Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 10/17dne 3. listopadu 2020 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o návrzích a) Městského soudu v Praze, zastoupeného soudkyní JUDr. Ing. Vierou Horčicovou, předsedkyní senátu 10 A, na zrušení § 20z odst. 1 věty čtvrté zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákona č. 378/2015 Sb., a b) skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Jiří Oberfalzer, na zrušení § 20z odst. 1 věty třetí zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákona č. 378/2015 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu jako účastníků řízení a skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Jiří Oberfalzer, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrhy se zamítají.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Dne 22. 3. 2017 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), za nějž jedná předsedkyně senátu 10 A JUDr. Ing. Viera Horčicová, na zrušení § 20z odst. 1 věty čtvrté (v návrhu označené jako věta poslední) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákona č. 378/2015 Sb., (dále jen "zákon o ochraně spotřebitele"). Městský soud vedl pod sp. zn. 10 A 212/2013 řízení o žalobě zájmového sdružení právnických osob SOLUS (dále též jen "sdružení") proti rozhodnutím Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále též jen "úřad") ze dne 16. 8. 2013 č. j. UOOU-01652/13-20 a ze dne 1. 9. 2014 č. j. UOOU-01220/14-32. Obsah žaloby směřoval proti rozhodnutím úřadu, jimiž byla sdružení uložena pokuta za správní delikt spočívající ve zpracování osobních údajů spotřebitelů v informační databázi o bonitě a důvěryhodnosti spotřebitele. Daní spotřebitelé totiž svůj souhlas se zpracováním osobních údajů buďto odvolali, nebo jej nedali vůbec. Sdružení opíralo zpracování osobních údajů o § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění platném do dne 24. 4. 2019, (dále jen "zákon o ochraně osobních údajů"). Podle tohoto ustanovení bylo dovoleno zpracovávat osobní údaje bez souhlasu jejich subjektů, bylo-li to nezbytné k ochraně oprávněných zájmů správce a nešlo-li o nepřiměřený zásah do soukromého života subjektů údajů.
2. Dne 1. 2. 2016 nabyl účinnosti zákon č. 378/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (dále jen "novela"), který novelizoval zákon o ochraně spotřebitele mimo jiné tak, že osobní údaje spotřebitelů mohly být v situacích obdobných té uvedené v bodu 1 výše zpracovány i bez jejich souhlasu. Městský soud se ztotožnil s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016 č. j. 5 As 104/2013-46 (dále jen "usnesení NSS") a věc posoudil tak, že novela představuje právní úpravu ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") pro sdružení příznivější. Proto dospěl k závěru, že jde o úpravu, která podle usnesení NSS má být v dané věci použita. Městský soud však spatřoval v napadeném ustanovení rozpor s právy každého na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny a před neoprávněným shromažďováním osobních údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 3 Listiny.
3. Ústavnímu soudu byl dne 18. 8. 2017 doručen návrh skupiny 17 senátorů (dále též jen "skupina senátorů"; společně s městským soudem též "navrhovatelé"), za niž v době podání návrhu jednal tehdejší předseda Senátu Jaroslav Kubera, na zrušení § 20z odst. 1 vět třetí a čtvrté (v návrhu označených jako věty předposlední a poslední) zákona o ochraně spotřebitele, jemuž byla přidělena spisová značkaPl. ÚS 20/17.
4. Shora uvedeným návrhem městského soudu ze dne 22. 3. 2017 bylo zahájeno řízení o zrušení výše nadepsaného ustanovení, jehož se shodně domáhala též skupina senátorů, která kromě zrušení věty čtvrté navrhla zrušení také věty třetí § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele. Ústavní soud později podaný návrh v části, v níž se shoduje s návrhem městského soudu, I. výrokem usnesení ze dne 23. 1. 2018sp. zn. Pl. ÚS 20/17(všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou veřejně dostupná z https://nalus.usoud.cz) odmítl pro nepřípustnost z důvodu překážky věci zahájené (litispendence) podle § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Skupina senátorů jako další navrhovatelka získala postavení vedlejší účastnice v dříve zahájeném řízení vedeném podsp. zn. Pl. ÚS 10/17s tím, že návrh na zrušení věty čtvrté § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele bude v rozsahu jí uplatněných námitek podroben řádnému přezkumu z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem. Druhým výrokem usnesenísp. zn. Pl. ÚS 20/17Ústavní soud spojil návrh skupiny senátorů na zrušení věty třetí § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele s řízením vedeným podsp. zn. Pl. ÚS 10/17, zahájeným dříve k návrhu městského soudu. Předmět tohoto řízení je proto vymezen návrhy a námitkami obou navrhovatelů.
