Nález
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny poslanců, zastoupené Mgr. et Mgr. Janem Vobořilem, advokátem, se sídlem v Praze 7, U Smaltovny 1115/32, na zrušení ustanovení § 97 odst. 3 a 4 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, § 88a zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, § 68 odst. 2 a § 71 písm. a) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, a vyhlášky č. 357/2012 Sb., o uchovávání, předávání a likvidaci provozních a lokalizačních údajů, za účasti Parlamentu České republiky a Ministerstva průmyslu a obchodu jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Skupina 58 poslanců (dále též jen "skupina poslanců" nebo "navrhovatelka") se podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") návrhem ze dne 20. 12. 2017 domáhá u Ústavního soudu v řízení podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zrušení v záhlaví uvedených ustanovení.
2. Návrh napadá některá ustanovení právní úpravy preventivního uchovávání provozních a lokalizačních údajů o elektronické komunikaci u poskytovatelů telekomunikačních služeb (dále též "data retention") a možnosti jejich následného poskytnutí: a) orgánům činným v trestním řízení, b) Policii České Republiky (dále též jen "policie") pro účely zahájeného pátrání po konkrétní hledané nebo pohřešované osobě, zjištění totožnosti osoby neznámé totožnosti nebo totožnosti nalezené mrtvoly či předcházení nebo odhalování konkrétních hrozeb v oblasti terorismu, c) Bezpečnostní informační službě, d) Vojenskému zpravodajství, e) České národní bance pro účely dohledu nad kapitálovým trhem.
3. Napadená právní úprava sleduje, jak vyplývá i z příslušných důvodových zpráv, různé cíle, které jsou odvoditelné také z výčtu orgánů oprávněných s uchovanými údaji nakládat. Jde o bezpečnost a obranu státu, ochranu osob i majetku před trestnou činností, pátrání po osobách hledaných, pohřešovaných či ztracených a o dohled nad kapitálovým trhem. Původní právní úprava zakládající povinnost uchovávat provozní a lokalizační údaje byla v roce 2005 přijata v reakci na zvyšující se rizika v oblasti bezpečnosti související s narůstajícím využitím elektronických komunikačních systémů, kterým bylo nezbytné přizpůsobit pravomoci orgánů příslušných k plnění úkolů pro zajištění bezpečnosti a obrany České republiky, a představovala implementaci směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES ze dne 15. března 2006 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES (dále jen "směrnice o data retention") - z rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie (dále též jen "SDEU") dnes již neplatné (viz dále).
4. Pro naplnění uvedených cílů nařizuje napadená právní úprava povinným subjektům (poskytovatelé služeb elektronické komunikace, dále též jen "operátoři") uchovávat o všech klientech, uživatelích telekomunikačních služeb, "balíky dat" po dobu šesti měsíců zpětně. Například u telefonních hovorů či SMS a MMS zpráv (včetně neúspěšných pokusů o spojení) provozovatel uchovává údaje o telefonních číslech volajícího i volaného, datu a času zahájení i ukončení komunikace, poloze i pohybu uživatele dané služby. V případě využití internetových služeb a e-mailové komunikace jsou dále operátoři povinni shromažďovat zejména uživatelské účty, identifikátor počítače i vyhledaného serveru (IP adresa, číslo portu), údaje o e-mailové adrese účastníků komunikace a protokolu elektronické pošty.
5. Zjednodušeně řečeno, na základě napadené právní úpravy operátoři uchovávají informace o každém telefonickém spojení, textové zprávě, internetovém připojení či e-mailové korespondenci, tj. podrobná data o veškeré komunikaci, lokalizaci účastníků komunikace a poskytnutých internetových službách. Některé z těchto údajů uchovávají operátoři pro vlastní potřeby (vyúčtování služeb, reklamace, marketing) i bez povinnosti stanovené napadeným zákonem.
II. Argumentace navrhovatelky
6. Skupina poslanců navrhuje napadenou právní úpravu zrušit, jelikož neústavně zasahuje do Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") zaručeného práva na soukromí podle čl. 7 odst. 1 Listiny, na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 3 Listiny a práva na zachování tajemství zpráv podávaných telefonem nebo jiným podobným zařízením podle čl. 13 Listiny. Navrhovatelka dále namítá rozpor napadené úpravy s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
7. Navrhovatelka svou argumentaci uvozuje odkazem na prejudikaturu Ústavního soudu a Soudního dvora Evropské unie, která se již problematikou data retention zabývala [nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 24/10ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.); nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 24/11ze dne 20. 12. 2011 (N 217/63 SbNU 483; 43/2012 Sb.); rozsudky Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 4. 2014 ve spojených věcech C-293/12 a C-594/12 (Digital Rights Ireland Ltd) a ze dne 21. 12. 2016 ve spojených věcech C-203/15 a C-698/15 (Tele2 Sverige AB)].
