Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Sládečka, soudce Davida Uhlíře a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti 1) DELTA PEKÁRNY a. s., sídlem Bohunická 519/24, Brno, 2) OK REST a. s., sídlem Bohunická 519/24, Brno, zastoupených JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem, AK Nedelka Kubáč advokáti s. r. o., Olivova 4, Praha 1, a ústavní stížnosti 3) PENAM, a. s., sídlem Cejl 504/38, Brno, zastoupené JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou, Kocián Šolc Balaštík, advokátní kancelář, s. r. o., sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 256/2016-231 ze dne 21. 12. 2017, rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 39/2016-115 ze dne 14. 10. 2016, rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 7/2011-799 ze dne 25. 2. 2016 a rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. UOHS-R 20,21,22/2004-1249/2009/310/ADr ze dne 2. 2. 2009, spojených s návrhem na odklad vykonatelnosti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 256/2016-231, takto:
Ústavní stížnosti a návrh s nimi spojený se odmítá.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
1. Z napadených rozhodnutí se podává, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "Úřad") vydal dne 19. 3. 2004 rozhodnutí č. j. S 233/03-2050/04-ORP, v němž rozhodl o vině stěžovatelek za protisoutěžní jednání, konkrétně o porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. Stěžovatelky měly dle napadených rozhodnutí jednat ve vzájemné shodě při určování prodejních cen pekárenských výrobků, čímž narušily hospodářskou soutěž na trhu čerstvého běžného pečiva a na trhu cukrářského pečiva. Za protisoutěžní jednání byla stěžovatelce 1) uložena pokuta ve výši 55 000 000 Kč, stěžovatelce 2) pokuta ve výši 35 000 000 Kč a stěžovatelce 3) pokuta ve výši 30 000 000 Kč.
2. Na základě rozkladu stěžovatelek potvrdil předseda Úřadu rozhodnutím č. j. R 20, 21, 22/2004 ze dne 11. 5. 2005 výroky o vině, výroky o trestu (výši pokuty) byly zrušeny a věc byla vrácena k dalšímu řízení v prvním stupni.
3. Po dvou derogačních zásazích Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud"), konkrétně rozsudku ze dne 24. 8. 2006 č. j. 31 Ca 58/2005-105 a rozsudku ze dne 3. 1. 2007 č. j. 62 Ca 36/2006-180, bylo rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. UOHS-R 20,21,22/2004-1249/2009/310/ADr ze dne 2. 2. 2009, rozhodnuto o vině stěžovatelek za protisoutěžní jednání výše vymezené, a uložena pokuta stěžovatelce 1) ve výši 24 800 000 Kč, stěžovatelce 2) ve výši 14 800 000 Kč a stěžovatelce 3) ve výši 13 200 000 Kč. Správní žaloby stěžovatelek spojil krajský soud ke společnému projednání a o těchto žalobách rozhodl rozsudkem č. j. 62 Ca 16/2009 - 375 ze dne 21. 10. 2010 tak, že žaloby jako nedůvodné zamítl.
4. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 5 Afs 7/2011-619 ze dne 29. 3. 2012, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Důvodem zrušení rozsudku krajského soudu bylo nesprávné posouzení rozhodného období dle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže relevantní pro posouzení výše uložené sankce.
5. Krajský soud poté vázán názorem Nejvyššího správního soudu rozhodl rozsudkem č. j. 62 Af 71/2012 - 831 ze dne 20. 9. 2012 tak, že zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. UOHS-R 20,21, 22/2004-1249/2009/310/ADr ze dne 2. 2. 2009 ve výroku o trestu (tj. v části ukládající pokuty) a v tomto rozsahu věc vrátil k dalšímu řízení.
6. Proti rozsudku krajského soudu podaly stěžovatelky i Úřad kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 5 Afs 69/2012-240 ze dne 16. 12. 2013 kasační stížnost Úřadu zamítl a kasační stížnosti stěžovatelek odmítl.
7. Opětovným rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R20,21,22/2004-22410/2014/311/JZm ze dne 22. 10. 2014 byly stěžovatelkám uloženy pokuty za zjištěné protisoutěžní jednání ve stejné výši jako v rozhodnutí z roku 2009 (viz výše).
8. V mezidobí se stěžovatelka 1) domáhala před správními soudy zrušení pokuty uložené ze strany Úřadu za porušení povinnosti podrobit se místnímu šetření, které proběhlo v rámci shora označeného správního řízení, tím, že nezpřístupnila některé dokumenty či e-mailovou komunikaci, resp. některé zajištěné dokumenty svémocně pracovníkům Úřadu odňala. Před správními soudy, ani před Ústavním soudem stěžovatelka 1) neuspěla (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 2309/09 ze dne 26. 8. 2010). Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") však na základě stížnosti stěžovatelky 1) podané dne 22. 10. 2010 v rozsudku Delta Pekárny, a. s. proti České republice ze dne 2. 10. 2014, stížnost č. 97/11 (dále jen "rozsudek ESLP Delta Pekárny"), shledal, že Česká republika porušila čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále "Úmluva") absencí účinné dodatečné soudní kontroly místního šetření provedeného u stěžovatelky 1).
