Ústavní soud rozhodl dnešního dne v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Eliška Wagnerová, ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 8a odst. 1 věty druhé, § 8b odst. 1 a § 8c zákona č. 141/1961 Sb. o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů, a § 44a a § 45a zákona č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 178 odst. 1 slov "v průběhu trestního řízení nebo" a odst. 3 zákona č. 140/1961 Sb. trestního zákona, ve znění pozdějších předpisů, zastoupených prof. JUDr. Jaroslavem Fenykem, Ph.D., advokátem, se sídlem Na Příkopě 8, 110 00 Praha 1, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, takto:
I. Ve vztahu k návrhu na zrušení ustanovení § 8a odst. 1 věty druhé trestního řádu, ve znění zákona č. 52/2009 Sb., v rozsahu ustanovení části věty za středníkem, se řízení zastavuje.
II. Ve vztahu k návrhu na zrušení § 8b odst. 1 trestního řádu, ve znění zákona č. 52/2009 Sb., se v rozsahu ustanovení ve slovech "o osobách uvedených v § 8a odst. 1" řízení zastavuje.
III. Ve vztahu k návrhu na zrušení § 8c trestního řádu, ve znění zákona č. 52/2009 Sb., se v rozsahu ustanovení ve slovech "Pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpis nestanoví jinak, nikdo" řízení zastavuje.
IV. Ve vztahu k návrhu na zrušení ustanovení § 178 odst. 1 ve slovech "v průběhu trestního řízení nebo" a odst. 3 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, se řízení zastavuje.
V. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace návrhu
1. Podáním, doručeným Ústavnímu soudu dne 14. 5. 2009, skupina senátorů (dále jen "navrhovatelé") navrhla Ústavnímu soudu zrušení § 8a odst. 1 věty druhé, § 8b odst. 1 a § 8c zákona č. 141/1961 Sb. o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů, a § 44a a § 45a zákona č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 178 odst. 1 slov "v průběhu trestního řízení nebo" a odst. 3 zákona č. 140/1961 Sb. trestního zákona, ve znění pozdějších předpisů.
2. Navrhovatelé v prvé řadě uvozují, že vládní návrh zákona, schválený následně jako zákon č. 52/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen "novela"), jehož část nyní svým návrhem napadají, podle důvodové zprávy směřoval výlučně k ochraně zájmů poškozených, osob jim blízkým a všech osob mladších 18 let v trestním řízení. Konkrétně měl zamezit publikování údajů o těchto osobách dotčených trestním řízením a tak zabránit sekundární viktimizaci obětí trestné činnosti. Tento návrh byl v zásadě vítaný a přínosný, byl přiměřeným způsobem zdůvodněn a Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky (dále jen "sněmovna") v rámci rozpravy projednán. Koncepce poskytování informací byla kromě změny provedené ve prospěch poškozeného, osob jemu blízkých a osob mladších 18 let vládním návrhem zachována; sankce za porušení zůstaly v rovině správního trestání.
3. Komplexním pozměňovacím návrhem předloženým sněmovně jejím ústavněprávním výborem (dále jen "pozměňovací návrh") však byl bez většího zájmu poslanců vládní návrh zákona systematicky i obsahově zcela přepracován a rozšířen o řadu ustanovení, o jejichž souladu s Ústavou České republiky (dále jen "Ústava") garantovanými základními právy a svobodami a základními principy právního státu mají navrhovatelé významné pochybnosti. Nad rámec původního vládního návrhu věnovaného výhradně ochraně poškozeného, jemu blízkých osob a osob mladších 18 let v trestním řízení novela, schválená bez předchozí rozpravy (pouze na základě pozměňovacího návrhu), bezprecedentně omezuje poskytování informací veřejnosti o činnosti orgánů trestního řízení v mnoha dalších směrech. Oproti vládnímu návrhu se zaměřuje především na ochranu soukromí osob, proti kterým je vedeno trestní řízení, a v této souvislosti především novelizací ustanovení § 178 zákona č. 140/1961 Sb. trestního zákona (dále jen "trestní zákon") přepíná kriminalizaci neoprávněného nakládání s osobními údaji pocházejícími z trestního řízení.