8. V návrhu je předně namítáno, že napadená právní úprava je neproporcionální ve vztahu k ústavně zaručenému právu na ochranu soukromí, neboť nešetří jeho podstatu a smysl podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Podle přesvědčení navrhovatelky je protiústavní již samotné sledování, shromažďování a uchovávání provozních a lokalizačních údajů, jelikož je plošné a nevýběrové. Navrhovatelka uvádí, že opatření vytváří oprávněný pocit, že jsou všichni pod konstantním dohledem, a neumožňuje žádné rozlišení. V dnešní době vzniká podstatně více údajů, než tomu bylo v roce 2011, kdy naposledy o věci Ústavní soud rozhodoval, neboť se rozšířilo užívání datových služeb v mobilních ("chytrých") telefonech, což umožňuje získat detailní přehled nejen o sociálních vazbách a návycích jednotlivce, ale také o jeho pohybu. Za nadále neúnosnou považuje navrhovatelka skutečnost, že uchovávání provozních a lokalizačních údajů se vztahuje rovněž na osoby s povinností mlčenlivosti - profesního tajemství (advokáti, lékaři, poradci). Plošné uchovávání citlivých údajů s sebou nese riziko jejich zneužití - v zahraničí byly zneužity údaje o žurnalistech (Polsko) nebo podle nich byli určeni účastníci protivládní demonstrace (Bělorusko).
9. Dále ve vztahu k jednotlivým napadeným ustanovením navrhovatelka namítá, že vymezení účelů, pro které je možné provozní a lokalizační údaje podle vnitrostátního práva uchovávat, je neúměrně široké a ve svém důsledku porušující čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. 7. 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (Směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), v účinném znění (dále též jen "e-privacy směrnice"), neboť omezit soukromí jednotlivce lze v tomto ohledu pouze za účelem zajištění veřejné bezpečnosti, obrany státu a pro prevenci, vyšetřování, odhalování a stíhání trestných činů. Možnost použití provozních a lokalizačních údajů policií při pátrání po pohřešované či hledané osobě už ze své podstaty nemůže odůvodnit výjimky z ochrany soukromí, stejně jako dohled České národní banky nad kapitálovým trhem. Navrhovatelka je přesvědčena, že oprávnění podle ustanovení § 97 odst. 3 písm. b) a písm. e) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "ZEK") ve spojení s § 68 odst. 2 a § 71 písm. a) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, (dále jen "zákon o policii" nebo "ZPol") nejsou v souladu s legitimními cíli, které taxativně vymezuje citovaná směrnice.
10. V užším smyslu, co do možnosti poskytovat provozní a lokalizační údaje orgánům činným v trestním řízení podle § 97 odst. 3 písm. a) ZEK ve spojení s § 88a zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "trestní řád"), není podle navrhovatelky opatření způsobilé naplnit legitimní cíl - snížení trestné činnosti a zvýšení její objasněnosti. Z dostupných policejních statistik kriminality za období 2011-2013 podle navrhovatelky vyplývá, že možnost použití provozních a lokalizačních údajů nemá vliv ani na četnost trestné činnosti, ani na její objasněnost - u závažné kriminality jsou statistické závěry totožné, což mají dokládat i zahraniční studie; orgány činné v trestním řízení jsou schopné zajistit potřebné důkazy i jinak. Dále navrhovatelka poukazuje na skutečnost, že sledování provozních a lokalizačních údajů je možné jednoduše obejít pomocí různých nástrojů, např. použitím anonymní předplacené telefonní SIM karty, čehož si jsou dobře vědomi především právě pachatelé závažné trestné činnosti. Výsledkem je pak sledování komunikace celé společnosti, která se trestné činnosti nedopouští, na ochranu před pachateli, kteří dobře vědí, jak se sledování technicky vyhnout - opatření je tak v rámci testu proporcionality nevhodné k naplnění legitimního cíle. Navíc je zřejmé, že předmětná data jsou nadužívána, protože nejsou vyžadována jen k objasnění zvlášť závažného zločinu, ale často slouží jako důkaz v běžných trestních řízeních.
