Nález
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 21/19 dne 12. ledna 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího soudu na zrušení § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech "stanovené podle § 28a", za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Dne 22. 10. 2019 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Nejvyššího soudu, za nějž jedná předseda senátu 28 Cdo JUDr. Jan Eliáš, Ph.D., (dále též jen "navrhovatel") na zrušení § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o půdě"), a to ve slovech "stanovené podle § 28a" (dále též jen "napadené ustanovení"). Nejvyšší soud vede pod sp. zn. 28 Cdo 3772/2018 řízení o dovolání proti části I. výroku rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 3. 11. 2017 č. j. 69 Co 279/2017-103, jímž byl potvrzen I. výrok rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 3 (dále jen "obvodní soud") ze dne 3. 3. 2017 č. j. 4 C 100/2016-64, kterým bylo uloženo České republice - Státnímu pozemkovému úřadu (dále též jen "úřad"), v procesním postavení žalované, zaplatit žalobci Ing. Zdeňku Bartoškovi (dále jen "žalobce") částku ve výši 44 083 680 Kč s příslušenstvím jako finanční náhradu za odňaté a nevydané pozemky podle § 16 zákona o půdě; ve zbytku byla žaloba zamítnuta.
2. Obvodní soud dospěl k závěru, že žalobce je nositelem restitučního nároku podle zákona o půdě, za nějž již obdržel částečné plnění v podobě náhradních pozemků. Rozsah dosud neuspokojené části tohoto nároku určil soud na základě předpokladu, že všechny pozemky odňaté právním předchůdcům žalobce měly v době přechodu na stát stavební charakter. Při vyčíslení jejich hodnoty se soud odchýlil od vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb. (vyhláška č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb., dále jen "vyhláška"), podle níž stanovuje vyčíslení § 28a zákona o půdě, neboť v duchu recentní judikatury Ústavního soudu pokládal náhradu stanovenou podle tohoto předpisu za nepřiměřeně nízkou. Soud proto vyšel ze současné hodnoty pozemků oceněných znalcem na základě vyhlášky č. 441/2013 Sb., k provedení zákona o oceňování majetku (oceňovací vyhláška), ve znění účinném v době rozhodování soudu. Vycházel-li zákonodárce při tvorbě zákona o půdě z tehdy účinného cenového předpisu, mělo být logické opřít se při určení náhrady, jejíž výše byla oproti textu příslušné právní úpravy modifikována s ohledem na změnu poměrů, o oceňovací vyhlášku.
3. Po aprobaci postupu obvodního soudu městským soudem předložil úřad v dovolání Nejvyššímu soudu otázku možnosti odchýlení se od textu § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě, v souladu s nímž za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za něž nelze poskytnout jiný pozemek, náleží peněžitá náhrada v cenách podle vyhlášky.
4. Nejvyšší soud stojí před otázkou, jak řešit situaci, v níž podle judikatury Ústavního soudu je výklad zákona o půdě, podle něhož je určení výše náhrady pouze podle vyhlášky porušením čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), nicméně sám text zákona nedává prostor pro stanovení výše náhrady přesahující vyčíslení podle vyhlášky.
II. Znění relevantních ustanovení zákona o půdě, včetně napadeného ustanovení
5. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že ústavně souladným postupem řešení výše uvedené situace by bylo zrušení té části § 16 odst. 1 zákona o půdě, která odkazuje na stanovení výše náhrady podle § 28a téhož zákona, a tedy na vyčíslení podle vyhlášky. Klíčová ustanovení zákona o půdě (přičemž napadené ustanovení je vyznačeno tučně) znějí:
"§ 16
(1) Za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout jiný pozemek, náleží peněžitá náhrada ve výši ceny odňatého pozemku stanovené podle § 28a, pokud tento zákon nestanoví jinak (§ 14 odst. 8). [...]
§ 28a
Pokud tento zákon nestanoví jinak, poskytují se náhrady podle tohoto zákona v cenách platných ke dni 24. června 1991, a to u věcí nemovitých v cenách podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb., a u věcí movitých v zůstatkových účetních cenách, u věcí movitých s nulovou zůstatkovou cenou ve výši 10 % pořizovací ceny."
III. Argumentace navrhovatele
6. Dospěl-li Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. II. ÚS 4139/16 (N 129/86 SbNU 205) k závěru, že finanční náhrada vyplácená podle zákona o půdě může být podle okolností přiměřeně zvýšena, nastolil tím podle Nejvyššího soudu dosud neřešené otázky, zejména: jakým způsobem přiměřenosti náhrady dosáhnout; zda se má stát základem jejího určení jiný cenový předpis; zda není založeno nerovné postavení mezi oprávněnými osobami, které obdržely náhradu podle doslovného výkladu § 28a zákona o půdě, a těmi, jimž by měla náležet náhrada podle cen aktuálních.