II. Znění napadených ustanovení
5. Návrhy směřují proti větám třetí a čtvrté § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele (dále též jen "napadená ustanovení"), jehož předmětem úpravy je i podle názvu části páté zákona "informační databáze o bonitě a důvěryhodnosti spotřebitele", v zákoně dále označovaná jako registr, jinak označovaná též jako tzv. negativní registr dlužníků (dále též jen "registr"). Ustanovení § 20z bylo do zákona vloženo novelou, přičemž účel i základní struktura registru jsou vymezeny v odstavci 1, který zní (napadená ustanovení jsou vyznačena tučně):
"§ 20z
(1) Za účelem ochrany práv a právem chráněných zájmů prodávajících a spotřebitelů, spočívající v posuzování schopnosti a ochoty spotřebitelů plnit své závazky, se prodávající, kterým vůči spotřebitelům vznikají pohledávky z úvěrů nebo jiné pohledávky na dlouhodobé nebo opětovné plnění, mohou prostřednictvím informačních databází (dále jen ,registr') vzájemně informovat o identifikačních údajích spotřebitelů a o záležitostech, které vypovídají o bonitě, platební morálce a důvěryhodnosti spotřebitelů, a to i v případě, kdy je jim podle jiného zákona46) uložena povinnost mlčenlivosti. Do činnosti registru musí být zapojeno alespoň 10 prodávajících, kteří jsou bankami podle jiného zákona upravujícího činnost bank, prodávajícími spotřebitelských úvěrů podle jiného zákona upravujícího poskytování spotřebitelských úvěrů, platebními institucemi podle jiného zákona upravujícího platební styk nebo poskytovateli platebních služeb malého rozsahu podle jiného zákona upravujícího platební styk. Registr může provozovat právnická osoba, která není prodávajícím a jejím hlavním účelem není podnikání (dále jen ,provozovatel'), za podmínek stanovených tímto zákonem. Pro vzájemné informování a zpracování osobních údajů v registru není zapotřebí souhlasu spotřebitele.
[...]
--------------------
46) Například § 38 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, § 11 odst. 1 písm. g) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 127 zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví."
6. Věta třetí citovaného ustanovení vymezuje podmínky, které musí splňovat provozovatel registru (dále též jen "provozovatel"). Musí jít o právnickou osobu, která však nesmí být prodávajícím podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, tedy podnikatelem, jenž spotřebiteli prodává výrobky nebo poskytuje služby. Současně nesmí být hlavním účelem této právnické osoby podnikání. Věta čtvrtá citovaného ustanovení pak stanoví, že pro vzájemné informování a zpracování osobních údajů v registru není zapotřebí souhlasu spotřebitele. Způsob zpracování těchto údajů, jakož i přístup k nim jsou podrobně upraveny v následujících odstavcích § 20z zákona o ochraně spotřebitele.
III. Argumentace navrhovatelů
III.a Argumentace městského soudu
7. Podstatou návrhu městského soudu je zpracovávání osobních údajů spotřebitelů v registru bez jejich souhlasu, a to na základě čtvrté věty § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele. K tvrzenému rozporu s právem na ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého života a neoprávněným shromažďováním osobních údajů městský soud cituje zejména bod 29 odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) a bod 63 odůvodnění nálezu ze dne 20. 12. 2016sp. zn. Pl. ÚS 3/14(N 246/83 SbNU 793; 73/2017 Sb.).
8. Podle městského soudu je nesporné, že v jím projednávané věci je napadeným ustanovením zakotvena licence sdružení podnikatelů ke zpracovávání osobních údajů spotřebitelů bez jejich souhlasu, aniž by šlo o některý z obecných důvodů absence tohoto souhlasu dovolených podle § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Z toho vyplývá, že v jednotlivých případech nebude posuzována přiměřenost dopadu zpracování údajů do soukromého života dotčených jednotlivců, jako tomu je u § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Nepřiměřenost takového zásahu je zapovězena také čl. 6 odst. 1 písm. f) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), dále jen "obecné nařízení".
9. Oprávněný zájem podnikatelů na získávání informací o předchozích dluzích spotřebitelů podle městského soudu nespadá pod ústavně zaručená práva podle čl. 11 Listiny ani čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "protokol"). Do těch spadá legitimní očekávání ochrany budoucího majetku, což je však právo na konkrétní navýšení majetku, na jehož nabytí jednotlivec spoléhá podle platných právních předpisů. Vedle tohoto zájmu je také zájem, aby se spotřebitelé masivně nepředlužovali a nedostávali sebe i ekonomiku do bezvýchodné situace.