11. Ve vztahu k § 97 odst. 3 písm. b) ZEK ve spojení s § 68 odst. 2 a § 71 písm. a) ZPol nerespektuje napadená zákonná úprava podle navrhovatelky závěry kasačního nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/10(zejm. bod 36), podle něhož poskytnutí provozních a lokalizačních údajů musí předcházet rozhodnutí nezávislého soudu, což nyní zákon nevyžaduje. Policie má v některých případech přístup k provozním a lokalizačním údajům, aniž by jej povolil soud, a nemá povinnost o použití údajů ani následně informovat jejich subjekt (jako v případě odposlechů), takže dotčená osoba se o zásahu do svých ústavních práv ani nedozví.
III. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
12. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 41 poslanců. Podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., může podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 25 poslanců. Návrh v této věci podala skupina 58 poslanců a v souladu s § 64 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.
13. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.; současně neexistuje žádný důvod pro zastavení řízení podle ustanovení § 67 téhož zákona.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu i Senát Parlamentu a Ministerstvo průmyslu a obchodu jako účastníky řízení a vládu spolu s veřejnou ochránkyní práv jako vedlejší účastníky řízení k vyjádření. O vyjádření k návrhu požádal Ústavní soud podle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, i prezidenta republiky, Ministerstvo spravedlnosti, Nejvyšší státní zastupitelství a Úřad pro ochranu osobních údajů.
15. Veřejná ochránkyně práv Ústavní soud informovala, že do řízení nevstupuje. Vyjádření prezidenta republiky neobsahuje žádné podstatné (nové) skutečnosti, proto je Ústavní soud nepovažuje za nutné blíže rekapitulovat.
a) Vyjádření komor Parlamentu
16. Poslanecká sněmovna a Senát ve svém vyjádření pouze popsaly průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy.
17. Vládní návrh zákona č. 273/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, obsahující napadená znění § 97 odst. 3 a 4 ZEK a § 88a trestního řádu byl poslancům rozeslán jako tisk č. 615 dne 27. 2. 2012. První čtení návrhu zákona bylo uskutečněno 14. 3. 2012 a následně výbory doporučily návrh zákona schválit. Druhým čtením prošel návrh zákona dne 14. 6. 2012. V podrobné rozpravě vystoupil s pozměňovacím návrhem poslanec Jaroslav Krupka, který navrhl v § 97 odst. 3 ZEK pouze legislativně-technickou změnu - přečíslování poznámek pod čarou v souvislosti s přijetím zákona č. 142/2012 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti se zavedením základních registrů. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen ve znění pozměňovacího návrhu ve třetím čtení dne 20. 6. 2012. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona dne 26. 6. 2012 Senátu, který jej k doporučení všech dotčených výborů schválil ve znění přijatém Poslaneckou sněmovnou jako senátní tisk č. 383 dne 18. 7. 2012. Při jednání v Senátu ministr vnitra zdůraznil, že se právní úprava uchovávání provozních a lokalizačních údajů a jejich využití podstatně zpřísňuje. Prezident republiky zákon podepsal a dne 22. 8. 2012 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů.
18. Ustanovení § 88a trestního řádu bylo dále novelizováno zákonem č. 455/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jehož vládní návrh byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk č. 886 dne 16. 8. 2016. První čtení návrhu zákona bylo uskutečněno dne 16. 9. 2016 a 19. 10. 2016, Poslanecká sněmovna návrh přijala ve zvláštním režimu již v prvním čtení a následně jej postoupila Senátu dne 4. 11. 2016. Senát návrh na doporučení ústavně-právního výboru schválil ve znění přijatém Poslaneckou sněmovnou jako senátní tisk č. 348 dne 30. 11. 2016. Prezident republiky zákon podepsal a 29. 12. 2016 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů.
19. Vládní návrh zákona o policii včetně napadených ustanovení § 68 odst. 2 a § 71 písm. a) byl poslancům rozeslán jako tisk č. 439 dne 29. 2. 2008. První čtení návrhu zákona proběhlo 25. 3. 2008 a následně jej výbory doporučily schválit ve znění jimi navržených pozměňovacích návrhů; ve druhém čtení prošel návrh zákona 10. a 18. 6. 2008. V podrobné rozpravě vystoupilo se svými pozměňovacími návrhy devět poslanců. Návrh zákona byl schválen ve znění přijatých pozměňovacích návrhů ve třetím čtení dne 25. 6. 2008. Poslanecká sněmovna postoupila návrh dne 8. 7. 2008 Senátu, který jej k doporučení všech dotčených výborů schválil ve znění přijatém Poslaneckou sněmovnou jako senátní tisk č. 301 dne 17. 7. 2008. Prezident republiky zákon podepsal a dne 11. 8. 2008 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů.