7. Nejvyšší soud má předně za to, že prosté znění výše citovaných ustanovení zákona o půdě neumožňuje dovodit závěr o nároku na peněžitou náhradu ve výši přesahující ocenění stanovené podle vyhlášky. Dovození práva na náhradu přesahující ocenění ke dni účinnosti zákona o půdě je možné nikoli výkladem, nýbrž soudcovským dotvořením právní úpravy, konkrétně použitím analogie, tedy konstruováním normy zakládající nárok na peněžité plnění praeter legem ("vedle zákona"). Nejvyšší soud si je vědom, že moderní právní metodologie obecně připouští takový postup soudcovského dotvoření právní normy. A proto přestože nemá dovození nároku na náhradu v ústavně souladné výši oporu ve znění § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě ani při jejich nejširším možném jazykovém výkladu, není to nepřekonatelnou překážkou dotvoření relevantních norem v zájmu ústavně chráněných hodnot.
8. Dle Nejvyššího soudu však nelze přehlédnout, že soudní uvážení je u výše peněžité náhrady příliš široké. Nedostatečná právní determinovanost výpočtu spravedlivé náhrady má za následek, že ji soudní praxe při přiznávání částek oprávněným osobám znatelně variuje. Nejvyšší soud připouští, že postupem času snad bude judikatura vrcholných soudů schopna rámcově vymezit žádoucí interval, v němž by se přiznávané náhrady měly pohybovat. Je však přesvědčen, že takové vymezení nenáleží moci soudní, nýbrž zákonodárné. Realizace majetkových restitucí je sice dobrodiním státu, ale soudy se při oceňování nároků jdoucích nad rámec § 28a zákona o půdě ocitají v prostoru mimoprávním (politickém) a nemají k řešení otázky spolehlivé právní nástroje vedoucí k dostatečně určitému výsledku. Zrušení napadeného ustanovení by sice obtíž plynoucí z ocitnutí se v mimoprávním prostoru neodstranilo, ale mohlo by být impulzem pro zákonodárce, aby se pokusil řešenou problematiku uchopit novým, ústavně souladným způsobem.
9. K návrhu na zrušení napadeného ustanovení vedla Nejvyšší soud snaha o zachování konzistence judikatury v restitučních věcech. Vytváření restitučních skutkových podstat, stanovování míry vydávání majetku a poskytování náhrady za majetek nevydaný mají být výsostnými úkoly moci zákonodárné (případně výkonné), nikoli soudní, jíž nepřísluší překračovat zákonem stanovené hranice zmírnění majetkových křivd, měnit rozsah vydávaného majetku a uzpůsobovat politickou reprezentací zvolené pojetí nápravy majetkových křivd vlastním představám o žádoucí míře kompenzace. Výše naznačený postup dotvoření v tomto případě rozhodné normy je v rozporu se zásadou důsledného respektu soudů k zákonným mezím restitučního procesu. V případě zrušení napadeného ustanovení by oprávněným osobám náleželo právo na náhradu ve výši "ceny odňatého pozemku" bez omezení částkami vyplývajícími z cenových předpisů účinných k 24. 6. 1991.
10. Dále byl Nejvyšší soud veden k návrhu skutečností konstatovanou i v nálezu ze dne 19. 6. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 35/17 (N 112/89 SbNU 655; 135/2018 Sb.), a sice, že nebude-li k judikaturou prosazovanému postupu oceňování pozemků úřad nucen vykonatelným soudním rozhodnutím, bude mít patrně při platném znění § 28a zákona o půdě za to, že není oprávněn poskytovat oprávněným osobám "dobrovolně" adekvátní finanční náhradu. Jakkoli může být striktní postup podle platného znění napadeného ustanovení a § 28a zákona o půdě shledáván ústavněprávně neudržitelným, vcelku pochopitelně vyplývá z jeho textu. Ačkoli je situace, v níž úřad poskytuje náhrady v ústavně souladné výši až po pravomocném soudním rozhodnutí k tomuto plnění na jednu stranu pochopitelná, je současně nespravedlivá vůči oprávněným osobám, které nutí vynakládat čas a prostředky na vedení sporu se státem, jehož se bylo možné vyvarovat. Situace taktéž zatěžuje soudní soustavu velkým množstvím případů, jež by při ústavně konformním znění právní úpravy mohly být řešeny mimosoudně.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
11. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 ve spojení s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh k vyjádření komorám Parlamentu a dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci, a vzhledem k předmětu řízení také úřadu.