9. V reakci na rozsudek ESLP Delta Pekárny rozhodl Ústavní soud nálezem sp. zn. IV. ÚS 4397/12 ze dne 9. 2. 2016 (N 27/80 SbNU 345) tak, že zrušil shora zmíněné rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 7/2011-619 ze dne 29. 3. 2012 a č. j. 5 Afs 69/2012-240 ze dne 16. 12. 2013, jakož i shora zmíněný rozsudek krajského soudu č. j. 62 Af 71/2012-831 ze dne 20. 9. 2012. 10. Nejvyšší správní soud poté v reakci na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 4397/12 rozsudkem č. j. 5 Afs 7/2011-799 ze dne 25. 2. 2016 zrušil rozsudek krajského soudu č. j. 62 Ca 16/2009-375 ze dne 21. 10. 2010 s tím, že by měl krajský soud dále postupovat v intencích shora uvedeného rozsudku ESLP Delta Pekárny a nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 4397/12.
11. Krajský soud o žalobách stěžovatelek rozhodl znovu rozsudkem sp. zn. 62 Af 39/2016-115 ze dne 14. 10. 2016, přičemž jejich žaloby proti rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. UOHS-R 20, 21, 22/2004-1249/2009/310/ADr ze dne 2. 2. 2009 zamítl.
12. Stěžovatelky napadly rozhodnutí krajského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 5 As 256/2016-231 ze dne 21. 12. 2017 kasační stížnost zamítl.
13. Na základě rozsudku ESLP Delta Pekárny podala stěžovatelka 1) dne 28. 1. 2015 návrh na obnovu řízení vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. III. ÚS 2309/09. Ústavní soud návrh na obnovu řízení usnesením sp. zn. Pl. ÚS 4/15 ze dne 31. 1. 2017 odmítl.
14. Stěžovatelky 1) a 2) napadly v záhlaví označená rozhodnutí (vyjma rozhodnutí předsedy Úřadu) ústavní stížností vedenou pod sp. zn. I. ÚS 317/18. Navrhly též odklad vykonatelnosti napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 256/2016-231.
15. Stěžovatelka 3) pak napadla ústavní stížností původně vedenou pod sp. zn. III. ÚS 767/18 výrok II. rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 256/2016-231, výroky I. a III. rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 39/2016-115, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 7/2011-799 a rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. UOHS-R 20,21,22/2004-1249/2009/310/ADr.
16. Ústavní soud spojil ústavní stížnost stěžovatelek 1) a 2) a ústavní stížnost stěžovatelky 3) ke společnému řízení vedenému nadále pod sp. zn. I. ÚS 317/18.
17. Vedle napadených rozhodnutí soudů jsou k ústavním stížnostem přiložena též rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. UOHS-R 20,21,22/2004-1249/2009/310/ADr ze dne 2. 2. 2009 a č. j. ÚOHS-R20,21,22/2004-22410/2014/311/JZm ze dne 22. 10. 2014.
II. Tvrzení stěžovatelek
18. Stěžovatelky shodně tvrdí, že napadenými rozhodnutími došlo k porušení jejich ústavně zaručených práv. Konkrétně dle stěžovatelek dochází k pokračování v porušení jejich základního práva na respektování soukromí, obydlí a korespondence dle čl. 8 Úmluvy, přičemž k porušení mělo dojít provedením místního šetření, které shledal ESLP v rozsudku Delta Pekárny jako rozporné s čl. 8 Úmluvy. Tím, že krajský soud v souladu s pokynem Nejvyššího správního soudu provedl "dodatečný" soudní přezkum sporného místního šetření, přičemž neshledal místní šetření jako protiprávní, dochází k pokračování porušení ústavních práv stěžovatelek.
19. Stěžovatelky tvrdí, že postup krajského soudu i Nejvyššího správního soudu je v rozporu s rozsudkem ESLP ve věci Delta Pekárny, jakož i s nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 4397/12. Dle ESLP bylo místní šetření rozporné s čl. 8 Úmluvy, neboť absentoval předběžný souhlasu soudu, nebo alespoň účinná a efektivní soudní kontrola po proběhnuvším místním šetření.
20.. Stěžovatelky shodně tvrdí, že správní soudy postupují v rozporu s judikaturou ESLP, když se snaží dovodit, že soudní kontrolu provedenou po mnoha letech v rámci řízení o věci samé lze považovat za řádnou a účinnou kontrolu ex post facto, kterou jedinou ESLP připouští jako ekvivalent předchozí soudní kontroly.