b) Vyjádření Ministerstva průmyslu a obchodu
20. Ministerstvo průmyslu a obchodu, které vydalo napadenou vyhlášku č. 357/2012 Sb., o uchovávání, předávání a likvidaci provozních a lokalizačních údajů, (dále jen "vyhláška"), považuje právní úpravu za vyváženou a vyhovující. Na podporu svého stanoviska odkazuje ministerstvo na sdělení Úřadu pro ochranu osobních údajů z roku 2012, který v meziresortním připomínkovém řízení označil návrh příslušné novely zákona o elektronických komunikacích za přiměřený s ohledem na rozsah i podrobnost úpravy a na zakotvení práva člověka být informován o zpracování svých osobních údajů. Ministerstvo průmyslu a obchodu dále zdůrazňuje, že na tvorbě vyhlášky, vypracované v dohodě s Ministerstvem vnitra, se aktivně podíleli operátoři, Český telekomunikační úřad i Úřad pro ochranu osobních údajů. Vyhláška vznikla jako kompromis mezi potřebami oprávněných subjektů, technickými možnostmi operátorů a požadavky kladenými na ochranu soukromí.
c) Vyjádření vlády
21. Vláda (dále též "vedlejší účastnice") ve svém vyjádření nesouhlasí s tím, že napadená právní úprava nereaguje na rozhodnou judikaturu Soudního dvora Evropské unie a Ústavního soudu. Podle vlády bylo napadenou úpravou na všechny výtky ze strany Ústavního soudu reagováno adekvátně a nelze jí nic vyčíst. Ve vztahu k výše citovaným rozsudkům SDEU Digital Rights Ireland Ltd a Tele2 Sverige AB vláda upozorňuje, že ani v jednom z nich nebyla předmětem přezkumu česká právní úprava; rozsudky proto nemohly pro národní legislativu znamenat přímou ani nepřímou změnu. Vláda považuje českou právní úpravu v porovnání s jinými evropskými zeměmi za přísnou a souladnou s požadavky Soudního dvora Evropské unie.
22. Na příkladech z praxe vláda demonstruje, v jakých případech by bylo objasnění trestné činnosti bez využití ze zákona uchovaných provozních a lokalizačních údajů znemožněno. Vláda argumentuje tím, že zákon o elektronických komunikacích stanoví nejen potřebný rozsah uchovaných údajů co do množství i časového intervalu jdoucí nad rámec údajů, které povinné subjekty uchovávají pro vlastní potřeby (např. vyúčtování služeb), ale i jednotnou formu zpracovávání, bez níž by se přístup k žádaným údajům ztížil. Požadavky na zabezpečení uchovávaných provozních a lokalizačních údajů obsažené v § 88 a násl. ZEK považuje vláda rovněž za dostačující.
23. K § 88a trestního řádu a námitce navrhovatelky ohledně příliš široké definice pojmu závažné trestné činnosti (serious crime) vláda uvádí, že právo Evropské unie (dále též jen "EU") konkrétní definici neposkytuje a je na členských státech, jak uvedený pojem vyloží. Do účinného znění § 88a trestního řádu byla podle vlády doplněna řada omezení a záruk, které již reflektují požadavky Ústavního soudu i Soudního dvora Evropské unie a nároky kladené na ochranu dotčených základních práv splňují. Vláda dodává, že konstrukce záruk a omezení je téměř totožná s nároky kladenými na využití odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu podle § 88 trestního řádu, vyjma horní hranice trestní sazby a navazujícího taxativního výčtu trestných činů, u nichž lze provozní a lokalizační údaje využít. Nepostradatelná přidaná hodnota uchovávání předmětných údajů spočívá ve zjišťování informací o již uskutečněném telekomunikačním provozu, směřuje tedy na rozdíl od § 88 trestního řádu do minulosti - přitom se nedotýká obsahu komunikace, což je další podstatný rozdíl. V testu proporcionality by podle názoru vlády citované ustanovení obstálo ve všech třech krocích.