IV.a Vyjádření Poslanecké sněmovny
12. Poslanecká sněmovna se ve vyjádření omezila na stručné shrnutí zákonodárného procesu přijetí a novelizací napadeného ustanovení (viz níže bod 44).
IV.b Vyjádření Senátu
13. Senát ve vyjádření konstatoval, že v době vzniku zákona o půdě i v době jeho pro věc relevantní novelizace nebyl ještě ustaven, pročež nemůže informovat o průběhu zákonodárného procesu. Výše peněžité náhrady za pozemky, které se podle zákona o půdě nevydávají a za které nelze poskytnout jiný pozemek, byla nicméně na půdě Senátu diskutována v souvislosti s tzv. druhou restituční tečkou, která byla do zákona o půdě vložena zákonem č. 185/2016 Sb.
14. K této problematice vyslovila v obecné rozpravě senátorka Veronika Vrecionová pochopení pro potřebu tzv. restituční tečky, odmítla však, aby k ní došlo za situace, kdy jsou pozemky oceňovány v cenách za rok 1990. Senátorka uvedla, že dosud neuspokojeným oprávněným osobám by měla být raději poskytnuta náhrada v dnešních cenách. A to přestože, jak poukázal tehdejší ministr zemědělství Marian Jurečka, by valorizace peněžitých náhrad k současným tržním hodnotám pozemků vedla k nerovnosti mezi novými restituenty a restituenty, jimž byla peněžitá náhrada vyplácena v minulosti podle cen stanovených k roku 1991.
15. Senátorka JUDr. Eliška Wagnerová, Ph.D., označila záměr vyplácet za pozemky, které nebyly kompenzovány náhradními pozemky, peněžitou náhradu vypočítanou podle cen z roku 1991 za nehoráznost. Odkázala v této souvislosti na rozpor tohoto záměru s judikaturou Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") a připomněla, že na vyhlášku zákon o půdě odkázal, protože v té době nebyly žádné tržní ceny. Jelikož dnes trh existuje, není jediný důvod, proč by se neměly ceny za odňaté pozemky blížit tržním cenám.
16. Závěrem Senát uvedl, že "je zcela na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadených ustanovení".
IV.c Vyjádření vedlejší účastnice
17. Vláda jako vedlejší účastnice řízení se prostřednictvím ministryně spravedlnosti Mgr. Marie Benešové vyjádřila tak, že návrh na zrušení napadeného ustanovení by měl být zamítnut, zejména pro nutnost upřednostnit jeho ústavně souladný výklad, a to i praeter legem. Vláda připomněla některé části nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16, na jejichž základě dospěla k závěru, že nemůže obstát tvrzený důvod pro zrušení napadeného ustanovení - jazykové limity napadené úpravy, vylučující ústavně souladný výklad. Tento výklad podle vlády nepředstavuje překročení zákonem stanovené hranice zmírnění majetkových křivd ani modifikaci rozsahu vydávaného majetku, ani přizpůsobení zákonodárcem zvoleného pojetí nápravy majetkových křivd vlastním představám o žádoucí míře kompenzace. Nejsou konstruovány nové, zákonem nepředvídané restituční skutkové podstaty, nýbrž toliko vykládána zákonná pravidla.
18. Podle vlády konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 23. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 33/10 (N 62/69 SbNU 177; 154/2013 Sb.), jímž zamítl návrh na zrušení § 11 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, že soudní moc rozšiřujícím výkladem vyplnila mezery a nejasnosti v zákoně bez nutnosti zásahu zákonodárce. K zachování jednotnosti judikatury není nutná změna zákona o půdě, neboť Ústavní soud již vytyčil prostor pro individuální přístup soudů k posuzování nároků restituentů formou peněžité náhrady. Individuální přístup má umožnit zohlednění okolností případu, včetně postupu restituenta. Oproti libovolnému navyšování náhrad, příp. jejich určování podle tržní ceny, se z hlediska nákladů na vypořádání zbývajících nároků jeví méně zatěžujícím pro státní rozpočet.