4. Podle znění ustanovení § 8a zákona č. 141/1961 Sb. o trestním řízení soudním (dále jen "trestní řád") před novelou orgány činné v trestním řízení měly obecnou zákonnou povinnost informovat o své činnosti veřejnost poskytováním informací sdělovacím prostředkům. Zákon tuto povinnost ukládal všem orgánům činným v trestním řízení (§ 12 odst. 1) bez ohledu na to, ve kterém stadiu řízení se věc nacházela. Výjimkou byly případy, kdy tyto orgány naopak byly povinny (a) neohrozit objasňování skutečností důležitých pro posouzení věci, (b) nezveřejnit o osobách, které mají účast v trestním řízení, údaje, které přímo nesouvisejí s trestnou činností, či (c) neporušit zveřejněním zásadu presumpce neviny. V takových případech musely poskytnutí informace odepřít. Obecná povinnost informovat byla provedením čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Výjimky z práva veřejnosti na informace byly odůvodněny (a) obavou, že předčasné zveřejnění některých skutečností z trestního řízení by mohlo ztížit nebo zmařit objasnění věci a případné usvědčení pachatele, (b) ochranou osobnosti a osobních údajů osob majících účast na trestním řízení ve smyslu čl. 10 Listiny, (c) povinností zabránit, aby trestní řízení bylo vedeno tendenčním a předpojatým způsobem jako je například publikování údajů o připravovaných obviněních, obžalobách nebo jiné údaje, které do právní moci odsuzujícího rozhodnutí nejsou provázeny odpovídajícím vysvětlením, které respektuje zásadu presumpce neviny.
5. Novelizovaný § 8a odst. 1 trestního řádu naproti tomu orgánům činným v trestním řízení zakazuje zveřejňovat v přípravném řízení všechny informace umožňující zjištění totožnosti (i) osoby, proti které se vede trestní řízení, (ii) poškozeného, (iii) zúčastněné osoby a (iv) svědka. Z tohoto zákazu stanoví novela pouze dvě výjimky, totiž zveřejnění informace (a) pro účely pátrání po osobách, nebo (b) pro dosažení účelu trestního řízení. Ve všech ostatních případech nemohou v přípravném řízení orgány činné v trestním řízení takové informace zveřejnit a to ani se souhlasem osob, jejichž osobní údaje jsou chráněny.
6. Podle názoru navrhovatelů je předpis poznamenán pozměňovacím návrhem tak, že vládní návrh, vyjadřující ochranu odlišným subjektům trestního řízení, ztrácí svůj původní smysl a vzniklá norma je nepovedeným pokusem o spojení odlišných či dokonce protikladných zájmů.
7. Ustanovení § 8c trestního řádu zakazuje zveřejnění (i) informací o nařízení či provedení odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu podle § 88 trestního řádu, (ii) informací získaných z odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu, (iii) údajů o telekomunikačním provozu získaných podle § 88a trestního řádu a (iv) informací získaných sledováním osob a věcí podle § 158d odst. 2 a 3 trestního řádu, pokud (a) umožňují zjištění totožnosti osoby, (b) nebyly použity jako důkaz v řízení před soudy a (c) osoba, které se informace týkají, neposkytla se zveřejněním souhlas. Toto ustanovení již nesměřuje jen do přípravného řízení, ale až do řízení před soudem. Podle novely informace ze shora uvedených zdrojů, umožňující identifikaci konkrétní osoby, mohou být zveřejněny jen po kladném projevu vůle osoby, které se takové informace týkají, a nebo byly-li použity jako důkaz v řízení před soudem. Dojde-li na základě vyhodnocení těchto prostředků k zastavení trestního stíhání v přípravném řízení, možnost provedení důkazů v řízení před soudem odpadá a zbývá jen hypotetická možnost, že by osoba, jíž se odposlechy týkají, dala k jejich zveřejnění souhlas.
8. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že § 8a odst. 1, § 8b a § 8c po novele jednoznačně směřují k omezení transparentnosti přípravného řízení, k omezení veřejné kontroly činnosti orgánů činných v trestním řízení, a médiím se, způsobem typickým pro cenzuru, ponechává pouze úzký a pro orgány činné v trestním řízení zákonným zákazem předem pozitivně vymezený prostor pro poskytování zcela obecných informací o tomto řízení, bez uvedení jakýchkoli podrobností o osobách, které jsou předmětem trestního řízení. Pokud orgány činné v trestním řízení s omezením, založeným na uvážení dalších okolností, poskytnou veřejným sdělovacím prostředkům informace o své činnosti, budou tyto v konkrétních případech výrazně poznamenány absencí podrobností o osobách, jimž orgány činné v trestním řízení věnují zákonnou pozornost jako podezřelým nebo obviněným z trestného činu. Taková nekonkrétní informace bude pro veřejnost bezcenná, zejména, půjde-li o osobu veřejně činnou. Ochrana se přitom poskytuje především těm podezřelým a obviněným, o které sdělovací prostředky mohou projevit důvodný zájem. Půjde tedy o pachatele nejzávažnější trestné činnosti s výraznými dopady na společnost nebo o osoby veřejně činné, jejichž veřejné působení podléhá přísnějším měřítkům, než chování jiných osob. O jiné osoby totiž veřejnost zpravidla zájem neprojevuje.
