaměřili zejména na analýzu uvedeného rozhodnutí, a to jak z hlediska formálního, tak materiálního". Dále pak vyjádření přehledně uvádí, jak byly jednotlivé námitky proti souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem, které nyní navrhovatelé vznášejí, předmětem rozpravy v Senátu za jejich aktivní účasti (vyjádření uvádí otázky míry přenosu pravomocí a zachování suverenity, demokratického deficitu v Evropské unii, otázku "připuštění vzniku jakési evropské federace s Českou republikou jako jejím členem", vymezení cílů Evropské unie, otázku vystoupení členského státu z Evropské unie a konečně výhrady proti "extrémní nepřehlednosti a nesrozumitelnosti" Lisabonské smlouvy). Část IV. uzavírá, že se Senát "Lisabonskou smlouvou dopodrobna a důkladně zabýval, a to nejen třikrát na své schůzi, ale i ve všech orgánech, které uvedený dokument projednávaly, a přestože zaznívaly nejrůznější názory vyjadřující jak kladná, tak i negativní stanoviska k projednávané mezinárodní smlouvě, většinový názor byl vyjádřen dne 6. května 2009 usnesením, kterým Senát dal souhlas k její ratifikaci". Na úplný závěr vyjádření pak předseda Senátu konstatuje, že je "zasílá s vědomím, že je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy a oddílu druhého zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl o návrhu skupiny senátorů".
C.
Vyjádření vlády
39. Dne 15. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření vlády České republiky (přijaté téhož dne usnesením vlády č. 1295). Podrobně se vyjadřuje k jednotlivým bodům návrhu skupiny senátorů.
40. Na úvod svého vyjádření vláda považuje "za nezbytné zdůraznit, že Ústavní soud se již jednou posouzením souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem zabýval [v nálezu Pl. ÚS 19/08], kterým vyslovil, že Lisabonská smlouva v konkrétních ustanoveních zpochybněných [Senátem] a Listina základních práv Evropské unie nejsou v rozporu s ústavním pořádkem". Podle vlády "přestože výrok lisabonského nálezu zahrnuje pouze některá ustanovení Lisabonské smlouvy, vychází vláda z toho, že Ústavní soud neposuzoval tato ustanovení izolovaně, nýbrž v jejich vzájemných souvislostech s jinými částmi Lisabonské smlouvy i v kontextu její celkové koncepce. [...] Tuto skutečnost je třeba podle názoru vlády vzít náležitě v úvahu zejména při posuzování části I. návrhu" (bod 2 vyjádření vlády). Dále vláda uvádí, že "přípustnost dalšího návrhu na přezkum Lisabonské smlouvy by měla být spíše výjimečná" (bod 3 vyjádření vlády). Vláda se rovněž domnívá, že "tuto otázku bude třeba ve vztahu k návrhu skupiny senátorů blíže vyjasnit, neboť v některých částech návrhu jsou zjevně napadána již přezkoumaná ustanovení Lisabonské smlouvy či jsou používány argumenty, které Ústavní soud již v lisabonském nálezu odmítl" (bod 3 vyjádření vlády).
41. K výhradě navrhovatele rozšířit případně své podání o návrh na posouzení dalších ustanovení SFEU (viz bod 21 tohoto nálezu) vláda uvádí:
"Ústavní soud by měl především posoudit, zda taková výhrada, jež má de facto charakter blanketního návrhu na zahájení řízení, neodporuje smyslu a účelu řízení o přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem ČR. V případě, že Ústavní soud nedospěje k tomuto závěru, má vláda za to, že takový postup by mohl být případně posuzován i ve světle § 118b občanského soudního řádu, který by bylo možné vhledem k absenci výslovné úpravy v § 71d zákona o Ústavním soudu subsidiárně využít na základě § 63 citovaného zákona [zde vláda odkazuje na usnesení sp. zn. I. ÚS 288/2000 ze dne 23. 1. 2001 (U 4/21 SbNU 471)]. Vláda se domnívá, že Ústavní soud by měl zvážit, zda na základě přiměřeného použití již citovaného § 118b občanského soudního řádu neomezuje navrhovatele v možnosti rozšíření původního návrhu zásada koncentrace řízení, a pokud ano, k jakému okamžiku se toto omezení váže" (bod 5 vyjádření vlády).
42. K návrhu na spojení řízení v této věci s řízením sp. zn. Pl. ÚS 26/09 vláda odkazuje na odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/09 ze dne 6. 10. 2009, dostupné na http://nalus.usoud.cz, o odmítnutí návrhu v této věci.