19. Dále vláda poukázala na to, že po hypotetické derogaci by pro použití § 16 odst. 1 zákona o půdě bylo klíčové určení "výše ceny odňatého pozemku". Nebylo by ale zřejmé, k jakému okamžiku má být cena posuzována - zda ke dni přechodu na stát, přiznání restitučního nároku nebo uplatnění nároku na finanční náhradu u úřadu, anebo rozhodnutí soudu. Proto by ani nebyla zřejmá sama výše náhrady. Byly by odstraněny výchozí hodnoty náhrady, pročež by její přizpůsobení rozumným a spravedlivým poměrům nebylo možné navázat na konkrétní výchozí výši. Ani případným zrušením napadeného ustanovení by nedošlo ke stanovení zřetelných vodítek pro určování výše náhrad, které by bylo ponecháno na vůli toho, kdo bude o náhradě rozhodovat. Byť by plenární rozhodnutí Ústavního soudu nebo navazující nálezy mohly upřesnit další kritéria určení výše náhrad, nedošlo by k zásadní změně současného stavu, který je charakterizován právě z judikatury odvozenými vodítky. Vláda nesouhlasí s navrhovatelem, že zrušením napadeného ustanovení by byl rozsah soudní diskrece zúžen, neboť relativně přesná vodítka pro určování výše náhrady by nadále scházela. Zásada úplného výčtu veřejnoprávních pravomocí vyžaduje, aby zákon stanovoval hlediska pro rozhodování a aby soud jen v zákonem stanovených výjimečných případech uplatňoval uvážení. Stěží by naplnila tento princip v podstatě blanketní právní norma přenechávající určení relevantních hledisek pro rozhodování na orgánech exekutivy (úřadu) nebo soudech. Podle vlády nelze opomenout, že napětí mezi zákonnými pravidly pro určování výše náhrad podle zákona o půdě a judikaturou Ústavního soudu je dostatečně zřejmé, přesto zákonodárce nereagoval, ačkoli mohl.
20. Z obecné povahy § 28a zákona o půdě podle vlády plyne, že i bez výslovného odkazu na něj by náhrada podle § 16 téhož zákona byla poskytována ve výši podle vyhlášky, neboť samotné napadené ani jiné ustanovení zákona pro tyto případy nestanoví jinak. Případné zrušení napadeného ustanovení je bezpředmětné bez návrhu na zrušení § 28a zákona o půdě.
21. Vláda se též domnívá, že adekvátní náhradou za nevydané pozemky podle zákona o půdě je míněna náhrada odvozená z cen podle vyhlášky, zvýšená odpovídajícím způsobem s ohledem na určitá kritéria. Ovšem tato kritéria odvozená z judikatury Ústavního soudu nemohou poskytnout spolehlivé obecně použitelné vodítko, neboť jejich naplnění je věcí úvahy obecného soudu (případně v první fázi řízení je věcí úvahy úřadu). I po derogačním zásahu Ústavního soudu by zůstalo nejisté, jak výši náhrady určit. Šlo by uvažovat o aktuální ceně obvyklé (tržní), která však podle judikatury Ústavního soudu nezbytně poskytnuta být nemusí.
22. Dopad případného vyhovění návrhu by byl podle vlády vzhledem k počtu dosud nevypořádaných restitučních nároků oproti celkovému počtu restituentů minimální. Neskončená soudní řízení se údajně týkají nejvýše stovek osob. Oprávněné osoby, jejichž dosud nevypořádaný nárok činí více než 1 milion Kč (v roce 2018 mělo jít o 97 osob), se nezřídka domáhají u soudu převodu lukrativního pozemku (proto se ani neúčastní veřejných nabídek). Celkový počet restituentů zahrnuje 139 279 osob, z nichž u naprosté většiny byly nároky vypořádány. Potenciální derogační zásah Ústavního soudu by podle vlády založil nerovné postavení oprávněných osob, které obdržely náhradu podle doslovného výkladu § 28a zákona o půdě nebo podle nynějšího soudního výkladu, a těch, jimž by měla náležet náhrada ve výši cen aktuálních. Paradoxně by byli zvýhodněni např. ti, kdo se z vlastního rozhodnutí neúčastnili veřejných nabídek. Vláda poukázala na názor ESLP, podle něhož předchozí křivdy je nutno zmírňovat bez způsobení nových nepřiměřených křivd. Pokud by však zrušením napadeného ustanovení byla ve svém důsledku určitá, byť minimální část oprávněných osob zvýhodněna, restituenti, jejichž nároky byly vypořádány podle dosavadní právní úpravy, by právem mohli pociťovat další neoprávněnou křivdu. Případné zrušení odkazu na § 28a zákona o půdě by nevedlo ke snížení soudního nápadu restitučních věcí, neboť ani úřadu, ani soudům by nebyla poskytnuta zřetelnější vodítka pro určování výše náhrady. Naopak by hrozil nárůst sporů o navýšení dosud poskytnuté náhrady podle nových pravidel.
23. Vláda poukázala na to, že restitučními zákony by měly být nejen stanoveny podmínky částečného odstranění minulé újmy na právech jednotlivců, ale rovněž by měla být zohledněna existence dalších v kolizi stojících zájmů. K tomu poukázala na judikaturu ESLP, podle níž v případech týkajících se odnětí majetku musí být každý, kdo byl zbaven svého majetku, v zásadě schopen získat náhradu rozumně odpovídající jeho hodnotě, avšak legitimní cíle veřejného zájmu mohou vyžadovat méně než úhradu plné tržní ceny (bod 53 odůvodnění rozsudku ze dne 5. 11. 2002 ve věci Pincová a Pinc proti České republice, č. 36548/97). Zrušení napadeného ustanovení by směřovalo proti tomuto veřejnému zájmu a k neúměrnému zatížení státního rozpočtu, potažmo by mohlo dlouhodobě ovlivnit zadluženost a hospodaření České republiky, neboť právní úprava by v případě vyhovění návrhu umožňovala téměř bezbřehé finanční vypořádání.