9. Stěžovatelé také upozorňují, že spolu s omezením informací z trestního řízení bylo zároveň zpřísněno trestání porušení těchto zákazů. Novela totiž zavedla nový přestupek a správní delikt spočívající v porušení zákazu zveřejnění osobních údajů stanoveného jiným právním předpisem (§ 44a a 45a zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů [dále jen "ZOOÚ"]). Novela navíc umožnila Úřadu pro ochranu osobních údajů uložit za tyto správní delikty pokutu až do výše 5 milionů Kč v případě zveřejnění osobních údajů hromadnými sdělovacími prostředky. Tato úprava měla podle vládního návrhu postihovat porušení omezovacích ustanovení v případě poškozených, jejich blízkých a osob mladších 18 let. Pozměňovací návrh však jednak rozšířil rozsah chráněných osobních údajů o osobní údaje dalších osob, jak uvedeno shora, jednak razantně zpřísnil sankce pro případ, kdy dojde ke spáchání přestupku nebo deliktu sdělovacími prostředky (§ 44a odst. 3 a § 45a odst. 3 ZOOÚ). To, že správní sankce jsou upraveny v režimu ZOOÚ, ovšem znamená, že Úřad na ochranu osobních údajů zde vykonává dohled. Svěření dané otázky do jeho kompetence a do režimu správního trestání není přiměřené, protože jde o zásah do práv jednotlivce. V takovém případě by mělo být rozhodnutí, zda bude uveřejnění konkrétních informací považovat za zásah do své osobní sféry či nikoliv, ponecháno na úvaze dotčené osoby, která by pak měla mít právo se obrátit na nezávislý soud s civilněprávní žalobou (a toto právo jí náleželo již podle předchozí právní úpravy). Podřazení do režimu správního trestání je v rámci úpravy médií a úpravy obecné svobody projevu nevhodné a neodůvodnitelné (v této souvislosti lze poukázat i na někdy rozporuplnou činnost Rady pro rozhlasové a televizní vysílání podle zákona č. 231/2001 Sb.) a je v praxi oprávněně kritizováno. Stejně tak neodůvodnitelná je výše sankcí, které mohou činit až 5.000.000 Kč. V této souvislosti je možné poukázat na zcela bezproblémové dodržování zákazu uveřejnění identity pachatelů trestných činů podle § 52 až § 54 zákona č. 218/2003 Sb., o soudnictví ve věcech mládeže, a to přesto, že porušení tohoto zákona je sankcionováno "pouze" jako přestupek s možnou pokutou "pouze" do výše 50.000 Kč. Zvýšení správní represe a možné sankce na stonásobek původní hodnoty se ve světle této skutečnosti nejeví odůvodnitelné, zejména pak při zohlednění zásady ultima ratio trestní represe, kterou lze mutatis mutandis aplikovat i na oblast trestání správního, tak jak je chápána v judikatuře Nejvyššího i Ústavního soudu.
10. Ještě závažnější změnu přineslo podle navrhovatelů nové znění ustanovení § 178 trestního zákona. Nově se skutková podstata trestného činu neoprávněné nakládání s osobními údaji vztahuje i na osobní údaje shromážděné v průběhu trestního řízení (oproti původnímu znění, které chránilo pouze osobní údaje získané v souvislosti s výkonem veřejné správy). Po novele hrozí komukoli, kdo, byť i z pouhé nedbalosti, neoprávněně sdělí, zpřístupní, jinak zpracovává nebo si přisvojí osobní údaje shromážděné v průběhu trestního řízení trest odnětí svobody s horní hranicí tří let, zákaz činnosti či peněžitý trest (§ 178 odst. 1). Novela jako podmínku trestnosti doplnila objektivní stránku trestného činu v základní skutkové podstatě o vážnou újmu na právech nebo oprávněných zájmech osoby, jíž se osobní údaje týkají. Stejná sankce postihne toho, kdo, byť i z nedbalosti, poruší právním předpisem stanovenou povinnost mlčenlivosti tím, že sdělí nebo zpřístupní osobní údaje o jiném získané v souvislosti s výkonem svého povolání, zaměstnání nebo funkce se stejným následkem uvedeným shora (§ 178 odst. 2 trestního zákona). Zákonodárce pamatoval s nejpřísnější sankcí (jeden rok až pět let odnětí svobody nebo peněžitý trest) na osoby, které ke spáchání činů uvedených v § 178 odst. 1 a 2 trestního zákona použijí sdělovací prostředky, nebo poruší povinnost vyplývající z jejich povolání, postavení nebo funkce.
11. Jak je patrno z těchto ustanovení, zákonodárce v rámci objektivní stránky trestného činu omezuje trestnost pouze na osobní údaje a zcela ignoruje jiné informace z trestního řízení, jejichž zveřejnění bez souhlasu orgánů činných v trestním řízení nebo proti jejich vůli může ohrozit objasnění skutečností důležitých pro trestní řízení (§ 8a odst. 1, věta první předchozí i současné úpravy). Poskytuje tedy vyšší úroveň ochrany například osobě podezřelého a obviněného než prvotnímu a převažujícímu účelu trestního řízení.