24. Provozní a lokalizační údaje představují důležitou "elektronickou stopu", která hraje nezastupitelnou roli a vede policii k přijetí dalších efektivních opatření pro objasnění páchané trestné činnosti. Nadto podle vlády získání provozních a lokalizačních údajů šetří práva třetích osob, jelikož na jejich základě policie vyloučí možné podezřelé a vyhodnotí, že již není třeba žádat podání vysvětlení od většího počtu osob, ale jen od těch relevantních. Názor navrhovatelky, že pachatelé trestné činnosti používají mechanismy zajišťující důvěrnost komunikace, a napadený nástroj proto nelze považovat za efektivní, vláda nesdílí, naopak jej považuje za argument ve prospěch zachování povinnosti provozní a lokalizační údaje uchovávat a za stanovených podmínek je oprávněným subjektům zpřístupňovat.
25. K údajnému nadužívání napadeného institutu vláda upozorňuje na chybnou interpretaci statistik, která je způsobena odlišnými metodami zpracování dat ze strany Českého telekomunikačního úřadu a policie. Závěr o masivním zjišťování provozních a lokalizačních údajů orgány činnými v trestním řízení vláda s odkazem na grafy uvedené ve vyjádření odmítá.
26. Také napadená ustanovení zákona o policii považuje vláda za vyhovující. Podle § 68 odst. 2 uvedeného zákona je policie oprávněna údaje vyžádat v případě pátrání po hledané či pohřešované osobě, což jsou termíny zákonem definované; k tomu musí být kumulativně splněno několik podmínek. Riziko zneužití je minimální, zákonná úprava je nastavena přísně a je doplněna stejně přísnými interními akty. Absence soudního přezkumu je obhajitelná potřebou rychlé reakce, jelikož může být ohroženo zdraví i život osob, po kterých se pátrá. K § 71 písm. a) ZPol týkajícímu se předcházení a odhalování hrozeb v oblasti terorismu vláda dodává, že podle statistik jde o málo využívané ustanovení.
27. Oprávnění České národní banky získávat provozní a lokalizační údaje pro stíhání správních deliktů na úseku kapitálového trhu vychází podle vyjádření vlády z evropské legislativy a je s ní souladné [čl. 69 odst. 2 písm. r) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/65/EU ze dne 15. 5. 2014 o trzích finančních nástrojů a o změně směrnic 2002/92/ES a 2011/61/EU].
d) Vyjádření Nejvyššího státního zastupitelství
28. Stanovisko Nejvyššího státního zastupitelství se zaměřuje na právní úpravu data retention ve spojení s § 88a trestního řádu; je v něm vyjádřeno přesvědčení, že i pokud by Ústavní soud dospěl k závěru o protiústavnosti § 97 odst. 3 a 4 ZEK, byl by § 88a trestního řádu udržitelný i samostatně, stejně jako v minulosti. Citované ustanovení podle Nejvyššího státního zastupitelství splňuje požadavky Soudního dvora Evropské unie vyjádřené v rozsudku Tele2 Sverige AB, neboť závažná trestná činnost je zde vymezena dostatečně přísně a další kontrolní mechanismy (zejména odůvodněný soudní příkaz) jsou rovněž vyhovující. Nejvyšší státní zastupitelství se vymezuje proti tvrzení navrhovatelky, že hojné využívání provozních a lokalizačních údajů ze strany orgánů činných v trestním řízení nemá vliv na míru objasněnosti trestné činnosti. Přístup k údajům je podle Nejvyššího státního zastupitelství pro směr a průběh (rychlost, a tedy i nižší nákladnost) trestního řízení určující; nelze odhlédnout od skutečnosti, že postupem doby je trestná činnost stále sofistikovanější, častěji se přesouvá na elektronické komunikační platformy (včetně internetu) a je páchána s jejich využitím.
29. Ve světle rozsudků SDEU Nejvyšší státní zastupitelství shledává nedostatečnou právní úpravu zákona o policii, neboť chybí podmíněnost přístupu policie předchozím souhlasem nezávislého orgánu rozhodujícího na základě odůvodněné žádosti a povinnost vyrozumět o přístupu k uchovávaným údajům dotčené osoby. Ustanovení § 68 odst. 2 ZPol však Nejvyšší státní zastupitelství pro policii považuje za velmi důležité.
e) Vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů
30. Ve svém vyjádření se Úřad pro ochranu osobních údajů ztotožnil s návrhem na zrušení napadených ustanovení; domnívá se, že kritéria nově nastavená v judikatuře SDEU nejsou v české právní úpravě zohledněna. Úřad vyzdvihuje přínos expertní skupiny WP 29 [Pracovní skupina pro ochranu fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů zřízená na základě čl. 29 směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen "WP 29")], která již v roce 2001 v souvislosti s bojem proti terorismu upozorňovala na potřebu vyváženého přístupu z hlediska ochrany osobních údajů jakožto součásti základních práv a svobod jednotlivce. Již tehdy WP 29 vyjádřila obavy z narůstající tendence označovat ochranu osobních údajů za překážku efektivního boje proti terorismu a vyzvala k tomu, aby opatření proti terorismu nesnížila standard lidských práv.
