66. Českomoravská konfederace odborových svazů (dále jen „ČMKOS“) ve svém velmi rozsáhlém stanovisku podtrhuje, že návrh skupiny poslanců vychází z jiné představy hospodářské, sociální a kulturní politiky, než na které stojí NZP. V první řadě tedy nejde o odborný právní problém hledání souladu NZP s ústavním pořádkem České republiky, ale o problém politický, který přesahuje kompetence soudní moci a je řešitelný, pokud jde o podstatu sporu, ústavně konformním způsobem výlučně ve sféře celospolečenské politiky, volnou soutěží politických stran. ČMKOS je přesvědčena, že základní principy, smysl a cíle NZP jsou v organickém souladu s Ústavou i s Listinou základních práv a svobod i s dalšími relevantními normami českého právního řádu, včetně zřetele k tzv. „euronovele“ čl. 1 a 10Ústavy.
67. K jednotlivým bodům ČMKOS mj. uvádí.
68. Navrhovatelé tvrdí, že principu právní jistoty a stability „odporuje skutečnost, že byl přijat urychleně, přes zamítavé stanovisko Senátu a prezidenta republiky, přes kritiku a námitky protiústavnosti některých ustanovení zákoníku a bez konsenzu mezi vládní koalicí a mezi sociálními partnery“. Tato námitka prý není relevantní, protože NZP byl přijat postupem, který je stanoven příslušnými právními předpisy. Ústava ani žádné jiné právní předpisy nepředepisují jako podmínku ústavnosti či platnosti zákona ani „povinný“ konsenzus v rámci vládní koalice, ani mezi sociálními partnery či v rámci odborné právní veřejnosti; zcela nadřazena je při přijímání zákonů ústavně chráněná autonomie zákonodárců. Je zřejmé, že radikální kritika NZP vtělená do návrhu vychází z požadavku čistě soukromoprávní povahy úpravy pracovních vztahů, který však v procesu schvalování NZP v Poslanecké sněmovně nezvítězil.
69. Pokud jde o namítanou „neseznatelnost“, či „nízkou kvalitu NZP“, ČMKOS zdůrazňuje, že tento názor je rovněž ovlivněn především zájmy politickými (se stejnými námitkami se podle vyjádření některých členů Legislativní rady vlády vyslovených při jednání této rady dne 19. října 2006 k návrhu vlády na odložení účinnosti NZP a některých souvisejících zákonů lze setkat prakticky u každého důležitějšího právního předpisu). Tento závěr nelze kategoricky vyslovit nezávisle na rozsáhlé institucionální základně interpretace a aplikace práva, v daném případě zejména na činnosti soudů, advokátů a právních teoretiků. Téměř všeobecně se soudí, že naše legislativa je nedokonalá. Podle názoru ČMKOS je to způsobeno zejména značným množstvím legislativních změn prováděných formou pozměňovacích návrhů při projednávání návrhů zákonů, souběžným projednáváním mnoha souvisejících zákonů, zkracováním legislativního procesu, „formálním“ připomínkovým řízením nerespektujícím odůvodněné připomínky zásadní povahy apod. V tomto ohledu NZP není výjimkou, ale obdobně jako v ostatních případech míra „nekvalitnosti“ a „neseznatelnosti“ v něm obsažených norem je jako právní normy nediskvalifikuje. Vždy lze diskutovat, která z koncepcí pracovněprávní regulace je z ústavního hlediska legitimní nebo legitimnější. Právní stát je však založen na principu vlády práva, tj. na vládnutí prostřednictvím zákonů a na rozhodování sporů nezávislými soudy.
70. V návrhu se uvádí: „Demokratický právní stát spočívá nikoli na právní úpravě, která by zahrnovala všechny oblasti života, nýbrž na právní úpravě, která vymezuje pouze základní strukturu, v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity“ či „Dochází i k narušení zásady (čl. 2 odst. 3Listiny), dle které jednotlivec a jeho svobodné jednání má v právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem“. ČMKOS však tvrdí, že tento ideologický závěr v českých ústavních předpisech vyjádřen není. Jednotlivec a jeho svobodné jednání tedy nemá v právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem, zákon jej a svobodu jeho konání omezuje.