12. Důvody pro zrušení napadených ustanovení Ústavním soudem navrhovatelé shledávají rovněž v samotném způsobu, jakým byla výše popsaná novela projednána a schválena sněmovnou. Vládní návrh zákona se omezoval toliko na posílení postavení poškozeného a ochranu informací jeho se týkajících. Pozměňovací návrh ústavně právního výboru vládní návrh zákona toliko, jak by se od takového návrhu očekávalo, nepozměnil, ale v podstatě jej nahradil zcela novým textem, který zásadním způsobem omezuje svobodu projevu a právo na informace. Ústavnost pozměňovacího návrhu předpokládá jeho úzký vztah k fundamentálnímu účelu projednávaného návrhu zákona. Nepůjde sice o tzv. přílepek, kdy se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího, a jehož povahou se již Ústavní soud ve své praxi zabýval, nicméně jde o případ podobný, kdy jeho dopady mají v zásadě stejný účinek jako u tzv. přílepku. Již to, že pozměňovacím návrhům obecně chybí důvodová zpráva, vždy znamená zvýšené riziko libovůle. K posouzení ústavnosti takového pozměňovacího návrhu je třeba zkoumat obsah a účel původního návrhu zákona a obsah a účel posuzovaného pozměňovacího návrhu. Pokud se obsah a účel zásadně liší, je třeba konstatovat, že předmětný pozměňovací návrh vybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům, tedy že šlo o pozměňovací návrh, který jím mohl být jen formálně, nikoli však v materiálním smyslu. V takovém případě jde o překročení pravidla úzkého vztahu ve smyslu rozhodovací praxe Ústavního soudu (nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06).
13. Postavení poškozeného v trestním řízení je upraveno v ustanovení § 43 a násl. trestního řádu. Je to ten, komu bylo trestným činem (konkrétního pachatele) ublíženo na zdraví, způsobena majetková, morální nebo jiná škoda. Zájmy poškozeného jsou v naprosto protichůdném zájmu se zájmy obviněného. Ochrana jeho osobnosti je prioritou, jejímž smyslem je zabránit především sekundární viktimizaci. Pozměňovací návrh nejen že zařadil obviněného vedle poškozeného a dalších osob na stejnou úroveň ochrany, ale dokonce v rámci pořadí chráněných osob poškozeného odsunul až na druhou pozici za osoby, proti kterým se řízení vede. Účel a obsah vládního návrhu je v rozporu s účelem a obsahem posuzovaného pozměňovacího návrhu. Takovýto postup je v rozporu se zásadami ústavně konformního přijímání právních předpisů uvedenými shora.
14. Navrhovatelé připomínají, že Ústavní soud ve své rozhodovací praxi uvedl, že "v zákonodárném procesu vystupuje do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak, než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila" (nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 5/02in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.). Navrhovatelé odkazují na čl. 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), dle kterého Ústavní soud při rozhodování o souladu zákona s ústavním pořádkem mimo jiné zjišťuje, zda byl napadený zákon přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatelé se domnívají, že v tomto případě došlo především k porušení zákazu svévole při legislativní proceduře, dovozeného z ustanovení čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, i čl. 37 odst. 2, čl. 41 a čl. 44 Ústavy.
15. Z veřejně dostupných protokolů z projednání návrhu zákona sněmovnou podle navrhovatelů vyplývá, že poslanci nebyli na změny navržené pozměňovacím návrhem vůbec upozorněni. Návrhy formulované ústavně právním výborem byly zpravodajem ÚPV v obecné rozpravě ve druhém čtení označeny za návrhy, které "jenom zpřesňují a prohlubují ochranu obětí trestného činu". Taková formulace není jen nepřesná, ale je naprosto zavádějící. Obdobně ministr spravedlnosti podle stenozápisů z projednání zákona neinformoval poslance o zásadní povaze změn vnesených do návrhu pozměňovacím návrhem.
16. Novela je dle přesvědčení navrhovatelů v rozporu s čl. 17 Listiny, zaručujícím svobodu projevu a právo na informace. Za významnou součást svobody projevu totiž považují novinářskou svobodu. Ta je předpokladem role "hlídacího psa", kterou by měl tisk v demokratické společnosti zastávat (usnesenísp. zn. II. ÚS 435/01in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 24, usnesení č. 35 a judikatura Evropského soudu pro lidská práva, např. Thorgeir Thorgeirson, 1992, Jersild, 1994, nebo De Haes a Gijsels, 1997). Je úkolem novinářů informovat společnost o věcech veřejných, za které jsou považovány, kromě jiného, činnost státních institucí a aktivity osob působících ve veřejném životě, např. politiků, úředníků, soudců, advokátů. Veřejné věci by měly být transparentní a veřejnost by měla mít možnost vykonávat nad nimi dohled. Navíc při kritice veřejné záležitosti vykonávané veřejně působícími osobami platí dle ustálené judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva presumpce, že jde o kritiku ústavně konformní, protože je výrazem participace členů občanské společnosti na věcech veřejných (např.sp. zn. I. ÚS 453/03in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 39, nález č. 209).