21. Stěžovatelky 1) a 2) pak konkrétně připomínají, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 4397/12 v reakci na rozhodnutí ESLP ve věci Delta Pekárny uvedl, že důkazy získané v rozporu s procesními předpisy musí být soudem vyloučeny z předmětu úvah směřujících ke zjištění skutkového základu věci, tudíž rozhodnutí ve věci samé nemůže z toho pohledu obstát. Stěžovatelky tvrdí, že Ústavní soud nikterak nevyzval správní soudy, aby dodatečně zákonnost místního šetření prověřily, pouze je vyzval, aby posoudily, zda lze vůbec dodatečně otázku zákonnosti místního šetření ve správním řízení posuzovat a zhojit tak danou procesní vadu. Nejvyšší správní soud však danou otázku vyřešil špatně, když zavázal krajský soud k tomu, aby dodatečné šetření provedl, resp. aby posoudil, zda bylo místní šetření nepřiměřené, resp. zda se nejednalo o nezákonný zásah.
22. Stěžovatelky 1) a 2) dále namítají, že i takto provedený dodatečný přezkum byl ze strany krajského soudu nedostatečný. Stěžovatelky připomínají, že ESLP zpochybnil i dostatečnou určitost oznámení o zahájení místní kontroly, přičemž uvedl, že samo místní šetření představovalo nepřiměřený zásah. Stěžovatelky taktéž zpochybňují závěry soudů, že by hrála jakoukoli roli skutečnost, že ESLP nepřiznal stěžovatelce 1) ve věci Delta Pekárny finanční zadostiučinění, stejně tak zpochybňují, že by měla jakoukoli relevanci skutečnost, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 4397/12 nezrušil i rozhodnutí Úřadu (resp. předsedy Úřadu), nýbrž pouze rozhodnutí správních soudů.
23. Stěžovatelky 1) a 2) dále tvrdí, že provedení dodatečného soudního přezkumu místního šetření je v rozporu se závazkem České republiky plynoucím z Úmluvy obnovit do maximální možné míry stav, který existoval před porušením základního práva. Připomínají, že k porušení čl. 8 Úmluvy došlo i v důsledku neexistence právní úpravy týkající se případného zničení získaných kopií. Bezprostřední a účinný opravný prostředek v době provedení místního šetření neměly stěžovatelky k dispozici a o účinnou soudní kontrolu jít nemůže, je-li provedena po více než 13 letech. Stěžovatelky dále tvrdí, že dodatečný soudní přezkum místního šetření by byl možný pouze na základě další nezákonnosti spočívající v provedení přezkumu dle § 82 s. ř. s. v rámci řízení dle § 65 s. ř. s. Dle stěžovatelek je nezákonné, aby správní soudy v rámci řízení zahájeného dle § 65 s. ř. s. umožnily dodatečný soudní přezkum místního šetření odpovídající přezkumu dle § 82 s. ř. s., tedy aby umožnily soudní přezkum, který právní řád nezná.
24. Stěžovatelka 3) shodně jako stěžovatelky 1) a 2) zpochybňuje jakoukoli možnost dodatečný soudní přezkum provést, má za to, že ESLP jednoznačně konstatoval porušení čl. 8 Úmluvy z důvodu, že v době provedení místního šetření možnost soudní kontroly neexistovala. Podle stěžovatelky nelze absenci soudní kontroly v době zásahu zhojit dodatečným soudním přezkumem, stěžovatelka zpochybňuje účinnost soudní kontroly po mnoha letech, připomíná, že dle judikatury ESLP má jít o rozumnou lhůtu. Cituje z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) pasáž, podle níž "úkony představující očividný zásah do základního práva na soukromý život se nesmí ocitnout mimo jakoukoli bezprostřední (preventivní či následnou) soudní kontrolu". Stejně tak by měla v době zásahu existovat jistota ohledně možnosti soudní kontroly a tedy předvídatelnost této kontroly. Připomíná, že sám Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku uznal, že požadavek bezprostřednosti soudní kontroly již není možné zcela naplnit.
25. Stěžovatelka 3) dále tvrdí porušení s. ř. s. s tím, že možnost rozšíření žaloby po lhůtě pro její podání je v rozporu se s. ř. s. Soudní přezkum byl proveden v rozporu se zásadami, kterými je soudní řízení správní ovládáno. Ačkoli stěžovatelka předložila krajskému soudu rozsáhlou argumentaci ve vztahu k nesprávnosti a protiprávnosti postupu Úřadu v rámci místního šetření, krajský soud se jí nezabýval a nijak ji nevypořádal, obešel se i bez vyjádření Úřadu. Krajský soud provedl závěr o zákonnosti místních šetření, aniž by provedl důkazní řízení, aniž by poskytl stěžovatelkám prostor vyjádřit se ke konkrétním podkladům, které sám vybral jako relevantní, aniž by se jakkoli zabýval argumenty stěžovatelek. Podle stěžovatelky 3) se pak ani Nejvyšší správní soud s jejími argumenty vůči místnímu šetření nevypořádal, přičemž se nezabýval ani námitkami vůči přezkumu provedenému krajským soudem. Stěžovatelkám ani nebylo ze strany Nejvyššího správního soudu doručeno vyjádření Úřadu ke kasační stížnosti.