71. Liberální normativ „vše je dovoleno, co není zakázáno“ je bezpochyby jedním z principů demokratického právního státu. Základní pravidlo pro tuto normativní úpravu obsahuje čl. 4Listiny, který stanoví podmínky, za nichž mohou být ukládány povinnosti a upravovány meze základních práv a svobod, tedy vždy výhradně zákonem a vždy musí být šetřena jejich podstata a smysl. Omezení musí platit pro všechny případy splňující stanovené podmínky a nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. ČMKOS zdůrazňuje, že tato ustanovení korigují liberální krédo, z něhož vychází kritika NZP. Ustanovení čl. 2 odst. 1Listiny stanoví: „Stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání.“. Takovou ideologií je nepochybně i liberalismus, který proto z tohoto důvodu nemůže být výlučným kritériem ústavnosti demokratického právního státu. Paradox návrhu prý spočívá v tom, že ačkoliv sám namítá neústavnost NZP z „politických“ důvodů, zároveň se sám snaží nepřípustně posunout a proměnit ideové a hodnotové hranice ústavního pořádku České republiky.
72. ČMKOS zastává názor, že Česká republika je, obdobně jako ostatní členské státy Evropské unie, sociálním státem. I když Ústava nezná pojem „sociální stát“, sociálnost České republiky nepochybně vyplývá z ústavního zakotvení hospodářských, sociálních a kulturních práv v Listině, z Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech OSN, vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb. (dále též „Pakt“) a z dalších mezinárodních smluv. Novelizovaný čl. 10Ústavy mluví obecně o mezinárodních smlouvách a přiznává jim přednost v případě, „stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon“. Obyčejný zákon tedy nemůže konkurovat Mezinárodnímu paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a z něho odvozeným úmluvám. Citována je jeho preambule: „Smluvní strany Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech uznávají, že podle Všeobecné deklarace lidských práv je možno ideálu svobodné lidské bytosti osvobozené od strachu a nouze dosáhnout jen tehdy, jestliže budou vytvořeny takové podmínky, v nichž bude moci každý používat svých hospodářských, sociálních a kulturních práv, jakož i svých práv politických a občanských.“. Není prý pochyb o normativnosti těchto formulací, v nichž je zřejmý odklon od strohého liberalismu a příklon k odpovědnosti státu (společnosti) za osud jednotlivců a společnosti. Článek 4Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech mluví o podpoře „obecného blaha v demokratické společnosti“. Zároveň z těchto formulací a z konkrétních práv vyplývá orientace státu k činnosti zamezující prohlubování společenské nerovnosti. Tím klade tento Pakt limity liberální tendenci k „minimalizaci“ státu. ČMKOS poukazuje na to, že i Deklarace o pokroku a rozvoji v sociální oblasti (OSN, 1969) potvrzuje tyto závěry. Článek 6 Deklarace požaduje, aby každému bylo zajištěno právo na práci a svobodnou volbu práce „v souladu s lidskými právy a základními svobodami, jakož i zásadami spravedlnosti a sociální funkcí vlastnictví a nastolení takových způsobů výroby, které by vyloučily jakoukoliv formu vykořisťování člověka, zajistily všem lidským bytostem právo na majetek a vytvořily podmínky vedoucí k nastolení skutečné rovnosti mezi nimi“. Sociální, hospodářská a kulturní práva se ovšem liší od základních práv a svobod (liberálně demokratických), jež jako subjektivní práva jsou bezprostředně závazná a vynutitelná. Lze se jich domáhat „pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“ (čl. 41 odst. 1Listiny). Z této odlišnosti se odvíjí v návrhu patrná tendence k jejich diskvalifikaci jako práv méněcennějších, s nízkou intenzitou normativnosti, proměňující tato práva v pouhé programové složky Ústavy. ČMKOS je přesvědčena, že neexistuje žádný právně relevantní důvod upírat těmto právům normativnost a odtrhovat je od základních práv a svobod, neboť se organicky vzájemně podpírají. „Všechna lidská práva a základní svobody jsou nedělitelné a vzájemně závislé, stejná pozornost a prvořadé místo by měly být věnovány podpoře a ochraně občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních práv.“ (Deklarace o právu na rozvoj, OSN 1986). Aby tomu tak skutečně bylo, Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech v čl. 5 stanoví, že nic v tomto Paktu nemůže být vykládáno tím způsobem, jako by dávalo kterémukoli státu, kterékoli skupině nebo osobě jakékoli právo vyvíjet činnost nebo dopouštět se činů, které by směřovaly k potlačení některého z práv nebo některé ze svobod uznaných tímto Paktem nebo k jejich omezení ve větším rozsahu, než tento Pakt stanoví. Žádné omezení nebo odchylka od kteréhokoli ze základních lidských práv uznávaných nebo existujících v kterékoli zemi na základě zákona, úmluv, předpisů nebo zvyklostí nebude připuštěno pod záminkou, že Pakt taková práva neuznává nebo že je uznává v menším rozsahu.