10. Zájmy podnikatelů a celé společnosti na boji proti předlužování neobstojí v testu proporcionality při poměřování s právem spotřebitelů na soukromý život. Zvolené opatření sice obstojí v jeho prvním kroku, testu vhodnosti, neboť je způsobilé dosáhnout cíle, totiž posouzení schopnosti spotřebitelů splácet dluhy; pravděpodobně také povede ke snížení počtu předlužených spotřebitelů. Dané opatření však údajně neobstojí v testu nezbytnosti. Ověřovat bonitu spotřebitelů mohou podnikatelé především na základě údajů spotřebiteli dobrovolně poskytnutých: zejména prohlášení a potvrzení, insolvenčního rejstříku nebo databází, jež v režimu § 20z zákona o ochraně spotřebitele před novelou evidentně fungovaly na základě souhlasů spotřebitelů se zpracováním osobních údajů. Možnost poskytnutí půjčky spotřebiteli, který ji následně nebude schopen splácet, má být součástí podnikatelského rizika. Tomuto riziku nelze zcela předejít - i spotřebitel neevidovaný v registru může být předlužen vůči třetím subjektům do registru nepřispívajícím nebo mu jiné důvody nedovolí potenciální dluh splácet.
11. Z čl. 8 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/48/ES ze dne 23. 4. 2008 o smlouvách o spotřebitelském úvěru a o zrušení směrnice Rady 87/102/EHS (dále též jen "směrnice") nevyplývá povinnost poskytovatelů spotřebitelských úvěrů vést bez souhlasu spotřebitelů databáze o jejich závazcích. Podle výkladu v rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr") ze dne 18. 12. 2014 ve věci C-449/13 CA Consumer Finance SA proti Ingrid Bakkaus a dalším neukládá směrnice poskytovatelům úvěru povinnost provádět kontrolu pravdivosti informací poskytnutých spotřebitelem. Směrnice pouze dává národním právním úpravám prostor k zakotvení databáze. Povinnost podnikatelů nelze dovodit ani z rozsudku Soudního dvora ze dne 27. 3. 2014 ve věci C-565/12 LCL Le Crédit Lyonnais SA proti Fesih Kalhan, na nějž odkazuje důvodová zpráva k pozměňovacímu návrhu podanému v Poslanecké sněmovně k novele, na jehož základě byl § 20z do zákona o ochraně spotřebitele vložen. Danou povinnost nelze vyvodit ani z § 9 odst. 1 zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 43/2013 Sb., který je téměř doslovnou transpozicí směrnice.
12. Databáze podle § 20z zákona o ochraně spotřebitele se netýkají pouze poskytovatelů spotřebitelských úvěrů, nýbrž lze ve smyslu odstavce 1 věty první a odstavců 6 a 7 daného ustanovení údaje z databáze poskytnout v souvislosti s jakýmkoli potenciálním dluhem spotřebitele nesplněným při poskytnutí služby či dodání zboží. Nelze argumentovat ani tím, že jde o úpravu navazující na ochranu spotřebitelů před nadměrným zadlužováním prostřednictvím spotřebitelských úvěrů.
13. Údaje shromažďované v registru mohou být podle městského soudu zpřístupněny např. společnostem poskytujícím telekomunikační či energetické služby (takové společnosti jsou též členy sdružení). Odmítly-li by tyto společnosti uzavřít se spotřebiteli smlouvy, bylo by znepřístupnění takových základních služeb daleko podstatnějším zásahem do sféry spotřebitelů než neposkytnutí některých finančních produktů. Podle městského soudu nelze tvrdit, že by spotřebitelé neschopní uhradit dluhy za energie či obdobné služby představovali ohrožení ekonomiky, jako je tomu například u nesplatitelných hypoték, spotřebitelských úvěrů apod.
14. Pro případ, že by se Ústavní soud neztotožnil s právním názorem navrhovatele, uvádí městský soud, že napadené ustanovení neobstojí ani v posledním kroku testu proporcionality, zkoumání přiměřenosti v užším smyslu. Je zřejmé, že právo na ochranu soukromého života a informační sebeurčení je prima facie silnější než ekonomický zájem podnikatelů na vyhnutí se poskytování zboží a služeb nesolventním spotřebitelům. Proti sobě stojí poměrně závažný zásah do jednoho ze základních lidských práv a pouhé omezení podnikatelského rizika. Přes celospolečenský zájem na zabránění předlužování spotřebitelů je rozsah zpracovávání i poskytování osobních údajů třetím osobám široký a neurčitý. Nejde o opatření srovnatelné např. s bankovním registrem vedeným Českou národní bankou, která poskytuje dostatečné záruky ochrany shromažďovaných osobních údajů; nadto mohou být údaje z bankovního registru poskytovány bankám a obdobným subjektům pouze v sektoru finančních služeb.