43. K bodu I petitu návrhu vláda nejprve uvádí, že je podle jejího názoru nesprávně formulován, když zpochybňuje "ústavněprávní konformitu nejen Lisabonské smlouvy jako celku, ale zároveň i [SEU] a [SFEU] jako celku. Lisabonská smlouva [podle názoru vlády] nepochybně představuje zásadní novelu stávajících zakládacích smluv, přesto některá ustanovení platného znění obou Smluv zůstávají touto novelou nedotčena, a neměla by být proto předmětem přezkumu Ústavním soudem v rámci řízení o souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem. Vláda je přesvědčena, že v rámci tohoto přezkumu nelze přezkoumávat již v současnosti platné normy primárního práva" (bod 4 vyjádření vlády; srov. rovněž bod 8). Vláda rovněž uvádí, že v této části návrh "postrádá ústavněprávně relevantní argumentaci a v některých bodech spíše vyvolává dojem, že navrhovatelé se pouze snaží přesvědčit Ústavní soud o svých právně-politických úsudcích" (bod 8 vyjádření vlády). Pokud by tomu tak skutečně bylo, pak by k projednání těchto částí návrhu Ústavní soud nebyl podle názoru vlády příslušný (bod 9 vyjádření vlády).
44. Věcně k bodu I petitu návrhu vláda uvádí, že "nemůže být jakýchkoliv pochyb o tom, že souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy byl Parlamentem ČR dán platně, v souladu se všemi pravidly plynoucími z Ústavy a právního řádu ČR" (bod 11 vyjádření vlády). Podle vlády je Lisabonská smlouva "novelizací zakládacích smluv a předmětem ratifikace jsou tedy tzv. novelizační body. Tento postup je ostatně užíván i v případech novelizací zákonných norem v českém legislativním procesu" (bod 11 vyjádření vlády). Navíc podle vlády "absence oficiálního konsolidovaného znění zakládacích smluv se zapracovanými změnami podle Lisabonské smlouvy závěr navrhovatelů nepodporuje, ale naopak se jeví jako zcela logická, neboť předmětem ratifikace v členských státech je právě Lisabonská smlouva měnící zakládací smlouvy. Pokud by oficiální konsolidované znění existovalo, vznikla by naopak nejistota v tom smyslu, co má být předmětem ratifikace ve všech členských státech, a který z obou textů má přednost v (hypotetickém) případě jejich rozporu. Vláda uvádí, že neoficiální konsolidované znění zakládacích smluv se zapracovanými změnami podle Lisabonské smlouvy, které slouží pro lepší orientaci v textu, existuje a bylo publikováno v Úředním věstníku EU i v českém jazyce" (bod 12 vyjádření vlády s odkazem na Úř. věst. C 115, 9.5.2008, s. 1). K navrhovatelem tvrzenému porušení principu zákazu retroaktivity (viz bod 6 tohoto nálezu) vláda uvádí, že "tato možnost dodatečných oprav, [...] je zcela v souladu s mezinárodním právem. Jedná se o tzv. korigenda, čili o opravy chyb, jež vznikly při překladech textu z původního jazyka, resp. jazyků, do ostatních úředních jazyků Unie, a nikoliv o změny věcné povahy. Tento postup podléhá pravidlům stanoveným v čl. 79 Vídeňské úmluvy o smluvním právu [vyhlášena pod č. 15/1988 Sb., dále jen ‚Vídeňská úmluva']" (bod 13 vyjádření vlády, odkazy vypuštěny). Vláda rovněž oponuje tvrzení navrhovatele, že Lisabonská smlouva odporuje základní charakteristice České republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, potažmo v čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod s ohledem na další tvrzené důvody shrnuté v bodech 6 a 7 tohoto nálezu.
45. Dále se vláda vyjadřuje k jednotlivým důvodům, ve kterých navrhovatel spatřuje rozpor určitých ustanovení Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem a které navrhovatel uvádí v bodu II petitu návrhu.
46. V bodech 18 až 23 svého vyjádření vláda argumentuje, že čl. 7 SEU není v rozporu s čl. 1 odst. 1 ani s čl. 2 odst. 3 Ústavy (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 11 nálezu). Připomíná, že toto ustanovení již bylo předmětem posuzování ze strany Ústavního soudu, který v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/08 neshledal jeho rozpor s ústavním pořádkem. Dále vláda mj. uvádí, že výrazy, jejichž nepřiměřenou obecnost navrhovatel namítá, "nevybočují z mezí přiměřené obecnosti, a to nejen v rámci standardů norem mezinárodního smluvního práva, ale i v rámci standardů norem práva vnitrostátního, jež jsou zřejmě ve srovnání s prve uvedenými vyšší" (bod 20 vyjádření vlády, které odkazuje na bod 186 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/08).