17. S novinářskou svobodou úzce souvisí také právo novináře na utajení, resp. ochranu zdroje informací, které vyplývá z čl. 17 Listiny a je dále provedeno zákonem č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZRTV"). Obě normy umožňují novinářům a osobám, které se podílely na získávání a zpracovávání zveřejněných informací, odepřít soudu, státnímu orgánu, nebo orgánu veřejné správy informace, které by mohly vést ke zjištění původu těchto informací. Pouze ve výjimečných případech jsou novináři povinni zdroj rozkrýt (novináři mají především povinnost nenadržovat pachateli a překazit nebo oznámit trestný čin, ovšem u závažných trestních jednání). Ze zaručeného práva na ochranu zdroje lze dovodit právo novináře zveřejňoval informace relativně volně, bez ohledu na jejich původ.
18. Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 27. března 1996 (velký senát) ve věci Goodwin v. Spojené Království uvedl, že nepřiměřené zásahy státu vůči novinářským zdrojům mohou tyto odradit od pomoci tisku v informování veřejnosti o otázkách obecného zájmu.
19. Meze svobody projevu jsou dány mimo jiné právem na ochranu osobnosti ústavně zakotveným v čl. 10 Listiny a dále provedeným v § 11 až § 16 a § 19b zákona č. 40/1964 Sb. občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "OZ"). Při střetu těchto dvou ústavně garantovaných práv, je svoboda projevu standardně upřednostňována v případě, že se týká veřejně činných respektive veřejně známých osob, které musí dle konstantní rozhodovací praxe Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva akceptovat větší míru veřejné kritiky než jiní občané.
20. Trestní řízení představuje citlivou oblast, ve které je nutné šetřit práva osob, proti kterým se řízení vede tak, aby byla garantována jejich práva na spravedlivý proces. Na druhou stranu k dosažení tohoto účelu není třeba tak přísného omezení poskytovat informace o těchto osobách, jaké bylo novelou uloženo orgánům činným v trestním řízení, potažmo soukromým osobám. Novinářům by mělo být umožněno informovat veřejnost o probíhajících řízeních. V této souvislosti odkazují navrhovatelé na rozhodnutí Evropské soudu po lidská práva ze dne 24. dubna 2000 ve věci Campos Dâmaso v. Portugalsko, z nějž vyplývá, že je pro demokratickou společnost prospěšné, jestliže tisk informuje veřejnost o probíhajícím trestním řízení včetně toho, že je vedeno proti konkrétní osobě veřejně činné. Pokud novináři nepublikují výroky, které mohou porušit právo obviněného na spravedlivý proces, nebo podkopat důvěru veřejnosti v úlohu soudů při výkonu trestního soudnictví, neměli by být státem ve své činnosti omezováni.
21. S právem na informace souvisí nepochybně také nezávislost soudní moci a její kontrola ze strany veřejností. Je-li nezávislost soudní moci hájena jako nezbytná podmínka fungování justice, musí být z druhé strany umožněna veřejná kontrola soudní moci, a to i ochranou svobody projevu (nález Ústavního soudusp. zn. IV. ÚS 23/05). Pod kontrolu justice lze nepochybně zařadit i kontrolu průběhu a výsledku přípravného řízení soudem a založení rozhodnutí na důkazech zde opatřených a na zákonném postupu orgánů přípravného řízení.
22. Podle názoru navrhovatelů omezení provedená novelou nesplňují předpoklady čl. 17 Listiny. Ustanovení § 8a odst. 1 a odst. 3, § 8b a § 8c TŘ, stejně jako ustanovení § 178 trestního zákona přesahují rámec omezení, která Listina připouští a tak pod zástěrkou ochrany práv obviněného neoprávněně omezují svobodu projevu a právo veřejnosti na informace.