31. Úřad pro ochranu osobních údajů ve vyjádření upozorňuje na skutečnost, že projednávanou věc je třeba vnímat i ve světle účinného nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), dále jen "GDPR", jehož cílem je nalezení rovnováhy mezi ochranou základních práv a rozvojem komunikačních technologií.
f) Replika navrhovatelky
32. Ústavní soud zaslal výše uvedená vyjádření zástupci navrhovatelky k replice. Navrhovatelka odkázala na argumentaci přednesenou v návrhu na zrušení dotčených předpisů a nepovažovala za nutné na zaslaná vyjádření dále reagovat.
g) Ústní jednání
33. Ústavní soud nařídil ve věci veřejné ústní jednání podle § 44 zákona o Ústavním soudu, neboť pro lepší objasnění technických souvislostí a detailů projednávané problematiky považoval za nutné provést dokazování výslechem informovaných osob z řad odborné veřejnosti a osob z praxe podle § 49 odst. 1 téhož zákona. K ústnímu jednání byli předvoláni Mgr. Vanda Kellerová (zástupce jednoho z největších operátorů na trhu), doc. JUDr. Radim Polčák, Ph.D. (vedoucí Ústavu práva a technologií Právnické fakulty Masarykovy univerzity), Mgr. Karel Bačkovský (vedoucí oddělení bezpečnostně právního, odbor bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra), JUDr. Tomáš Sokol (prezident spolku Unie obhájců České republiky, z. s.), vrchní státní zástupkyně JUDr. Lenka Bradáčová a zástupci dotčených útvarů policie (plk. Ing. Vladimír Šibor, ředitel Útvaru zvláštních činností služby kriminální policie a vyšetřování Policejního prezidia České republiky; plk. Ing. Bc. Josef Mareš, zástupce vedoucího odboru obecné kriminality Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy; plk. Mgr. Bc. František Habada, vedoucí Operačního odboru Policejního prezidia České republiky).
34. Z výslechu Mgr. Kellerové Ústavní soud zjistil, že orgány činné v trestním řízení vyžadovaly v minulosti provozní a lokalizační údaje i bez konkrétní právní úpravy data retention, využívaly k tomu pouze jiné právní prostředky (§ 8 trestního řádu). U společnosti T-Mobile Czech Republic, a. s., jsou údaje podle § 97 odst. 3 ZEK uchovávány zvlášť, přístup k nim je umožněn za splnění přísných podmínek; náklady spojené s plněním této zákonné povinnosti operátorovi hradí stát. Nejčastěji jsou žádána data za první tři měsíce od okamžiku jejich vzniku. Operátor pro své vlastní potřeby (vyúčtování a reklamace služeb) uchovává provozní a lokalizační údaje (v jiném než napadenou vyhláškou stanoveném rozsahu, pro svou potřebu nepotřebuje všechny) po dobu dvou měsíců. K marketingovým účelům lze údaje uchovávat pouze na základě souhlasu zákazníka (v případě společnosti T-Mobile Czech Republic, a. s., jde zhruba o 70 % zákazníků), operátor je pak uchovává po dobu šesti měsíců. Zrušení napadené právní úpravy by znamenalo pro operátory stav značné právní nejistoty.
35. Z výslechu doc. Polčáka bylo zjištěno, že napadená právní úprava se nevymyká evropskému standardu; lze si představit, že budou např. nastaveny přísnější požadavky na zabezpečení uchovávaných údajů, příp. odstupňován přístup k nim podle závažnosti trestné činnosti (nikoli šest měsíců paušálně pro všechny zákonné účely). Absence právní úpravy data retention v některých státech neznamená, že by v nich příslušné orgány provozní a lokalizační údaje k vyšetřování trestné činnosti nevyužívaly, jsou pouze získávány jinými cestami.
36. Výslechem Mgr. Bačkovského bylo prokázáno, že při přípravě návrhu napadené úpravy bylo postupováno s vědomím nálezů Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 24/10asp. zn. Pl. ÚS 24/11; byl zvažován i vznik speciálního úřadu, u něhož by byla data shromažďována, nebezpečí jejich potenciálního zneužití při centrálním uchovávání u jedné instituce by však bylo větší. Vymezení trestné činnosti podle § 88a trestního řádu je podle něj dostatečně přísné, využití provozních a lokalizačních údajů v trestním řízení je nenahraditelné. Využití § 68 odst. 2 ZPol slouží k ochraně života a zdraví pohřešovaných osob, soudní přezkum z povahy věci nedává smysl.