III.b Argumentace skupiny senátorů
15. Skupina senátorů se v návrhu připojila k argumentaci městského soudu. Dodala, že cíle zákonné úpravy lze vůči spotřebiteli dosáhnout šetrnějším způsobem, např. využitím rejstříku exekucí, umožňujícím z veřejně dostupných zdrojů zjistit, zda spotřebitel je v úpadku, má zúžený rozsah společného jmění manželů nebo na jeho nemovitých věcech a vybraných movitých věcech vázne zástavní právo apod. Napadená zákonná úprava vychází údajně z presumpce špatné bonity spotřebitele, což může vést ke vzniku informační databáze i ohledně spotřebitelů, kteří nejsou ani nebyli problémovými dlužníky, čímž je do spotřebitelského vztahu zaváděna nerovnost v neprospěch slabší strany.
16. Ustanovení § 20z odst. 1 věty třetí zákona o ochraně spotřebitele, proti němuž navíc návrh skupiny senátorů směřuje, nemůže obstát v testu proporcionality už proto, že šetrnějším způsobem vedení informační databáze by bylo její svěření těm subjektům, které jsou prodávajícími a v dané oblasti podnikají. Tzv. outsourcing této činnosti umožňuje, aby údaji o spotřebiteli disponovaly bez jeho souhlasu také subjekty, které s ním ani nepřišly do přímého právního vztahu a styku. Tyto subjekty se mohou podílet na vyprázdnění jeho práva na ochranu soukromí a osobních údajů, což může v praxi znamenat, že o spotřebiteli je vedena databáze třetí osobou, aniž by mezi ní a spotřebitelem byla uzavřena jakákoli smlouva.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
17. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 ve spojení s § 69 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh k vyjádření komorám Parlamentu, dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci, a vzhledem k povaze předmětu řízení také úřadu.
IV.a Vyjádření Poslanecké sněmovny
18. Poslanecká sněmovna se ve vyjádření ze dne 26. 4. 2017, podepsaném tehdejším předsedou Janem Hamáčkem, i ve vyjádření ze dne 16. 1. 2020, podepsaném předsedou Radkem Vondráčkem, omezila na stručné shrnutí zákonodárného procesu vedoucího k přijetí napadených ustanovení (blíže viz body 40 a násl.). Poslanecká sněmovna podle svého vyjádření jednala v přesvědčení, že napadená zákonná úprava je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky.
IV.b Vyjádření Senátu
19. Senát ve vyjádřeních ze dnů 24. 4. 2017 a 7. 1. 2020 stručně shrnul rozpravu vedenou na schůzi Senátu dne 12. 11. 2015, při níž tři senátorky a senátoři vyjádřili pochybnosti nad ústavní souladností části novely, jíž se do zákona o ochraně spotřebitele měla vložit část pátá nazvaná "Informační databáze o bonitě a důvěryhodnosti spotřebitele". Senátem byl přijat pozměňovací návrh na vypuštění navrhované části páté zákona o ochraně spotřebitele z novely. Následně Senát projevil vůli vrátit Poslanecké sněmovně návrh novely ve znění přijatých pozměňovacích návrhů.
IV.c Sdělení vlády
20. Vláda přípisy ministrů JUDr. Jana Chvojky ze dne 28. 4. 2017 a Mgr. Marie Benešové ze dne 14. 1. 2020 Ústavnímu soudu sdělila, že do řízení nevstoupí.
IV.d Sdělení Veřejné ochránkyně práv
21. Veřejná ochránkyně práv Ústavnímu soudu podáními ze dnů 7. 4. 2017 a 6. 1. 2020 taktéž sdělila, že do řízení nevstoupí.
IV.e Sdělení navrhovatele
22. Městský soud Ústavnímu soudu podáním ze dne 29. 1. 2020 sdělil, že repliku k vyjádřením účastníků řízení uplatnit nehodlá.
IV.f Sdělení vedlejší účastnice
23. Vedlejší účastnice Ústavnímu soudu podáním ze dne 3. 6. 2020 sdělila, že repliku k výše uvedeným vyjádřením uplatnit nehodlá a že za ni bude dále jednat senátor Jiří Oberfalzer.