26. Stěžovatelka 3) tak opětovně argumentuje nezákonností místního šetření, na základě kterého byly získány důkazy o protisoutěžním jednání: nebyl předem dostatečně upřesněn okruh konkrétních listin, které mají být v místním šetření získány, oznámení o zahájení místního šetření bylo nekonkrétní, tedy zásah do základních práv stěžovatelky tak nebyl předem jasně odůvodněn. Pro místní šetření nebyly dle stěžovatelky splněny podmínky, tj. existence relevantních poznatků nasvědčujících podezření z protisoutěžního jednání.
27. Zároveň má stěžovatelka 3) za to, že ani ze zabavených listin nelze protisoutěžní jednání dovodit a postupně rozporuje jednotlivé skutkové a právní závěry Úřadu, resp. správních soudů, na základě kterých dospěly k závěru, že ke kartelovému jednání došlo. Stejně tak stěžovatelka rozporuje závěr soudů o tom, že místní šetření nevybočilo z rámce a účelu šetření.
28. Porušení práva na spravedlivý proces pak stěžovatelka 3) dokladuje ještě tvrzením, že rozkladová komise Úřadu rozhodla na základě neúplných podkladů. Dále je pak spatřuje v tom, že došlo k porušení dvojinstančnosti řízení, když až v rozhodnutí předsedy Úřadu došlo k rozšíření posuzovaného jednání (kterým mělo být jednání stěžovatelky po 26. 9. 2003) též o další jednaní, k němuž mělo dojít v době od 18. 9. 2003 do 26. 9. 2003. Tj. skutek nebyl jasně vymezen a stěžovatelka se k němu nemohla ve správním řízení řádně vyjádřit. Došlo též ke změně právní kvalifikace správního deliktu na závažnější protisoutěžní delikt. Předseda Úřadu měl prvostupňové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu prvého stupně.
29. Stěžovatelka 3) dále namítá porušení práva na spravedlivý proces a porušení rovnosti stran tím, že neměla dostatečnou možnost se vyjádřit, když jí byla ze strany Úřadu poskytnuta lhůta pro vyjádření 5 dní, zatímco stěžovatelkám 1) a 2) lhůta 10 dní. Zároveň si stěžovatelka vyhradila právo se vyjádřit k dalším jí zaslaným listinám, což jí však předseda Úřadu odepřel tím, že nečekal na toto vyjádření a rozhodl bez něj.
30. Stěžovatelka 3) dále tvrdí, že došlo též k nesprávnému hmotněprávnímu posouzení věci a tedy k porušení principu presumpce neviny, resp. principu in dubio pro reo, neboť nebyly prokázány znaky skutkové podstaty protisoutěžního deliktu (tj. kvalifikovaný kontakt mezi soutěžiteli, následný projev koordinace na trhu a kauzální nexus mezi těmito prvky), což podrobně dokládá. Závěr o vině byl vytvořen pouze na základě nepřímých důkazů, přičemž důkazní nouze je zjevná též z odůvodnění napadených soudních rozhodnutí, jakož i z rozhodnutí předsedy Úřadu, kde výrok i odůvodnění je v tomto ohledu nekonkrétní. Stěžovatelka 3) dále namítá, že Nejvyšší správní soud "dotvořil" skutková zjištění a manipuluje s fakty, když hovoří o "schůzkách". Byla též nesprávně zjištěna povaha údajného zakázaného jednání, když její jednání bylo kvalifikováno jako jeden z nejzávažnějších deliktů spočívající v dohodě o cenách (tzv. hard-core kartel), což se projevilo ve výši pokuty.
31. Stěžovatelka 3) dále namítá porušení práva na rovné zacházení dle čl. 1 Listiny a tvrdí, že v jejím případě bylo postupováno odlišně než v případech obdobných, a to přísněji než se soutěžiteli v jiných skutkově obdobných věcech.
32. Dále stěžovatelka 3) uvádí, že došlo k porušení jejího práva na zohlednění pozdější příznivější právní úpravy ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny, podle něhož je vždy třeba při posouzení trestnosti činu a při ukládání trestu zohlednit, zda není pozdější úprava příznivější. Podle stěžovatelky soudy nezohlednily čl. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003, jehož aplikace by dle stěžovatelky vedla k závěru, že její jednání nebylo protisoutěžním deliktem, resp. se námitkou stěžovatelky dostatečně nezabývaly, čímž porušily též právo na spravedlivý proces.