24. Dále vláda upozornila, že z důvodu propojení právních úprav zákona o půdě a zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o mimosoudních rehabilitacích") [zejména v návaznosti na nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2015 sp. zn. III. ÚS 130/14 (N 144/78 SbNU 235)] by se eventuální derogační zásah Ústavního soudu analogicky promítl i do zákona o mimosoudních rehabilitacích. V odkazovaném nálezu Ústavní soud aproboval posouzení věci Nejvyšším soudem v řízení, ve kterém šlo o určení náhrady za nemovitost nevydanou oprávněné osobě podle § 13 zákona o mimosoudních rehabilitacích v důsledku překážek pro její vydání. Nejvyšší soud podle vlády aproboval závěr nižších soudů určujících náhradu v cenách "(v podstatě) aktuálně tržních". Ústavní soud ústavní stížnost České republiky - Ministerstva financí zamítl.
IV.d Sdělení Veřejné ochránkyně práv
25. Veřejná ochránkyně práv Ústavnímu soudu sdělila, že do řízení nevstoupí.
IV.e Vyjádření Státního pozemkového úřadu
26. Úřad navrhl odmítnutí návrhu. Kromě vyjádření shodných s vládou se především domnívá, že Nejvyšší soud k podání návrhu s největší pravděpodobností přistoupil z důvodu zvyšujícího se počtu žalob na určení výše finanční náhrady za nevydané pozemky a nejednotného postupu obecných soudů při jejím určování a zároveň ve snaze odstranit odklon obecných soudů od právní úpravy řešící způsob určení výše finanční náhrady za nevydané pozemky. Obecné soudy, které se při rozhodování o tomto typu žalob odklánějí od zákonné úpravy, odkazují na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 4139/16, kterým jsou ve své činnosti vázány. Ústavní soud v tomto nálezu však zaujal jen obecný názor na postup vedoucí k určení výše finančního plnění jako náhrady přiměřené a rozumné, čímž vytvořil prostor pro volný výklad obecným soudům.
27. Podle úřadu obecné soudy rezignovaly na posouzení přiměřenosti a rozumnosti výše finanční náhrady a obvykle vycházejí zejména z návrhů oprávněných osob, které mechanismus určení výše náhrady dovozují především z vlastních zájmů, nikoli s ohledem na ekonomickou únosnost a přiměřenou zátěž pro společnost. Odvolací soudy následně volí zvýšení zákonné finanční náhrady, které sice vychází z cenových předpisů, ale už nevychází ze dne účinnosti zákona jako rozhodného data pro užití cenového předpisu. Odvolací soudy jej volně posouvají k datu splatnosti finanční náhrady, která však byla odvozena od vůle oprávněné osoby. Úřad má za to, že soudy dosud neřešily otázku podoby mechanismu pro určení přiměřené a rozumné finanční náhrady podle § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě. Přestože jsou soudy povinny přihlédnout k okolnostem projednávaných případů, je namístě nastavit takový způsob přiměřeného zvýšení náhrady, který by nebyl diskriminační a byl použitelný při splnění podmínek pro všechny restituenty. Budou-li i v dalších případech shledány důvody pro úvahy o přiměřeném zvyšování finanční náhrady, pak by podle úřadu měl být zvolen způsob opakovatelný ve všech obdobných případech, který bude nediskriminační, spravedlivý, předvídatelný a nebude představovat neúnosnou zátěž pro státní rozpočet.
28. Další otázku úřad spatřuje v tom, zda má být náhrada navyšována plošně, či nikoli a na základě jakých kritérií mají být případně individuálně navyšovány zákonné náhrady. Pro posouzení této věci je stěžejní určení rozhodného znění oceňovacího předpisu, které by mělo být stanoveno zásadně shodně ve všech případech. Dosud byly všechny finanční náhrady vypláceny restituentům v cenách vyčíslovaných k 24. 6. 1991. Zákonodárce neuvažoval o zohlednění délky restitučního procesu, dokonce ani doby dospívání pohledávky až k její splatnosti, ani doby, po kterou restituent pasivně zvažuje nebo se aktivně pokouší o uspokojení své pohledávky jinou formou. Přijatelnou se podle úřadu zdá vazba rozhodného okamžiku na právní moc "restitučního" rozhodnutí (případně rozsudku nahrazujícího správní rozhodnutí). Ta zohledňuje růst cen nemovitostí v průběhu správního procesu, jehož rychlost běžně není závislá na oprávněné osobě a zdá se být relativně spravedlivá i vůči těm, kteří finanční náhradu obdrželi v historických cenách už v raných 90. letech.