73. ČMKOS dále poukazuje na známý čl. 1Listiny a na čl. 1 Všeobecné deklarace lidských práv, která uznává: „Všichni lidé se rodí svobodní a rovní v důstojnosti i právech, jsou nadáni rozumem a svědomím a mají spolu jednat v duchu bratrství.“. Z normativního textu Listiny vyplývá, že tato práva existují nezávisle na legislativním uznání státem. Vzhledem k jejich mimostátní existenci je stát nemůže rušit, jsou nepřekročitelným limitem i pro ústavodárce a ani občané se jich nemohou vzdát v referendu. Legislativní technika – relace kogentnosti a dispozitivnosti (viz čl. 2 odst. 3Listiny) je tedy určena jak povahou upravovaných vztahů, tak nezadatelnými základními právy a svobodami. Pojem „svobodná smlouva“ je odvozen z právně rovné svobodné vůle účastníků smlouvy, ale nemůže se vztahovat na svobodu či libovůli obsahu smlouvy. ČMKOS je přesvědčena, že požadavek svobodné smlouvy spolu s požadavkem autonomie individuální vůle, tedy požadavek maximálního omezení kogentní úpravy, který návrh vznáší, se sráží s těmito nepřekročitelnými limity. K nim přistupuje objektivní nerovnost smluvních stran, plynoucí z nerovné sociální situace a jejích důsledků (zejména „konkurenční výhoda levné práce“ apod.). Pracovní smlouva je konkretizací těchto limitů, tj. konkretizací závazného respektu zajišťujícího, aby závislost daná smluvním omezením svobody (pracovní dobou) nepokračovala v mimopracovní sféře, nezasahovala do morální a intelektuální autonomie jednotlivců atd. Jde o to, aby se s lidskou bytostí zacházelo lidsky a aby různé formy a důvody diskriminací a preferencí, podrývající zásadu rovnosti, byly vyloučeny. ČMKOS zdůrazňuje, že požadavek návrhu „odstranit v současné době již neopodstatněné výrazné zásahy do Ústavou garantovaných práv a svobod“ se z tohoto hlediska jeví jako nedorozumění, neboť ve všech těchto případech jde právě o realizaci těchto práv a svobod. Návrh vyzývá k respektu k „principu přiměřené (spravedlivé) rovnováhy mezi požadavkem obecného zájmu společnosti s požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce“ (str. 4), ale v tomto případě jde (právě) o to, aby ochranou jednotlivce byl naplněn obecný zájem, obecná vůle formulovaná v Listině. Návrh soudí, že NZP se snaží „o znormování všech oblastí ‚pracovněprávního‘ života“, a odvolává se (str. 11) na nález Ústavního soudu II. ÚS 192/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 73), v němž se k čl. 2 odst. 4Ústavy („Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“) konstatuje, že to „musí platit i pro oblast pracovněprávních vztahů, a to i při vědomí jejich specifik, neboť jde o ustanovení, mající v každé demokratické společnosti zásadní význam, a to potud, že je pojistkou svobody a současně pojistkou proti totalitarizaci společnosti, jíž je vlastní snaha o znormování pokud možno všech oblastí života“.Tyto argumenty nepotvrzují a podle právního názoru ČMKOS (viz výše) ani nemohou potvrzovat, že uvedený ústavní princip má být interpretován v duchu čistě liberálním. Jde o to, aby důsledky závislosti spojené s pracovněprávními procesy nebyly nepřípustně umocněny na úkor svobody, důstojnosti a rovnosti zaměstnanců. To jsou vůdčí kritéria interpretace, protože v otázce závislosti nestačí se spoléhat pouze na „dobrou vůli“.