23. Pokud jde o ustanovení § 178 trestního zákona, navrhovatelé zdůrazňují, že původní jeho znění směřovalo proti neoprávněnému nakládání s osobními údaji shromážděnými v souvislosti s výkonem veřejné správy, které mohlo mít podobu např. zneužití informací z databází vedených daňovými a statistickými orgány, či zneužití údajů získaných při přípravě voleb. Novelizovaná úprava jde mnohem dál, umožňuje tvrdě postihovat novináře za to, že informují veřejnost o činnosti policejních orgánů a státních zástupců a o osobách, proti kterým je vedeno trestní řízení. Přitom nová úprava nepřipouští výjimky např. v případě, že vyšetřována je osoba veřejně činná. Jak však bylo uvedeno výše, jedním ze základních úkolů novinářů v právním státě je informoval veřejnost o věcech veřejných a umožňovat tak veřejnosti kontrolovat, jakým způsobem je veřejná moc vykonávána.
24. Trestní právo a trestněprávní kvalifikaci určitého jednání jako trestného činu, které má soukromoprávní základ, je třeba považovat za ultima ratio, tedy za krajní právní prostředek, který má význam především celospolečenský, to jest z hlediska ochrany základních společenských hodnot. V zásadě však nemůže sloužit jako prostředek nahrazující ochranu práv a právních zájmů jednotlivce v oblasti soukromoprávních vztahů, kde závisí především na individuální aktivitě jednotlivce, aby střežil svá práva, jimž má soudní moc poskytovat ochranu. Je však nepřijatelné, aby tuto ochranu aktivně přebíraly orgány činné v trestním řízení, jejichž úkolem je ochrana převážně celospolečenských hodnot, nikoliv přímo konkrétních subjektivních práv jednotlivce, jež svou povahou spočívají v soukromoprávní sféře.
25. Novela navíc trestá správními, respektive trestními, sankcemi bez rozdílů všechny osoby, které neoprávněně zákonem stanoveným způsobem nakládají s osobními údaji shromážděnými v průběhu trestního řízení, přičemž naprosto nerozlišuje mezi prvním a následným nakládáním s těmito informacemi, ač Evropský soud pro lidská práva tyto případy přísně odlišuje (Rozsudek Weber vs. Švýcarsko ze dne 22. května 1990, A č. 177).
26. Napadaná ustanovení navíc v rozporu se zásadou odpovědnosti státu za jednání svých úředníků přenáší, navíc pod hrozbou tvrdých sankcí, povinnost chránit konkrétní informace získané v souvislosti s trestním řízením na neomezený a blíže neurčený okruh soukromých osob, včetně cizinců, apod. Takové přesouvání odpovědnosti je v demokratickém státě nepřijatelné. Odkazují na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. dubna 2006 ve věci Dammann v. Švýcarsko. Je zřejmé, že je to stát, kdo by měl nést odpovědnost zajednání svých úředníků. Je v rozporu s čl. 17 odst. 4 Listiny, pokud stát omezuje svobodu projevu tím, že novináře a ba co víc, i soukromé osoby, postihuje za zveřejnění informací, které se dostaly na veřejnost v důsledku pochybení úředníka, za jehož činnost stát odpovídá. Ustanovení § 178 odst. 2 a 3 písm. b) trestního zákona v platném znění navíc zavazuje orgány činné v trestním řízení k vyhledání a postižení zdroje, který informaci novináři poskytl.
27. Na základě výše uvedeného navrhovatelé tvrdí, že novela je v rozporu s čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, neboť omezuje svobodu projevu, aniž by byly splněny Ústavou stanovené podmínky omezení těchto práv a svobod. Navrhovatelé navrhují, aby Ústavní soud vydal nález, kterým napadená ustanovení zruší.
28. Navrhovatelé též navrhli, aby Ústavní soud projednal věc přednostně ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, s tím, že nabyl účinností a jeho případné důsledky mohou mít zásadní dopady na výkon práv a povinností řady osob. V případě, že Ústavní soud návrhu na zrušení příslušných ustanovení zákona vyhoví, opět toto bude mít zásadní dopady na práva a povinnosti těchto osob.
II. Vyjádření účastníků řízení
29. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "senát").