IV.g Vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů
24. Podle vyjádření úřadu nebylo napadené ustanovení součástí původního návrhu zákona, nýbrž bylo navrženo ve druhém čtení při projednávání novely v Poslanecké sněmovně. Návrh tak prakticky neprošel řádným připomínkovým řízením a v předložené podobě nebyl s úřadem konzultován, na což předsedkyně úřadu upozornila dopisem ze dne 10. 9. 2015 adresovaným předsedovi hospodářského výboru Poslanecké sněmovny. Nedošlo tak k posouzení vlivu na ochranu osobních údajů a řádnému nastavení zpracování osobních údajů v registru v souladu s obecnými zásadami ochrany osobních údajů, ačkoli napadené ustanovení zasahuje do ústavně zaručeného základního práva na soukromí a osobní údaje.
25. Zejména v Senátu bylo poukazováno na nestandardní způsob přijetí novely jako "přílepku". Napadené ustanovení bylo přijato v rámci návrhu novely zákona o ochraně spotřebitele předloženého jako implementace směrnice o alternativním řešení spotřebitelských sporů, přičemž dlužnické registry nejsou součástí této problematiky. V rozpravě při projednávání návrhu novely zaznělo, že pozměňovací návrh chrání pouze prodejce a říká, že spotřebitel je nedůvěryhodný. Bylo též uvedeno, že smyslem registru může být i podávání informací o tom, jak je kdo zadlužený, tudíž náchylný k dalšímu zadlužování, čehož se dá zneužít. Jiné názory naopak považovaly přijetí úpravy registru za nezbytné z důvodu splnění závazků vůči Organizaci pro hospodářskou spolupráci a rozvoj a Světové bance.
26. Podle úřadu si pod názvem § 20z zákona o ochraně spotřebitele (viz shora část II) málokdo představí, že jde vlastně o dlužnický registr; vymyká se obvyklému označování "dlužnický registr" v evropském a mezinárodním právu. Tato problematika měla být součástí zákona o spotřebitelském úvěru, kam obsahově patří. Napadené ustanovení chrání téměř výlučně prodejce a ochranu spotřebitelů lze v tomto případě chápat nejvýše jako ochranu proti nim samým. Dále napadené ustanovení údajně neodpovídá požadavkům podle obecného nařízení.
27. Koncepce § 20z zákona o ochraně spotřebitele není přiměřená, neboť jeho účel není určitý, výslovně vyjádřený a celkově legitimní a nejsou respektovány požadavky na rozsah, přesnost a omezení doby zpracovávání údajů. Informační povinnost musí být podle úřadu přiměřená závažnosti zásahu do práva na ochranu soukromí při dodržování veškerých práv subjektů údajů podle obecného nařízení. Měla by proto být zajištěna práva subjektů údajů na přístup k osobním údajům a na jejich opravu, jakož i právo na námitku proti zpracování na základě vážných a legitimních důvodů. V registru přitom mohou být vedeny informace, které nelze spravedlivě požadovat, např. potenciální účastníci smluv, rodná čísla spotřebitelů nebo poskytování informací o osobních údajích za úhradu.
28. Úřad též uvedl, že v současnosti eviduje 70 stížností na registry, z toho 43 na sdružení. Ve stížnostech stěžovatelé namítají, že ačkoli již své dluhy splatili, jsou stále vedeni v registru, což se negativně dotýká jejich osobní situace. Žádostem o výmaz nemohl úřad pro znění napadeného usnesení vyhovět. Závěrem úřad podotkl, že ve Francii byla shledána neústavnost tamního pozitivního registru (tj. databází evidujících informace o splacených a potenciálních dluzích spotřebitelů) s tím, že negativní registr vede Národní banka, nikoli soukromé subjekty. Podle úřadu by proto mělo být napadené ustanovení zrušeno.
IV.h Vyjádření zájmového sdružení právnických osob SOLUS
29. K návrhu spontánně zaslalo vyjádření také sdružení, které není účastníkem řízení, a proto jeho vyjádření Ústavní soud pouze vzal na vědomí. Ve vyjádření sdružení uvedlo, že návrh novely byl projednán v ústavně právním výboru Poslanecké sněmovny, a to včetně pozměňovacích návrhů. Výbor s přihlédnutím k připomínkám úřadu nesouhlasil s původním návrhem, který příliš omezoval informační autonomii spotřebitele, zejména umožňoval účast v databázích všem podnikatelům, bez ohledu na jejich reálnou potřebu, neumožňoval spotřebiteli ovlivnit svou evidenci v pozitivních registrech ani nestanovil nutnost souhlasu spotřebitele s dotazem na informace obsažené v pozitivních registrech. Vyústěním diskuse ústavně právního výboru byl ve druhém čtení poslanecký pozměňovací návrh zohledňující připomínky vznesené v tomto výboru a připomínky úřadu, v jehož znění byl návrh zákona posléze schválen.