29. Úřad namítá, že dříve odškodněné oprávněné osoby by po zrušení napadeného ustanovení přihlížely tomu, jak se právě uspokojovaní restituenti domáhají násobně vyšších náhrad, tj. v aktuálních cenách. Zatímco v současné době vyplácí úřad finanční náhrady v administrativních historických cenách (protože je vázán nejen zákonem o půdě, ale i zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů), ti, kteří se mohou a chtějí soudně domáhat nároku, budou odškodňováni v cenách aktuálních, které podle úřadu mohou být vyšší o desetinásobky. Na takové zvýšení nároku nelze pohlížet jako na spravedlivé a nediskriminační. Smyslem restitučního zákonodárství by mělo být, aby se všem dostalo plnění, jehož výše byla odvozena podle shodných a předvídatelných pravidel.
30. Podle úřadu v důsledku plynutí času došlo ke zvýšení tržní hodnoty pozemků, a tím ke snížení reálné hodnoty relutárního plnění, což by obecně mohlo být důvodem zvýšení náhrady. Nicméně namítá, že pouhé plynutí času nemůže ospravedlnit odlišný přístup k restituentům, kteří jsou odškodňováni pozemkovým úřadem v historických cenách, a k těm, kteří se obrátí na soud žalobou na přiměřené zvýšení nároku. Všem totiž plyne čas stejně, a všem by se tak mělo dostat totožného plnění. Úřad je přesvědčen, že zvyšování restitučních náhrad způsobem zvoleným odvolacími soudy k naplnění cíle zákonodárce nevede a nepovede ani k druhému cíli - pomoci obnovit drobné podnikání v oblasti zemědělství; je obecně známo, že k tomuto cíli nevedly ani naturální restituce. Úřad se naopak domnívá, že zvolený způsob odškodnění může významně zasáhnout státní rozpočet a ovlivnit zadluženost České republiky a její hospodaření na dlouhou dobu. Z dosud pravomocných rozhodnutí soudů ve věci poskytnutí přiměřené a rozumné peněžité náhrady podle nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 došlo k navýšení hodnoty náhrady v rozpětí od osminásobku až po třicetisedminásobek hodnoty nároku stanovené pro naturální restituci. Úřad zdůrazňuje, že budou-li se zbývající nároky navyšovat v cenách ke dni jejich splatnosti, vzrostou tyto nároky mnohonásobně a jejich celkový objem může představovat extrémní zátěž pro státní rozpočet.
IV.f Replika navrhovatele
31. Soudce zpravodaj zaslal vyjádření účastníků, vedlejší účastnice i úřadu navrhovateli na vědomí a k případné replice.
32. Nejvyšší soud po obdržení zaslaných vyjádření setrval na svém návrhu. V replice zejména uvedl, že argumentace úřadu částečně podporuje úvahy v návrhu na zrušení napadeného ustanovení. Namítá-li úřad nerovnost mezi oprávněnými osobami uspokojovanými mimosoudně a těmi, jež jsou ochotny domáhat se nároku před soudem, mohla by být při vyhovění návrhu na zrušení napadeného ustanovení dosud neuspokojeným restituentům mimosoudně vyplácena přiměřená náhrada reflektující vývoj tržních poměrů.
33. Nejvyšší soud neupírá opodstatněnost tvrzení, že by zrušení odkazu na § 28a zákona o půdě zcela neřešilo problém nutnosti určovat finanční náhradu v cenách podle vyhlášky. Nejvyšší soud zvažoval navrhnout též zrušení § 28a zákona o půdě, nepokládal to však za vhodné, protože nachází uplatnění v jiných případech, zejména při vydávání náhradních pozemků, kde je fixace ceny těchto pozemků k 24. 6. 1991 vysoce racionální. Zrušení § 28a zákona o půdě bez nepřiměřeného narušení jiných funkcí, jež toto ustanovení plní, by bylo podle Nejvyššího soudu jen obtížně proveditelné. Případné zrušení napadeného ustanovení považuje Nejvyšší soud za dostačující. Lze mít za to, že vyhověl-li by Ústavní soud návrhu, byla by poskytnuta argumentační opora závěru, že § 16 odst. 1 zákona o půdě, ve znění po derogaci odkazu na § 28a téhož zákona, představuje ustanovení speciální vůči § 28a; tedy že právě v § 16 odst. 1 zákon "stanoví jinak" a omezení cenami z června 1991 by se nepoužilo.