74. ČMKOS dále prohlašuje, že klasická „svobodná smlouva“ v pracovněprávních vztazích z časů hospodářského liberalismu byla překonána kodifikací základních práv a svobod závazných pro obě strany. Na řadě míst návrhu jsou tyto zásahy kvalifikovány jako odporující čl. 11 odst. 1Listiny, tj. ochraně vlastnického práva; návrh však mlčí o čl. 11 odst. 3Listiny, který zakotvuje významný princip „vlastnictví zavazuje“, tj. princip sociální funkce vlastnictví. Bez omezení dispozice vlastnictvím není ochrana práce, stejně jako životního prostředí a dalších hodnot, myslitelná. Soukromý zájem se tu střetává s obecným zájmem, který je jako takový soukromému nadřazen. Dnes usiluje Evropská unie o to, aby se organicky spojila individuální (subjektivní) základní práva a svobody s hromadnými podmínkami práce. To, co vzniklo v historickém procesu jako objektivní nutnost obrany práce vnějšími silami (stát, odbory), je v individuálním a obecném (veřejném) zájmu legalizováno. Z tohoto obecného zájmu je zároveň odvozena i nezávislost odborů (Listina, čl. 27 odst. 2) jako zábrana výše uvedeného totalitarizačního trendu, který práci nevolnicky poutal k nadindividuálním politickým útvarům a účelům. Návrh vychází z očekávání, že by „nová právní úprava pracovněprávních vztahů měla přinést v těchto vztazích změnu spočívající v méně intenzivní potřebě ochrany zaměstnanců a v omezení zásahů, či jejich intenzity, do jiných Ústavou zaručených práv jednotlivce a v uvolnění smluvní volnosti“. Ta by ovšem sama o sobě ochromovala intenzitu ochrany zaměstnanců. Je příznačné, že ještě v polovině 19. století bylo ve většině zemí sdružování (vytváření koalicí) k ochraně hospodářských a sociálních zájmů trestným činem. Na území České republiky došlo ke zrušení trestnosti koalicí až zákonem č. 43/1870 ř. z. (pozn. red.: zákon č. 43/1870 ř. z., jímžto se zrušují §§ 479, 480 a 481 obecného zákona trestního a vydávají se nařízení zvláštní v příčině úmluv do práce najímajících nebo pracujících, aby vynutili nějaké výminky z strany práce, a v příčině úmluv živnostníků, aby zvýšili cenu zboží obecenstvu na újmu). Teprve ve 20. století se koaliční svoboda zaručuje i v ústavách demokratických států. „Tím, že preambule Ústavy Mezinárodní organizace práce a znovu Filadelfská deklarace prohlásila, že ‚svoboda slova a sdružování je nezbytnou podmínkou stálého pokroku ...‘ a tvoří jeden ze základních principů, na nichž je Mezinárodní organizace práce založena, se povinnost zaručit svobodu sdružování (tj. koaliční) stala statutární povinností i každého členského státu MOP.“.