30. Podle sdružení jsou registry klientských informací běžnou součástí právní úpravy členských států Evropské unie a podle hodnocení Světové banky je např. ve Spolkové republice Německo a v Polské republice v registrech sdíleno více informací než v České republice. Např. v Italské republice, Nizozemsku nebo Velké Británii pak fungují registry pouze na základě obecné právní úpravy zpracování osobních údajů. Zvolené legislativní řešení je podle sdružení potřebné jak pro naléhavý zájem věřitelů, tak z hlediska zájmů celé společnosti předcházet předlužování spotřebitelů. Jestliže mají někteří věřitelé povinnost vynaložit odbornou péči, aby nedošlo k předlužení spotřebitele, musí k tomu disponovat databází, z níž mohou potřebné informace zjistit. Dodatečné řešení předlužení v podobě exekučních nebo insolvenčních řízení je jen omezeně funkční a informační databáze jsou stěží nahraditelné. Spotřebitelé mají logicky snahu předvést svou bonitu jako co nejlepší, a poskytování potřebných informací pouze jimi samotnými je proto krajně nespolehlivé. Podmínit získávání informací souhlasem spotřebitelů by mohlo znemožnit naplnění cíle právní úpravy. K tomu sdružení uvádí, že v průzkumu agentury STEM/MARK údajně uvedlo 40 % spotřebitelů, že by při žádosti o finanční službu své závazky po splatnosti zatajilo.
31. Z čl. 10 odst. 3 Listiny podle sdružení neplyne, že by oprávněným shromažďováním osobních údajů bylo nakládání s nimi pouze se souhlasem příslušných subjektů. Sdružení má za to, že zákonodárce může stanovit i jiné podoby zpracování osobních údajů jako oprávněné, přičemž obsah práva na ochranu soukromí nesmí vyprázdnit. V kontextu celého § 20z zákona o ochraně spotřebitele je zřejmé, že napadené ustanovení chrání spotřebitele před zpracováváním údajů o jeho rodinném životě či údajů citlivých. Napadená a související ustanovení vylučují možný střet zájmů u subjektu vedoucího registr (ten nemůže být založen za účelem podnikání), jen oprávněným subjektům a pouze za určitých podmínek umožňují poskytovat informace a dávají spotřebiteli právo odmítnout evidenci v pozitivním registru. Ochrana slabší strany je v tuzemském právu založena právě na omezení autonomie vůle; spotřebitel nemůže sjednat úvěr, není-li jeho úvěruschopnost dostatečná, a podnikatelé (např. v oblasti elektronických komunikací či obchodování s energiemi) nemohou sjednání služeb bezdůvodně odmítnout. Podle sdružení svěřuje i § 38a odst. 1 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, provozování registru soukromým subjektům. V souhrnu se sdružení domnívá, že návrh městského soudu není důvodný.
IV.ch Vyjádření Poradny při finanční tísni, o. p. s.
32. Ústavní soud obdržel také vyjádření Poradny při finanční tísni, o. p. s., (dále jen "poradna"), které vzal rovněž pouze na vědomí. Poradna shrnula základní důvody existence registru a význam veřejného zájmu na prevenci předlužování spotřebitelů. Podotkla, že tuzemská právní úprava nevybočuje z evropského standardu, spíše je ještě přísnější. Podle poradny vypovídají údaje jen o závazcích spotřebitelů vůči podnikatelským subjektům a s výjimkou údajů o prodlení spotřebitele s placením dluhu může spotřebitel svou evidenci odmítnout, příp. svým nesouhlasem znemožnit přístup prodávajících k údajům v registru. Poradna se ve zbytku vyjádřila obdobně jako sdružení; shrnula, že napadená právní úprava splňuje test přiměřenosti a návrh na její zrušení není důvodný.
IV.i Ústní jednání
33. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení před Ústavním soudem
34. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je k podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení oprávněn též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Podle tohoto článku, dospěje-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Uvedená podmínka návrhového oprávnění je splněna, jde-li o zákon (jeho ustanovení), jehož použití je v dané věci bezprostřední a nevyhnutelné a jenž současně brání tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně souladného) výsledku [viz např. nález ze dne 17. 7. 2019sp. zn. Pl. ÚS 44/18(N 134/95 SbNU 124; 225/2019 Sb.)].