34. Důraz vlády na individuální přístup k uspokojování nároků restituentů peněžitou náhradou a zohlednění okolností případu se Nejvyššímu soudu jeví "poněkud licoměrný", vyjádřil-li se úřad, že "v současné době vyplácí finanční náhrady v administrativních historických cenách", protože "je vázán zákonem o půdě". Z toho plyne, že mimo soudní řízení k individuálnímu zkoumání jednotlivých případů nedochází a jsou paušálně vypláceny náhrady podle vyhlášky. Akceptovala-li vláda, jak se zdá, že poskytování náhrady v cenách podle vyhlášky není ústavně souladné, předpokládá Nejvyšší soud, že v tomto duchu usměrní postup úřadu, jenž je podřízen Ministerstvu zemědělství. A to tak, aby se rozumné a přiměřené náhrady dostávalo i těm, kteří své právo na náhradu uplatňují u úřadu, nikoli jen těm, kdo jsou ochotni je uplatňovat soudně.
35. Nejvyšší soud od navrhovaného zrušení napadeného ustanovení neočekává odstranění výkladových nejasností; ty by byly soudy nuceny vyřešit. Především by se měly iniciativy chopit zákonodárná a výkonná moc. Podle Nejvyššího soudu v minulosti Ústavní soud vícekrát přistoupil ke zrušení určité právní úpravy, aby zákonodárce přiměl danou materii nově upravit, přestože sama derogace nevedla k odstranění protiústavního stavu [nejvýznamněji se tak mělo stát v nálezu ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)].
36. Námitka o potenciální nerovnosti oprávněných osob v případě zrušení napadeného ustanovení není podle Nejvyššího soudu přesvědčivá, neboť nerovnost již existuje a vyplývá z dovozené možnosti zvýšení finanční náhrady oproti ocenění podle vyhlášky. Zrušení napadeného ustanovení by nerovnost neprohloubilo, nýbrž by ji umožnilo alespoň částečně odstranit tím, že by se vyplácení náhrad ve "vyhláškové" výši stalo nepřípustným. Nejvyšší soud podotýká, že ti, kdo se domohli vypořádání restitučního nároku např. již v 90. letech, a ti, kdo na poskytnutí náhrad stále čekají, nejsou ve stejném postavení. Peněžitá náhrada ve výši podle vyhlášky nebyla v 90. letech v zásadním rozporu s hodnotou odňatých statků, zatímco nyní už je. Lichá má být též námitka vlády, že by zrušením napadeného ustanovení mohli být zvýhodněni ti, kdo se neúčastnili veřejných nabídek. Ve veřejných nabídkách jsou oprávněným osobám poskytovány pozemky mající reálnou tržní hodnotu, jsou však "podhodnocovány" oceněním podle vyhlášky, podle níž se oceňují restituční nároky (odňaté nemovitosti i náhradní pozemky jsou tak ohodnocovány podle stejných cenových měřítek).
IV.g Ústní jednání
37. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení před Ústavním soudem
38. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je k podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení oprávněn též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Podle tohoto článku, dospěje-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Uvedená podmínka návrhového oprávnění je splněna, jde-li o zákon (jeho ustanovení), jehož použití je v dané věci bezprostřední a nevyhnutelné a jenž současně brání tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně souladného) výsledku [viz např. nálezy ze dne 3. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/17 (N 202/103 SbNU 9; 552/2020 Sb.) a ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (N 134/95 SbNU 124; 225/2019 Sb.)].
39. Nejvyšší soud podal návrh na zrušení napadeného ustanovení, neboť má za to, že má být použito v dovolacím řízení vedeném u něj pod sp. zn. 28 Cdo 3772/2018. Ústavní soud přezkoumal, zda Nejvyšší soud splňuje podmínku aktivní legitimace, tj. zda má být napadené ustanovení skutečně použito v řízení, které tento soud vede.
40. Součástí přezkumu v řízení před Nejvyšším soudem je mimo jiné posouzení přípustnosti dovolání, jímž byl úřadem napaden rozsudek městského soudu, kterým byl potvrzen rozsudek obvodního soudu. Posledně uvedeným rozsudkem byla úřadu uložena povinnost zaplatit oprávněné osobě finanční náhradu za odňaté a nevydané pozemky podle zákona o půdě, a to ve výši stanovené nikoli podle vyhlášky, nýbrž v duchu recentní judikatury Ústavního soudu (blíže viz rubriku I tohoto nálezu). Úřad spatřoval přípustnost dovolání v rozporu napadeného rozsudku městského soudu s některými rozhodnutími Nejvyššího soudu, podle nichž měla být finanční náhrada za odňaté a nevydané pozemky podle zákona o půdě určena podle vyhlášky. Nejvyšší soud by tudíž měl též přezkoumat soulad řešené otázky určení výše finanční náhrady s jeho rozhodovací praxí, přičemž zákonným východiskem tohoto určení je mimo jiné § 16 odst. 1 zákona o půdě. Prizmatem tohoto ustanovení by tedy Nejvyšší soud posuzoval právní posouzení věci městským soudem.