33. Další námitka stěžovatelky 3) spočívá v tom, že uložená pokuta byla nezákonná a nepřiměřená, čímž došlo k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces, na rovné zacházení a práva vlastnit majetek. Výhrady plynou jednak z tvrzeného nesprávně zjištěného skutkového stavu, nesprávného zohlednění kritéria doby tvrzeného protisoutěžního jednání, nezohlednění dopadu na spotřebitele či nezohlednění absence opakování protisoutěžního jednání. Došlo též k chybnému posouzení zavinění ve formě přímého úmyslu i k nesprávnosti výpočtu údajného profitu z tvrzeného jednání. Pokuta je též v rozporu se zásadou předvídatelnosti rozhodnutí a je diskriminační. Konečně stěžovatelka tvrdí, že pokuta byla uložena po lhůtě pro její uložení. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že lhůta k uložení pokuty se po dobu soudního řízení, v němž je přezkoumáván výlučně výrok o vině, nestaví. Dle stěžovatelky však rozhodl v nyní napadených rozhodnutích Nejvyšší správní soud v rozporu s tímto právním názorem, a měl v případě snahy o odchýlení se věc předložit rozšířenému senátu. Pokud tak neučinil, došlo k porušení práva na zákonného soudce. Stěžovatelka taktéž rozporuje výši uložené pokuty s ohledem tvrzený nesprávný výklad pojmu "poslední ukončené účetní období". Krajský soud sice vyšel z právního názoru, který v mezidobí zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 24. 6. 2014, č. j. 7 Afs 57/2011-1234, stěžovatelka však považuje uvedený závěr rozšířeného senátu, za nesprávný. Poslední ukončené účetní období má být vztahováno k okamžiku vydání rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, nikoli orgánu prvostupňového, jak dovodily soudy. Krajský soud se dostatečně nevypořádal ani s argumentem, že předseda Úřadu při ukládání pokuty vyšel z nesprávného účetního období, když zohledňoval účetní období za rok 2002, ačkoli mělo jít o rok 2004. Krajský soud se pak pokusil nesprávnost úvahy předsedy Úřadu zhojit vlastní úvahou založenou na důkazech, které nebyly ve správním řízení provedeny a neprovedl je ani soud sám. Tím došlo opět k porušení práva na spravedlivý proces.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
34. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnosti byly podány včas oprávněnými stěžovatelkami, jež byly účastnicemi řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelky jsou právně zastoupeny v souladu s požadavky § 29 až § 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnosti jsou přípustné (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
35. K přípustnosti Ústavní soud dodává, že je-li ústavní stížností napaden též rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 7/2011-799 ze dne 25. 2. 2016, kterým došlo ke zrušení předchozího rozhodnutí krajského soudu a nejde tak o konečné rozhodnutí ve věci, nic to na závěru o přípustnosti stížnosti nemění. Ústavní soud sice není oprávněn přezkoumávat kasační rozhodnutí soudů v rámci probíhajících řízení, ovšem jiná situace nastává, jde-li o řízení již skončené [srov. nález sp. zn. sp. zn. II. ÚS 2429/12 ze dne 6. 6. 2013 (N 101/69 SbNU 675)]. Jak bylo zmíněno např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.), Ústavní soud "zásadně nepřipouští ústavní stížnost proti kasačnímu rozhodnutí Nejvyššího soudu [...] Z toho však neplyne, že se nemohou vyskytnout případy, kdy bude třeba vedle opakovaného rozhodnutí soudu, jehož původní rozhodnutí bylo kasačním zásahem zrušeno, a dalšího rozhodnutí Nejvyššího soudu [...] napadnout právě i samotné kasační rozhodnutí Nejvyššího soudu [...] Pokud by tak Ústavní soud setrval na kategorickém závěru o nepřípustnosti ústavní stížnosti proti kasačním rozhodnutím nejvyšších soudních instancí, ocitla by se část soudního řízení zcela mimo rámec jakékoliv kontroly, neboť by de facto byla těmto soudům dána téměř neomezená kasační pravomoc, kdy případné vybočení z mezí spravedlivého procesu by soud nižší instance nebyl oprávněn korigovat a ústavněprávní ochrana práv účastníka řízení by byla rovněž, skrze nepřípustnost ústavní stížnosti, vyloučena". Uvedené závěry se plně uplatní též na řízení před Nejvyšším správním soudem (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 4397/12).
IV. Posouzení Ústavním soudem
36. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
a) K námitce nemožnosti dodatečně provést soudní přezkum místního šetření, resp. k tvrzenému nedostatečnému soudnímu přezkumu místního šetření
37. Ústavní soud se musel nejprve vypořádat s klíčovou ústavní námitkou všech tří stěžovatelek spočívající v tom, že po rozhodnutí ESLP ve věci Delta Pekárny již nebylo možné provést dodatečný soudní přezkum místního šetření, tudíž již nebylo možno důkazy získané v místním šetření použít a stěžovatelky tak shledat vinnými ze spáchání protisoutěžního deliktu.
38. Ústavní soud za účelem vypořádání této námitky připomíná klíčové právní závěry z rozhodnutí ESLP Delta Pekárny, jakož i zavazujícího nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 4397/12, resp. též usnesení Ústavního soudu Pl. ÚS 4/15 ve věci obnovy řízení po rozsudku ESLP Delta Pekárny.