35. Městský soud podal návrh na zrušení věty čtvrté § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele, neboť má být použita v řízení vedeném u něj pod sp. zn. 10 A 212/2013. Ústavní soud přezkoumal, zda městský soud splňuje podmínku aktivní legitimace, tj. zda má být napadené ustanovení skutečně použito v řízení, které městský soud vede. Součástí přezkumu v řízení před městským soudem je obsah rozhodnutí úřadu, která jsou založena na závěru o nenaplnění některé z výjimek z obecné povinnosti správců databází zpracovávat osobní údaje se souhlasem dotčených osob podle § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Vedení registru je blíže vymezeno v (od 1. 2. 2016 účinném) § 20z zákona o ochraně spotřebitele, pročež městský soud musel po akceptaci závěrů obsažených v usnesení NSS v předmětném řízení přezkoumat soulad vedení registru s podmínkami podle § 20z. V případě neústavnosti napadeného ustanovení by odpadly zvláštní předpoklady dovolené absence souhlasu dotčených subjektů se zpracováním jejich osobních údajů. Posouzení zákonnosti správních aktů tak bylo v okamžiku podání návrhu nevyhnutelné a bezprostředně závislé na použití napadeného ustanovení.
36. V průběhu řízení městský soud informoval Ústavní soud, že žaloba, jíž bylo zahájeno řízení, z něhož vzešel návrh městského soudu na zrušení napadeného ustanovení, byla vzata zpět. Ústavní soud se proto musel vypořádat s otázkou, zda je i v této procesní situaci městský soud k podání návrhu aktivně legitimován. Při předložení věci Ústavnímu soudu, tedy před zpětvzetím žaloby sdružením, městský soud řízení u něj vedené v souladu se zákonem přerušil. Toto řízení zůstává přerušené i nyní, je však zřejmé, že v důsledku zpětvzetí žaloby vyústí do zastavení řízení, a tedy případné zrušení napadeného ustanovení by nemělo vliv na výsledek řízení, z něhož návrh na zrušení tohoto ustanovení vzešel. Přesto tato skutečnost neznamená, že by městský soud nebyl oprávněn k podání návrhu. Jeho oprávnění se totiž odvíjí od stavu v době zahájení řízení, přičemž pozdější skutečnosti na ně nemohou mít vliv. Zákon o Ústavním soudu nespojuje pozbytí podmínek aktivní legitimace navrhovatele v průběhu řízení s odmítnutím návrhu nebo zastavením řízení (srov. FILIP, J., HOLLÄNDER, P., ŠIMÍČEK, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 2. vydání. Praha, 2007, s. 362, 399). Při absenci návrhu na zrušení napadeného ustanovení ze strany skupiny senátorů by mohla vzniknout paradoxní situace, v níž by i přes aktivní legitimaci soudu v okamžiku podání návrhu na zrušení ustanovení právního předpisu nemohlo být po zpětvzetí žaloby přezkoumáno ustanovení zákona potenciálně rozporné s ústavním pořádkem. Přezkum ústavnosti by pak záležel na aktuální procesní situaci v řízení před soudem, který návrh Ústavnímu soudu podal.
37. Ústava ani zákon o Ústavním soudu nečiní rozdílů mezi tzv. abstraktní a konkrétní kontrolou ústavnosti, nýbrž upravují jedno řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, jehož výsledek má stejné právní účinky bez ohledu na to, zda bylo zahájeno v souvislosti či bez souvislosti s konkrétní věcí. Poté, co je řízení zahájeno na návrh, který splňuje všechny zákonem stanovené předpoklady, nelze tento návrh vzít zpět [nález ze dne 12. 4. 1995sp. zn. Pl. ÚS 12/94(N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.)], protože existuje veřejný zájem na posouzení ústavnosti napadeného právního předpisu, jehož výsledek bude zavazovat všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Z těchto důvodů se Ústavní soud odchyluje od právního názoru vysloveného v nálezu ze dne 4. 4. 2006sp. zn. Pl. ÚS 5/05(N 77/41 SbNU 11; 303/2006 Sb.), v němž ve srovnatelné situaci dospěl k závěru o dodatečném pozbytí aktivní legitimace navrhujícího soudu a dále jednal jako s navrhovatelem s jiným soudem, jenž měl v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, neboť jeho pozdější návrh na zrušení stejných zákonných ustanovení byl odmítnut z důvodu litispendence (§ 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Byť městský soud nebude moci napadené ustanovení aplikovat, podal návrh v souladu s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, "v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy" a Ústavní soud neshledal, že by byl k podání návrhu zjevně neoprávněný. S ohledem na procesní průběh, spojení s řízením původně zahájeným skupinou senátorů, a tedy i vymezením předmětu a účastníků řízení, odpovídá právě tento postup materiálnímu pojetí práva, neboť od Ústavního soudu se očekává, že o sporné otázce, která vyplývá z návrhů, rozhodne (při splnění ostatních podmínek) s konečnou platností věcně. Ústavní soud dospěl k závěru, že městský soud je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení věty čtvrté § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele.