37. JUDr. Sokol při výslechu uvedl, že podle jeho praktických zkušeností je záznam o provozních a lokalizačních údajích marginální záležitostí; týká se malého počtu případů, jeho vypovídací hodnota je spíše podpůrná, nepřímá, nejde o usvědčující důkaz.
38. Z výslechu JUDr. Bradáčové Ústavní soud zjistil, že z důvodu společenského i technologického vývoje nelze srovnávat roky 2008 a 2019, každý rok vznikají nové a sofistikovanější ("modernější") formy trestné činnosti. Z ročního nápadu trestních věcí se žádosti o záznam telekomunikačního provozu týkají cca 3 % případů. Záznam představuje mírnější opatření a slouží mnohdy jako "startovací" důkaz, který orgány činné v trestním řízení dále nasměruje k využití invazivnějších prostředků (zejm. odposlechů). Při zvýšení horní hranice trestní sazby v § 88a trestního řádu by se povinné zadržování údajů netýkalo řady trestných činů, při jejichž vyšetřování se bez provozních a lokalizačních údajů obejít nelze (šíření toxikomanie, nebezpečné pronásledování, nebezpečné vyhrožování, trestné činy z nenávisti, šíření poplašné zprávy, dětská pornografie). Jde o novodobou, moderní stopu, nenahraditelnou vyšetřovací metodu, jež nemá adekvátní ekvivalent.
39. Výslechem plk. Ing. Šibora bylo zjištěno, že veškeré žádosti podle § 88a trestního řádu zpracovává a dotazy u operátorů realizuje celorepublikově výhradně Útvar zvláštních činností služby kriminální policie a vyšetřování Policejního prezidia České republiky (dále jen "Útvar zvláštních činností"). Žádosti jsou autorizovány, uskutečněné dotazy jsou archivovány a lze je zpětně verifikovat, a to pouze prostřednictvím ředitele Útvaru zvláštních činností. Výpis provozních a lokalizačních údajů je méně invazivní než odposlech, často povolení odposlechu předchází. Zpráva o telekomunikačním provozu (o "zadržených datech") je důkazem důležitým, nikoliv však jedinečným, musí být podložena i jinými důkazy. Činnost Útvaru zvláštních činností kontroluje pravidelně komise Poslanecké sněmovny (Stálá komise pro kontrolu použití odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu, použití sledování osob a věcí a rušení provozu elektronických komunikací) i Úřad na ochranu osobních údajů.
40. Z výslechu plk. Ing. Bc. Mareše vyplynulo, že záznam o provozních a lokalizačních údajích se často používá při vyšetřování závažné násilné a majetkové trestné činnosti. Zatímco u násilné trestné činnosti je výhodou, že se pachatel v nějakém okamžiku musí na místě činu fyzicky vyskytovat, u majetkové trestné činnosti tomu tak být nemusí, a pak orgánům činným v trestním řízení často nezbývají jiné než elektronické stopy. Záznam telekomunikačního provozu také napomáhá vyřadit některé vytipované osoby (recidivisty) ze seznamu podezřelých. V obecné rovině nelze říci, zda je šestiměsíční doba potřebná či nadbytečná, vždy záleží na okolnostech konkrétního případu. V době po prvním zásahu Ústavního soudu do oblasti data retention mohly 2-3 vraždy v jeho obvodu zůstat neobjasněny z důvodu nedostupnosti provozních a lokalizačních údajů.
41. Z výslechu plk. Mgr. Bc. Habady Ústavní soud k aplikaci § 68 odst. 2 ZPol zjistil, že jeho odbor spravuje centrální komunikační systém, do něhož se pohřešované osoby zadávají prostřednictvím čtrnácti krajských pracovišť, která zpracovávají tísňová volání. Ke zneužití nedochází, vyžádání lokalizace lze zpětně verifikovat. Oznamovatel je navíc vždy osobně konfrontován a "vytěžen" policejní hlídkou, případné zneužití pátrání by si tak rozmyslel. Asi v polovině případů se pohřešovaná osoba najde přesně v místě, kde bylo lokalizováno její elektronické zařízení. Takto se podaří např. včas vypátrat osoby pokoušející se o sebevraždu a tento následek odvrátit.