41. V případě neústavnosti napadeného ustanovení by odpadl zvláštní předpoklad oceňování pozemků podle vyhlášky, neboť by platnosti pozbyla rozhodná právní norma, na základě jejíhož výkladu v dnešní době oceňování probíhá. Posouzení otázky způsobu určení finanční náhrady za odňaté pozemky (přinejmenším co do souladu s judikaturou Nejvyššího soudu) tak bylo v okamžiku podání návrhu nevyhnutelné a bezprostředně závislé na použití napadeného ustanovení, od něhož se praxe výpočtu náhrady odvíjí. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že Nejvyšší soud je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení.
42. Návrh podaný Ústavnímu soudu v nadepsané věci obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, není nepřípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a současně neexistuje důvod pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona. Ústavní soud proto návrh posoudil ve věci samé.
VI. Posouzení kompetence a ústavní souladnosti procedury přijetí napadeného ustanovení
43. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení souladu zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: Za prvé, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence; za druhé, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem; za třetí, zda je jeho obsah v souladu s ústavními zákony.
44. Do § 16 odst. 1 zákona o půdě byla nejdříve zákonem č. 183/1993 Sb. vložena slova "a to v cenách podle § 28a". Posléze byl § 16 odst. 1 novelizován zákonem č. 178/2006 Sb. tak, že uvedená formulace zní "stanovené podle § 28a". Ústavní soud v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve posuzoval, zda zákony č. 183/1993 Sb. a č. 178/2006 Sb., kterými bylo napadené ustanovení vloženo do zákona o půdě, byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V posuzovaném případě Ústavní soud z vyjádření účastníků řízení a z veřejně dostupných sněmovních a senátních informací (https://www.psp.cz a https://www.senat.cz) zjistil, a pro stručnost pouze konstatuje [srov. např. nález ze dne 24. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 24/19 (N 214/103 SbNU 203; 7/2021 Sb.)], že tyto zákony byly přijaty v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V tomto ohledu ostatně nebyly navrhovatelem ani jiným účastníkem nebo vedlejší účastnicí řízení vzneseny žádné námitky.
VII. Vlastní přezkum
VII.a Obecná východiska
45. Napadené ustanovení bylo i v souvislosti s § 28a zákona o půdě ústavněprávně vyloženo v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16. Smyslem nynějšího přezkumu napadeného ustanovení proto není opětovně vyložit napadené ustanovení, nýbrž posoudit, zda se jeho výklad již nenachází mimo ústavněprávní meze, tedy zda není potřeba se od něj odchýlit, příp. zda vůbec postačuje a není nutné jej pro neústavnost napadeného ustanovení vyloučit. Jinak řečeno, setrvává-li dříve učiněný výklad napadeného ustanovení v ústavních mezích a není-li jiných důvodů pro jeho změnu, tj. lze-li jej vzhledem ke všem okolnostem považovat za ústavně souladný, není ke zrušení napadeného ustanovení důvod. Dále je nutné vzít v potaz potenciální důsledky zrušení napadeného ustanovení, v případě jeho neústavnosti, pro současnou rozhodovací praxi, která napadené ustanovení vykládá a používá. Zejména příslušná judikatura vytvořila následováním výkladu napadeného ustanovení předpoklady jeho aplikace, tudíž založila i určitou míru očekávání způsobů jeho výkladu a použití.
46. V dalším přezkumu vychází Ústavní soud z již plausibilního názoru, že vyplácení finanční náhrady ve výši pouze podle vyhlášky, tedy podle doslovného výkladu napadeného ustanovení a § 28a zákona o půdě, je pouze základem pro výsledné určení výše náhrady. Zejména proto, že v současné době výše náhrady podle vyhlášky dosahuje zlomku současné hodnoty a má toliko symbolický význam. Ústavní soud proto dále nepočítá (v souladu s recentní judikaturou) s možností, že by mohl být upřednostněn doslovný výklad napadeného ustanovení, nýbrž posuzuje soulad dovozeného výkladu teleologického podle principu e ratione legis s ústavním pořádkem. A to především s ústavně zaručenými právy na soudní ochranu a na ochranu vlastnictví podle čl. 36 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny.
VII.a/1 Stěžejní teze relevantní judikatury