38. Pokud jde o návrh na zrušení věty třetí § 20z odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele (usnesenísp. zn. Pl. ÚS 20/17), podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení také skupina nejméně 17 senátorů. Návrh podala skupina 17 senátorů; v souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.
39. Oba návrhy podané Ústavnímu soudu v nadepsané věci obsahují veškeré zákonem požadované náležitosti, nejsou nepřípustné podle § 66 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a současně neexistuje důvod pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona. Ústavní soud tedy oba návrhy společně projednal.
VI. Posouzení kompetence a ústavní souladnosti procedury přijetí napadených ustanovení
40. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: za prvé, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence; za druhé, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem; za třetí, zda je jeho obsah v souladu s ústavními zákony.
41. Napadená ustanovení se stala součástí zákona o ochraně spotřebitele dne 1. 2. 2016, kdy nabyla účinnosti novela v části, kterou se vkládá do zákona o ochraně spotřebitele část pátá (obsahující § 20z a 20za platného znění zákona o ochraně spotřebitele).
42. Parlament měl podle čl. 15 odst. 1 Ústavy pravomoc k přijetí uvedené novely. Z vyjádření jeho komor, jakož i veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil, že návrh novely (sněmovní tisk č. 445, 7. volební období, 2013-2017) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 31. 3. 2015. Návrh zákona původně neobsahoval zavedení registru. Tato úprava byla součástí pozměňovacích návrhů, které byly přijaty hospodářským výborem jako výborem garančním (sněmovní tisk č. 445/3, čl. I bod 5). Napadená ustanovení byla též součástí pozměňovacího návrhu předloženého poslancem Mgr. Radkem Vondráčkem v podrobné rozpravě druhého čtení, konané dne 16. 9. 2015 na 31. schůzi Poslanecké sněmovny (sněmovní tisk č. 445/6, část A bod 5). Napadená ustanovení byla jako součást sněmovního tisku č. 445/6 schválena ve třetím čtení, konaném dne 7. 10. 2015 na 33. schůzi Poslanecké sněmovny (usnesení č. 902); pro návrh hlasovalo 176 ze 179 přítomných poslanců, nikdo nebyl proti.
43. Návrh novely postoupený Poslaneckou sněmovnou dne 19. 10. 2015 Senát projednal (senátní tisk č. 139, 10. funkční období, 2014-2016) dne 11. 11. 2015 na své 14. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, jejichž součástí bylo i vypuštění části páté, tj. i napadených ustanovení (usnesení č. 273, bod 3 přílohy). K jejich přijetí došlo k návrhu výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, jenž návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou projednal dne 4. 11. 2015 na své 15. schůzi (usnesení výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí č. 74, bod 2 přílohy). Pro přijetí pozměňovacího návrhu na vypuštění napadených ustanovení hlasovalo 49 z 53 přítomných senátorů, nikdo nebyl proti. Pro vrácení hlasovalo 47 z 53 přítomných senátorů, nikdo nebyl proti.
44. Poslanecká sněmovna dne 9. 12. 2015 na své 36. schůzi neschválila návrh zákona ve znění schváleném Senátem, kdy pro něj hlasovalo 61 ze 167 přítomných poslanců, proti hlasovalo 73. Poslanecká sněmovna na téže schůzi setrvala na původním návrhu novely (usnesení č. 997); pro hlasovalo 168 ze 171 přítomných poslanců, jeden byl proti. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 11. 12. 2015 a podepsán jím byl dne 15. 12. 2015. K jeho vyhlášení došlo dne 28. 12. 2015 v částce 161 Sbírky zákonů pod č. 378/2015 Sb.; účinnosti nabyl dne 28. 12. 2015, s výjimkou některých ustanovení (včetně § 20z), která nabyla účinnosti dne 1. 2. 2016.
45. Výše uvedená zjištění umožňují konstatovat, že v zákonodárném procesu byla dodržena ústavně předepsaná posloupnost i většiny nezbytné pro schválení návrhu zákona v komorách Parlamentu. Přijatý zákon byl rovněž doručen prezidentu republiky, který nevyužil svého práva jej vrátit Parlamentu a zákon podepsal. Napadené ustanovení proto bylo přijato ústavně předepsaným způsobem.
VII. Vlastní přezkum
VII.a Obecná východiska