30. Poslanecká sněmovna uvedla, že novelu projednávala v 5. volebním období jako sněmovní tisk č. 443. Návrh zákona jí byl předložen dne 27. února 2008, 1. čtení proběhlo dne 25. dubna 2008. Výsledkem bylo přikázání návrhu zákona k projednání ústavně právnímu výboru. Ústavně právní výbor projednával návrh zákona na třech schůzích, a to dne 14. května 2008, dne 11. září 2008 a dne 15. října 2008. Výsledkem projednávání bylo usnesení ústavně právního výboru č. 118 ze dne 15. října 2008 (sněmovní tisk 443/1), kterým Poslanecké sněmovně doporučil schválit návrh zákona ve znění uvedeném v tomto usnesení. 2. čtení návrhu zákona proběhlo dne 24. října 2008. Návrh zákona schválila Poslanecká sněmovna ve 3. čtení dne 31. října 2008 (ze 155 přítomných se pro návrh zákona vyslovilo 149 poslanců, proti nebyl nikdo). Senát rozhodl na své schůzi dne 12. 12. 2008 (pozn. ÚS: dle vyjádření senátu jakož i jeho internetových stránek 11. 12. 2008) o vrácení návrhu zákona sněmovně s pozměňovacími návrhy. Sněmovna projednala návrh zákona opětovně na své schůzi dne 5. února 2009 a rozhodla se nepřijmout pozměňovací návrhy senátu (ze 162 přítomných se pro vyslovili 4 poslanci, proti 12 poslanců) a setrvat na původně schválené verzi (ze 161 přítomných se pro vyslovilo 129 poslanců, proti nebyl nikdo). Dne 5. února 2009 po ukončení projednávání sněmovního tisku 443 a po zahájení následujícího bodu vystoupila poslankyně Kateřina Jacques se sdělením, že z protokolu o hlasování zjistila, že v závěrečném hlasování o sněmovním tisku 443 je uvedeno, že hlasovala ano, ale "chtěla jsem hlasovat ne, tak pro stenozáznam bych to chtěla uvést na pravou míru". I v případě, kdyby se hlas poslankyně Kateřiny Jacques odečetl od skupiny 129 poslanců, kteří hlasovali pro návrh usnesení Poslanecké sněmovny, výsledek hlasování by zůstal stejný. Přijatý zákon byl podepsán prezidentem republiky a následně řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 52/2009 Sb.
31. Dále uvedla, že pokud výbor sněmovny přijme k projednávanému návrhu zákona pozměňovací návrhy, je tyto vždy možno v usnesení výboru zpracovat 2 způsoby, buď jako soubor dílčích pozměňovacích návrhů nebo přijaté pozměňovací návrhy zapracovat do původního návrhu zákona, pak je výsledkem "komplexní pozměňovací návrh". Zvolí-li výbor sněmovny druhou možnost, není účelem takového řešení vyjádřit míru svých zásahů do původního návrhu (počet přijatých pozměňovacích návrhů, věcný rozsah změn oproti původní předloze), ale výlučně hledisko formálně administrativní (snaha zvolit formu, která usnadní v dalším projednávání sněmovně orientaci v textu - jsou-li navrhované změny zapracovány v "konsolidovaném" textu, mají poslanci lepší představu o výsledné podobě jimi schvalovaného zákona). Tento postup výbory sněmovny uplatňují zpravidla u návrhů zákonů, které nejsou svým rozsahem příliš obsáhlé. Ústavně právní výbor postupoval tímto postupem v 5. volebním období při projednávání návrhů trestněprávních předpisů nejen v případě sněmovního tisku 443, ale i sněmovních tisků 114, 258 a 748. Na příkladu sněmovního tisku 748 lze demonstrovat formálně administrativní hledisko při rozhodování o zpracování pozměňovacích návrhu formou komplexního pozměňovacího návrhu. Účelem předložení sněmovního tisku 748 bylo ještě před nabytím účinnosti nového trestního zákoníku rozhodnout o ponechání hranice trestní odpovědnosti na 15 letech (oproti rozhodnutí sněmovny, která při projednávání nového trestního zákoníku rozhodla o snížení hranice trestní odpovědnosti na 14 let). Ústavně právní výbor podpořil řešení obsažené ve sněmovním tisku 748, opětovné zvýšení hranice trestní odpovědnosti na 15 let, přesto byl výsledkem jeho projednávání komplexní pozměňovací návrh. Důvodem byla nutnost opravit legislativně technické nedostatky obsažené v původním znění sněmovního tisku 748. Jsou-li výborem sněmovny přijaté pozměňovací návrhy zpracovány jako komplexní pozměňovací návrh, nelze tvrdit, že jde o narušení ústavních pravidel při legislativním procesu. Oprávnění výboru sněmovny při projednávání návrhu zákona jsou stanovena v § 92 odst. 1 zákona o jednacím řádu sněmovny, který umožňuje k návrhu zákona podávat návrhy jak na změny, tak na doplnění.
32. Účastník odmítl souvislost s materií projednávanou ve věcech Pl. ÚS 5/02 aPl. ÚS 77/06. V tomto druhém nálezu Ústavní soud posuzoval ústavnost pozměňovacího návrhu podaného jednotlivým poslancem v podrobné rozpravě v rámci 2. čtení, nikoli pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení výboru sněmovny a dále šlo v tomto případě o rozšíření původního návrhu zákona o novelu jiného, věcně nesouvisejícího, zákona. V případě sněmovního tisku 443 ústavně právní výbor přijal pouze doplnění v rámci úzce vymezené části trestního řádu, jejíž změny byly již součástí původního vládního návrhu. Doplnění novely trestního zákona je odůvodněno bezprostřední souvislostí mezi trestním právem hmotným a trestním právem procesním, v tomto konkrétním případě bezprostřední souvislostí mezi § 8a až 8c trestního řádu a § 178 trestního zákona. Ústavnost zákona č. 52/2009 Sb. lze dovodit z argumentace Ústavního soudu v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/01("praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá ... tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí").