42. Z provedeného dokazování vyplynul tento závěr o skutkovém stavu: Operátoři se napadené právní úpravě přizpůsobili vytvořením nových technických řešení, vlastní náklady jim nevznikly a nevznikají ani v souvislosti s vyřizováním žádostí o přístup k provozním a lokalizačním údajům, tyto náklady hradí stát. Přístup k údajům probíhá výhradně prostřednictvím Útvaru zvláštních činností, v režimu zákona o policii lze získat pouze lokalizaci elektronického zařízení, nikoli všechny provozní a lokalizační údaje jako v případě žádostí podle § 88a trestního řádu. Napadená právní úprava se evropskému standardu nevymyká. Stejně jako technologie se vyvíjí i forma páchání trestné činnosti, stále častěji vznikají po pachatelích pouze elektronické stopy, vyšetřovací metody minulých let proto nelze srovnávat. Dosud nebylo v souvislosti s uchováváním provozních a lokalizačních údajů ani s jejich zpřístupňováním zjištěno žádné systémové selhání.
V. Přezkum procedury přijetí napadených předpisů
43. Ústavní soud v intencích § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přezkoumal, zda byla napadená ustanovení zákona o elektronických komunikacích, trestního řádu a zákona o policii přijata i vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a předepsaným způsobem. Dospěl k závěru, že v tomto směru nelze zákonodárci nic vytýkat - účastníci řízení ani vedlejší účastnice ostatně žádné deficity legislativního procesu neuvádějí. Pro stručnost Ústavní soud odkazuje na shrnutí průběhu legislativního procesu ve vyjádřeních komor Parlamentu.
44. Vyhláška byla vydána Ministerstvem průmyslu a obchodu. Pravomoc ministerstev vydávat právní předpisy k provedení zákona vyplývá z čl. 79 odst. 3 Ústavy, materiálně je však podmíněna existencí výslovného zákonného zmocnění a jeho mezemi. V daném případě je zmocněním právě napadené ustanovení § 97 odst. 4 ZEK - materiální podmínka pro vydání podzákonného předpisu je splněna. Vyhláška byla podepsána ministrem průmyslu a obchodu a řádně publikována ve Sbírce zákonů s účinností od 1. listopadu 2012.
VI. Meritorní přezkum návrhu
45. Po přezkoumání formálních náležitostí návrhu, bezvadnosti procesu přijetí napadených právních předpisů a provedeném dokazování Ústavní soud věcně přezkoumal námitky navrhovatelky k napadené právní úpravě a dospěl k následujícím závěrům.
a) Obecná východiska
Právo na soukromí, informační sebeurčení a komunikační svoboda
46. Uchovávání provozních a lokalizačních údajů se bezprostředně dotýká ústavně garantovaného práva na ochranu soukromí ve smyslu čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 13 Listiny a čl. 8 Úmluvy. Soukromí představuje jeden ze stěžejních prvků svobody jednotlivce, která patří mezi nejdůležitější hodnoty liberální demokracie, a jeho ochrana se projevuje v mnoha různých aspektech, o čemž svědčí komplexní zakotvení tohoto základního práva v několika různých ustanoveních Listiny. V projednávané věci jde konkrétněji o tzv. právo na informační sebeurčení (čl. 10 odst. 3 Listiny) a komunikační svobodu (čl. 13 Listiny). Právo na informační sebeurčení chrání jednotlivce před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním anebo jiným zneužíváním údajů o jeho osobě. Komunikační svobodou je chráněno listovní tajemství a tajemství přepravovaných zpráv, ať již uchovávaných v soukromí, nebo zasílaných poštou, podávaných telefonem, telegrafem nebo jiným zařízením či způsobem.
47. Ústavní soud podrobně vyložil obecná východiska týkající se práva na soukromí a přípustnost omezení tohoto práva ve prospěch ústavně aprobovatelného veřejného zájmu již ve výše zmíněném nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/10, na jehož odůvodnění zejména v bodech 26 až 40 Ústavní soud odkazuje. Pouze ve stručnosti - Ústavní soud zejména vyložil, že svou povahou i významem právo na informační sebeurčení spadá mezi základní lidská práva a svobody, protože spolu se svobodou osobní, svobodou v prostorové dimenzi (domovní) a komunikační dotváří osobnostní sféru jedince, jehož individuální integritu jako nezbytnou podmínku důstojné existence a rozvoje lidského života vůbec je nutno respektovat a důsledně chránit. Respekt a ochrana této sféry jsou garantovány ústavním pořádkem, neboť jde o výraz úcty k právům a svobodám člověka (čl. 1 odst. 1 Ústavy).