75. ČMKOS zdůrazňuje, že záruky koaliční svobody včetně práva vytvářet odborové organizace, zakotvené v blíže uvedených mezinárodních dokumentech, legitimizují obrannou aktivitu odborových organizací, jež by ovšem bez možnosti aktivního vstupu do pracovněprávních vztahů a do procesu jejich normativní úpravy byla v podstatě bezzubá. Tyto principy jsou obecně uznávané i naší právní teorií: „Koaliční svoboda je do jisté míry součástí práva spolčovacího (tj. na sdružování), zaručeného obecně v čl. 20Listiny jako právo politické ... a bývá tak i chápáno v mezinárodních právních dokumentech; současně však rozsah tohoto práva přesahuje zejména tím, že je současně základním principem celého hospodářsko-sociálního řádu – tržního hospodářství, neboť vedle záruk proti zásahům státu do svobody jednotlivců a jejich sdružení (status negativus) zahrnuje i včlenění obou sociálních partnerů (... koalicí zaměstnavatelů a zaměstnanců) do právotvorného procesu s oprávněním stanovit společně v kolektivních smlouvách právní normy mající závaznost zákona (status positivus).“ (Pavlíček, V., Hřebejk, J., Knapp, V., Kostečka, J., Sovák, Z.: Ústava a ústavní řád České republiky. 2. díl. Práva a Svobody. Linde Praha, a. s., Praha 1996, s. 208). Legitimita a podstata obranné aktivity odborů, která se projevuje především v kolektivním vyjednávání a uzavírání kolektivních smluv, jsou nejúčinnějším nástrojem řešení existujícího konfliktu zájmů mezi zaměstnanci zastupovanými odbory a zaměstnavateli, je tak nedílnou součástí politického systému každého demokratického státu.
76. Navrhovatelé tvrdí, že NZP neodpovídá společenským potřebám změn v pracovním právu, vyvolaným změnou situace a potřeb ve společnosti. ČMKOS je přesvědčena, že diskusi o tom nepřísluší vést v řízení před Ústavním soudem. Je třeba se především zabývat mírou intenzity případného zásahu napadaných ustanovení do ústavně zaručených práv a svobod, a podle toho uvážit, zda jsou dány důvody zrušení napadených ustanovení Ústavním soudem. Podle ČMKOS je zřejmé, že tento zásadní předpoklad, vysoká míra intenzity zásahu napadených ustanovení do ústavně zaručených práv a svobod, naplněn není.
77. Z návrhu je rovněž patrné, že motivace, která vedla k jeho podání, je politické, nikoliv právní povahy. O tom svědčí mj. i skutečnost, že návrh byl podán poslanci několika pravicových stran, a není podpořen ani jedním poslancem levicové strany zastoupené v Poslanecké sněmovně, podstatná část výhrad vůči zákonnému textu je vedena proti právům chráněným řadou ratifikovaných mezinárodních dokumentů i čl. 27Listiny (odborové sdružování, kolektivní vyjednávání) ve shodě s obdobně formulovanými výhradami, které zazněly ze strany pravicových stran při projednávání NZP v Poslanecké sněmovně před volbami a opakovaně při projednávání návrhu na odložení účinnosti NZP těsně před nabytím jeho účinnosti.
78. Předložený návrh tak směřuje spíše než k rozhodnutí právního sporu o ústavnosti některých ustanovení NZP k vyřešení politického sporu o „liberální“ či „sociální“ podobu NZP. ČMKOS je názoru, že posuzování sporu takovéto povahy Ústavnímu soudu nepřísluší, a upozorňuje na to, že se jeho rozhodnutí může stát závažným precedentem negativně ovlivňujícím budoucí postup představitelů politických stran v případech, kdy se jim vlastní politické představy nepodaří legislativně prosadit v politické soutěži na půdě Parlamentu. Ústavní soud by se neměl stát rozhodcem v takových sporech politických stran.
79. ČMKOS zdůrazňuje, že posláním Ústavního soudu je bdít nad ústavním pořádkem (čl. 83Ústavy). Věcný obsah právních norem je a měl by i nadále být určován výhradně pozitivním zákonodárcem (Parlamentem České republiky), v jehož kompetenci je věrohodná identifikace společenské potřeby práva. Řízení před Ústavním soudem by nemělo suplovat věcnou diskusi v případě, kdy věcné řešení řádně přijaté pozitivním zákonodárcem z nějakého důvodu nevyhovuje některým adresátům, či je jimi považováno za nesprávné.