39. ESLP v rozsudku Delta Pekárny dospěl k závěru, že není sporu o tom, že šetření provedené v obchodních prostorách stěžovatelky 1) představuje zásah do jejího práva na respektování "obydlí" ve smyslu článku 8 Úmluvy, které může zahrnovat i obchodní prostory. ESLP sice shledal zásah jako zákonný a sledující legitimní cíl, ovšem nikoli jako nezbytný, tedy přiměřený sledovanému cíli. ESLP uvedl, že při prohlídkách či zabavení majetku k zajištění důkazu protiprávního jednání, je třeba, aby právní řád a praxe v dané oblasti poskytovaly přiměřené a dostatečné záruky proti zneužití, přičemž především tam, kde vnitrostátní právo opravňuje správní orgány k provedení prohlídky bez soudního příkazu, je třeba klást zvýšené nároky na jejich realizaci i s ohledem na případné záruky soudního přezkumu. Jestliže v oblasti, jakou je ochrana hospodářské soutěže, mohou správní orgány považovat za nezbytné použít určitá opatření, jako jsou prohlídky nebo šetření, aby předešly ztrátě nebo zatajení důkazů, opatřily si důkaz protisoutěžního jednání a případně stíhaly jeho původce, je zároveň třeba, aby právní řád a praxe v této oblasti stanovily dostatečné záruky zamezující možnosti, aby správní orgány přijímaly svévolná opatření zasahující do práva na respektování obydlí. Nedostatek příkazu k prohlídce je možno vyvážit soudní kontrolou zákonnosti a nezbytnosti šetření provedenou ex post facto. Nicméně i zde musejí existovat záruky toho, že tato kontrola bude účinná, zejména že se dotčené osoby mohou domoci po skutkové i právní stránce účinné soudní kontroly předmětného opatření a jeho průběhu s tím, že pokud již došlo k postupu, který byl posléze soudem kvalifikován jako nesprávný, musí opravný prostředek či opravné prostředky, které jsou k dispozici, dotčené osobě umožnit dosáhnout odpovídající nápravy.
40. ESLP pak na základě zhodnocení právních nástrojů, jejich povahy, efektivity a použitelnosti, které by připadaly v úvahu a které stěžovatelka 1) mohla využít za účelem podrobení místního šetření kontrole nezávislého soudního orgánu, jakož i na základě zhodnocení řízení ve věcech, v nichž stěžovatelka 1) na svoji obranu podala správní žalobu (tj. řízení o pokutě za nesoučinnost při místním šetření a řízení ve věci protisoutěžního deliktu), dospěl k závěru, že se jednak žádné z těchto dvou řízení přímo netýkalo řádného průběhu samotného šetření, jednak neexistoval jiný (samostatný) opravný prostředek, kterým by bylo možno průběh šetření napadnout, v důsledku čehož nebyl výkon pravomoci Úřadu posoudit vhodnost, délku a rozsah šetření předmětem řádného soudního přezkumu. V projednávané věci byla účinná kontrola zákonnosti a nezbytnosti dotčeného šetření o to potřebnější, že před tímto šetřením nebylo v žádném okamžiku upřesněno, jaké konkrétní dokumenty týkající se správního řízení měl Úřad podle svých předpokladů v obchodních prostorách stěžovatelky nalézt. ESLP neakceptoval argument Nejvyššího správního soudu o možnosti přímo podat proti samotnému místnímu šetření žalobu proti nezákonnému zásahu dle § 82 soudního řádu správního, neboť v té době by nebyla splněna podmínka, že žaloba musí směřovat proti zásahu, který trvá nebo u něhož hrozí jeho opakování. Tato podmínka byla zrušena až novelizací s. ř. s. k 1. 1. 2012. ESLP tak uzavřel, že soudní kontrola ex post facto, tak jak byla provedena v projednávané věci, neposkytovala stěžovatelce dostatek záruk proti svévoli, a zásah do jejích práv tedy nelze považovat za přiměřený sledovanému legitimnímu cíli.