33. Tvrzení navrhovatelů, že poslanci nebyli ve 2. čtení seznámeni se změnami obsaženými v komplexním pozměňovacím návrhu přijatým ústavně právním výborem, je třeba odmítnout ze dvou důvodů. Požadavek stanovený § 92 odst. 2 zákona o jednacím řádu sněmovny vytisknout usnesení výboru a doručit jej všem poslancům nejméně 24 hodin před zahájením druhého čtení návrhu zákona, byl v případě sněmovního tisku 443 naplněn. Zejména však ze stenoprotokolu o průběhu 2. čtení návrhu zákona vyplývá, že na napadené změny přijaté ústavně právním výborem upozornil v obecné rozpravě poslanec Marek Benda. "Poslanec Marek Benda: Vážený pane místopředsedo, vážený pane ministře, vážené dámy, vážení pánové, nebudu dlouho zdržovat, ale přece jenom chci alespoň krátce říci k usnesení ústavněprávního výboru onu důležitou věc, která byla dodána nad rámec vládního návrhu zákona, a to je jisté omezení, resp. zablokování informací, které jsou v průběhu trestního řízení získány pomocí odposlouchávacích technik, pomocí utajeného sledování a dalších technik, které zasahují do práv a svobod občanů a nejsou později použity před soudem. Samozřejmě pokud dovedou trestní stíhání orgány činné v trestním řízení před soud a použijí tyto informace, pak jsou to informace použité ve veřejném jednání a je zcela správné, aby se je občané měli právo dozvědět. Na druhou stranu není možné to, co sledujeme v posledních týdnech a měsících opakovaně - přetisky odposlechů z kauz, které nebyly ukončeny. To pokládáme za zcela nemožné a ústavněprávní výbor doporučuje, aby zveřejňování takových věcí bylo nadále znemožněno. Děkuji za pozornost.".
34. Oproti tvrzení navrhovatelů, že z vystoupení předkladatele vládního návrhu je zřejmé, že jeho souhlasné stanovisko ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu ústavně právního výboru bylo motivováno pouze zájmem, aby původní návrh nebyl odmítnut jako součást celé novely včetně doplnění v rámci komplexního pozměňovacího návrhu, ze stejnoprotokolů z 2. a 3. čtení návrhu zákona takový závěr rozhodně učinit nelze a z protokolů o hlasování č. 128 a 129 na 48. schůzi sněmovny vyplývá, že se ministr spravedlnosti Jiří Pospíšil zdržel hlasování při rozhodování o přijetí "senátní" verze (čímž by se návrh zákona přiblížil podobě původního vládního návrhu) a následně ministr spravedlnosti hlasoval pro návrh usnesení potvrzující verzi schválenou sněmovnou.
35. Jedním ze základních požadavků, které ústavně právní výbor sněmovny kladl na dílčí novely dosud platného trestního zákona předložené sněmovně v tomto volebním období, byla kompatibilita s připravovaným, později paralelně projednávaným, návrhem nového trestního zákoníku (zákon č. 40/2009 Sb.). Tento požadavek novela trestního zákona obsažená v zákoně č. 52/2009 Sb. naplňuje. Změna § 178 trestního zákona zohledňuje nově formulovanou skutkovou podstatu trestného činu "neoprávněné nakládání s osobními údaji" v § 180 trestního zákoníku. Důvodová zpráva ke sněmovnímu tisku 410 (Návrh trestního zákoníku) na str. 254 k § 178 trestního zákoníku uvádí: "Dosavadní trestný čin neoprávněného nakládání s osobními údaji je zcela nově formulován lak, aby jeho znění pokrylo všechny údaje, které zahrnují i důležité údaje o osobních poměrech jiného, které o něm byly shromážděny nejen v souvislosti s výkonem veřejné správy, ale celé veřejné moci (např. soudnictví apod.). ... Zásadním způsobem u tohoto trestného činu osnova doplňuje i okolnosti podmiňující použití vyšší trestní sazby tak, aby byly přísněji postiženy závažnější formy takového jednání". Tvrzení, že změna trestního zákona přijatá zákonem č. 52/2009 Sb. nebyla narychlo vymyšleným ad hoc řešením lze tedy doložit i faktem, že toto řešení bylo již součástí návrhu trestního zákoníku předloženého sněmovně v minulém volebním období (srov. Pavel Šámal - Osnova trestního zákoníku 2004-2006, Praha, 2006, str. 177). Přesun sankčních ustanovení ze zákona o přestupcích do zákona o ochraně osobních údajů byl součástí vládního návrhu a je odůvodněn v důvodové zprávě.