80. Stanovisko ČMKOS pokračuje argumentací k jednotlivým napadeným ustanovením NZP podle věcných okruhů:
81. Navrhovatelé požadují zrušení ustanovení § 2 odst. 1NZP. Namítají zejména, že jeho aplikace k liberalizaci pracovního práva nepovede a tato úprava tak v zásadě konzervuje dosavadní kogentní charakter pracovního práva. Dovozují, že § 2 odst. 1NZP porušuje ústavně garantovanou zásadu smluvní volnosti a nevyhovuje požadavkům vyplývajícím z principu právního státu. Napadené ustanovení § 2 odst. 1NZP v první větě stanoví, že práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně od tohoto zákona. Tím je podle názoru ČMKOS vytvořen základní rámec aplikace norem obsažených v NZP, jímž je pro pracovněprávní vztahy provedena obecná zásada „co není zakázáno, je dovoleno“. Další normy obsažené v § 2 odst. 1 poté stanoví výjimky z této zásady, resp. další podmínky pro její uplatňování. ČMKOS se tak zásadně neshoduje s tvrzením, že povaha NZP je bez dalšího kogentní, neboť kromě výjimek, které stanoví další normy obsažené v § 2 odst. 1, jsou ostatní ustanovení NZP dispozitivní povahy, a připouští tak odlišná ujednání smluvních stran. Kromě toho je podle NZP smluvním stranám umožněno, aby si sjednávaly taková práva a povinnosti, které NZP výslovně neobsahuje. Ačkoli je pravda, že celá řada ustanovení má kogentní povahu, nelze tvrdit, že je kogentní jako celek. Pokud se týká společenské potřeby smluvní volnosti v pracovněprávních vztazích, ČMKOS opakovaně vyjadřuje názor, že věcný obsah právních norem je určován výhradně zákonodárcem v rámci legislativního procesu. Konstrukce kogentnosti a dispozitivnosti ustanovení NZP tak zjevně odpovídá zákonodárcově představě o míře liberalizace pracovního práva. Argument, že zvolená míra kogentnosti NZP je věcně nesprávná či společensky nevyhovující, je však v řízení před Ústavním soudem irelevantní. Z hlediska ústavnosti dotčených ustanovení tak lze zvažovat pouze to, zda kogentnost ustanovení NZP je či není v souladu s ústavně zaručenou zásadou smluvní volnosti a autonomie vůle. Starý zákoník práce byl postaven na zásadě „co není dovoleno, je zakázáno“, tedy všechny jeho normy byly normami kogentními, kromě těch, kde zákon výslovně odlišné ujednání účastníků připouštěl. To bylo výrazem zásady ochrany slabší strany pracovněprávního vztahu, coby podstaty pracovního práva, které „historicky vzniklo z důvodu potřeby chránit slabší stranu pracovního vztahu, tj. zaměstnance. I v současné době je možno považovat ochrannou funkci za nejdůležitější a převažující funkci pracovního práva“ (Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 4). Jestliže se tedy NZP vydal cestou částečné liberalizace pracovního práva, nelze přesto očekávat, že na tradiční zásady pracovního práva zcela rezignuje. Pracovní právo totiž nadále zůstává odvětvím na pomezí práva soukromého a veřejného a musí kromě vytvoření určitého prostoru pro uplatnění autonomie vůle smluvních stran rovněž zajistit některá základní a nezpochybnitelná práva zaměstnanců, a garantovat jim tak zachování základního standardu sociálních jistot. Od NZP tedy nelze očekávat, že stranám pracovněprávního vztahu poskytne bezbřehou smluvní volnost, neboť nadále platí, že „pracovní smlouva je smlouva mezi partnery, kteří se vyznačují nestejnou vyjednávací silou...“ (srov. Bělina, shora).