41. V navazujícím nálezu sp. zn. IV. ÚS 4397/12 Ústavní soud zrušil rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkající se rozhodnutí vůči všem stěžovatelkám ve věci tvrzeného protisoutěžního jednání a mj. uvedl, že "dosavadní nemožnost první stěžovatelky efektivně brojit proti postupu Úřadu v rámci místního šetření provedeného v jejích obchodních prostorách ve světle judikatury Ústavního soudu týkající se procesní použitelnosti důkazů získaných v rozporu se zákonem, a tím spíše v rozporu s ústavním pořádkem, ve svém důsledku nutně vede ke zpochybnění rozhodnutí ve věci samé, tedy závěru o tom, zda se první stěžovatelka (a potažmo i zbývající dvě stěžovatelky - viz níže) dopustila vytýkaného protisoutěžního jednání nebo nikoli". Pokud neměla stěžovatelka možnost účinné procesní obrany přímo proti místnímu šetření, stěží lze dle Ústavního soudu "pokládat realizované místní šetření bez dalšího za (lato sensu) spravedlivé. Rozhodně přitom není možné vycházet z presumpce správnosti, resp. ústavní konformity daného zásahu [...], za situace, kdy subjekt, vůči němuž zásah směřoval, namítá porušení řady svých práv, ale nemůže se žádným účinným prostředkem domoci autoritativního přezkumu, tj. kdy existuje střet mezi oběma stranami o povaze sporného zásahu, avšak tento střet dosud nebyl efektivně řešen nezávislým orgánem soudního typu". Ústavní soud konečně též uvedl, že "sama skutečnost, že Evropský soud pro lidská práva se k otázce průběhu a postupu Úřadu při provádění místního šetření v obchodních prostorách první stěžovatelky nevyjádřil, tedy nekonstatoval svévolný či naopak správný postup Úřadu, ještě neznamená, že ke svévoli nemohlo dojít. To však z podstaty věci tehdy nebylo lze zjistit, neboť žádnými ve smyslu judikatury ESLP odpovídajícími právními instrumenty stěžovatelky nedisponovaly. Nemožnost tohoto zjištění se ovšem z výše vyložených důvodů nemůže projevit jinak než nutností celou věc znovu přehodnotit. Tento závěr je třeba v plném rozsahu vztáhnout též na místní šetření prováděná u zbývajících dvou stěžovatelek, neboť absence účinné soudní kontroly se samozřejmě dotkla i jich".
42. Ústavní soud tak v nálezu sp. zn. IV. ÚS 4397/12 uzavřel, že "kasací rozsudku Nejvyššího správního soudu [...] se věc vrací do stadia řízení o kasačních stížnostech stěžovatelek před tímto soudem. Ve světle nosných závěrů daného rozsudku Evropského soudu pro lidská práva bude úkolem Nejvyššího správního soudu zhodnotit, zda lze, byť i dodatečně, v rámci stěžovatelkami zahájeného řízení před správními soudy, napravit původní nedostatek soudního příkazu k prohlídce soudním přezkumem zákonnosti a nezbytnosti šetření provedeným ex post facto, tj. zda je možné dodatečně posoudit výkon pravomoci Úřadu co do vhodnosti, délky a rozsahu provedených místních šetření, a tím popřípadě i zhojit dosud váznoucí vadu procesní nepoužitelnosti důkazů na jejich základě opatřených".
43. V usnesení Pl. ÚS 4/15 pak Ústavní soud odmítl obnovu řízení vedeného pod sp. zn. III. ÚS 2309/09 (uložení pokuty první stěžovatelce za neposkytnutí součinnosti při provádění místního šetření) pro nepřípustnost, neboť návrh byl dle § 119a odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustný z důvodu, že nápravy bylo dosaženo jinak. Ústavní soud uvedl, že na základě svého nálezu sp. zn. IV. ÚS 4397/12 otevřel prostor pro to, aby krajský soud v novém rozsudku posoudil výkon pravomoci Úřadu co do vhodnosti, délky a rozsahu provedených místních šetření. Ústavní soud konstatoval, že potřebný přezkum krajský soud v rozsudku sp. zn. 62 Af 39/2016 učinil. Ústavní soud tedy v usnesení Pl. ÚS 4/15 akceptoval závěr krajského soudu, že místní šetření bylo zákonné, nezbytné, a z hlediska jeho vhodnosti, délky a rozsahu též přiměřené legitimnímu cíli. Ústavní soud tak uzavřel, že k náležitému soudnímu přezkumu již došlo, "přičemž tyto procesní záruky považuje za dostatečné a soudní kontrola ex post facto poskytla navrhovatelce dostatek záruk, čímž splnila požadavek na dostatečné procesní záruky požadované ze strany ESLP, a to i z hlediska případného soudního přezkumu". Podle názoru Ústavního soudu vysloveného v usnesení Pl. ÚS 4/15 tak "Evropským soudem pro lidská práva uváděné nedostatečné procesní záruky soudního přezkumu výkonu pravomoci Úřadu z hlediska posouzení vhodnosti, délky a rozsahu místního šetření ve vztahu k navrhovatelce již netrvají a byly zhojeny (výše popsaným) postupem [...]. Zákonem o Ústavním soudu předpokládané nápravy tedy bylo dosaženo jinak (v jiném řízení)". Obnova řízení ve věci sp. zn. III. ÚS 2309/09 tak byla shledána jako nepřípustná.
44. Z výše uvedených rozhodnutí Ústavního soudu poměrně jasně vyplývá, že Ústavní soud možnost dodatečného soudního přezkumu ve věci stěžovatelek po rozhodnutí ESLP ve věci Delta Pekárny nevyloučil, právě naopak. V nálezu IV. ÚS 4397/12 uložil Nejvyššímu správnímu soudu, aby se touto možností zabýval. Nejvyšší správní soud tuto možnost zjevně připustil, když věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení s pokynem, aby místní šetření přezkoumal. Ústavní soud neshledává v postupu krajského soudu, ani Nejvyššího správního soudu jakýkoli rozpor s nálezem IV. ÚS 4397/12, jak dovozují stěžovatelky. V usnesení Pl. ÚS 4/15 pak Ústavní soud jednoznačně konstatoval, že dosud proběhnuvší opětovné řízení před krajským soudem (ještě před konečným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu) považuje za naplnění požadavků ESLP na účinný dodatečný soudní přezkum. Z hlediska dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu tak nelze přisvědčit stěžovatelkám, že by dodatečný soudní přezkum místního šetření nebyl po rozsudku ESLP ve věci Delta Pekárny možný.
45. Ani ze samotného rozsudku ESLP ve věci Delta Pekárny neplyne, že by tento postup možný nebyl, resp. že jedinou možnou reakcí České republiky bylo považovat jednou provždy proběhnuvší místní šetření za protiprávní, resp. porušující čl. 8 Úmluvy, a jakkoli se nepokoušet o nápravu. Namítané nedostatky místního šetření (konkrétně nedostatky v pověření k místnímu šetření) totiž nebyly samy o sobě důvodem pro konstatování porušení čl. 8 Úmluvy, nýbrž pouze argumentem pro to, že následný soudní přezkum je v dané situaci o to důležitější, přičemž až jeho absence vede k porušení čl. 8 Úmluvy. To se týče též tvrzené nedostatečnosti právní úpravy zničení zajištěných kopií dokumentů. Ani ta nebyla sama o sobě argumentem pro porušení čl. 8 Úmluvy, nýbrž pro potřebu existence účinné následné soudní kontroly. Z rozhodnutí ESLP výslovně neplyne, že by následná soudní kontrola v dané věci již nebyla možná, resp. že by Česká republika, konkrétně soudní moc, již nebyla oprávněna lidskoprávní deficit týkající se nedostatečného přezkumu místního šetření napravit tím, že se konkrétním sporným zásahem (tj. místním šetřením) bude nezávislý soud zabývat v intencích požadavků ESLP.
46. ESLP nepřiznal stěžovatelce finanční zadostiučinění za způsobenou újmu (tj. za majetkovou újmu 300 000 Kč odpovídající výši pokuty uložené Úřadem za neposkytnutí součinnosti při místním šetření), neboť neshledal příčinnou souvislost mezi porušením Úmluvy a majetkovou škodou (srov. bod 134 rozsudku ESLP Delta Pekárny). I z tohoto závěru lze dovodit, že samo proběhnuvší místní šetření nepředstavovalo bez dalšího porušení Úmluvy. Závěr o porušení Úmluvy představovala až absence jasných podmínek pro dodatečný soudní přezkum, tj. nemožnost ze strany nezávislého soudu přezkoumat, zda se exekutiva nedopustila vůči stěžovatelce 1) svévolného zacházení. Nepřiznání zadostiučinění ze strany ESLP, resp. dovozenou absenci příčinné souvislosti mezi porušením Úmluvy a vzniklou majetkovou újmou lze vyložit též tím způsobem, že porušení Úmluvy je ještě vůči stěžovatelce ze strany České republiky odstranitelné, tj. že je ještě možno postavit na jisto (právě dodatečným přezkoumáním soudem), zda samotný zásah spočívající v místním šetření byl či nebyl excesivní, potažmo protiprávní.
47. Z pohledu Ústavního soudu je klíčové, aby provedená následná soudní kontrola byla způsobilá poskytnout přiměřené a dostatečné záruky proti případnému zneužití pravomocí exekutivy, resp. záruky proti svévoli při provedení místního šetření, jakož i to, aby se dotčené osoby mohly domoci kontroly po skutkové i právní stránce. Stejně tak je podstatné, aby v případě shledání nesprávnosti místního šetření umožňovaly příslušné procesní prostředky dosáhnout odpovídající nápravy (viz rozhodnutí ESLP Ravon a ostatní proti Francii ze dne 21. 2. 2008, § 28 či rozhodnutí Société Canal Plus a ostatní proti Francii ze dne 21. 12. 2010, § 40).
48. Krajský soud přezkoumal provedené místní šetření po skutkové i právní stránce, přičemž uvedený přezkum byl způsobilý poskytnout stěžovatelkám dosažení odpovídající nápravy, neboť v případě shledání místního šetření jako protiprávního, by nebylo možno informace získané při místním šetření použít jako důkazy proti stěžovatelkám. Soudní kontrola ex post facto tak měla klíčový význam pro otázku posouzení protisoutěžního jednání samotného. Zároveň bylo dále možno využít žalobu na náhradu škody za nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Soudní kontrola tak představovala dostatečnou záruku proti svévoli exekutivy a umožňovala zároveň dosáhnout odpovídající nápravy.