39. Ústavnímu soudu byl doručen rovněž návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 305 odst. 1zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, znějící: „u kterého nepůsobí odborová organizace“, části ustanovení § 322 odst. 2 písm. a) znějící „a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci“ a ustanovení § 322 odst. 2 písm. b) tohoto zákona. Jelikož oba návrhy – jak shora uvedený návrh skupiny poslanců, tak i tento návrh skupiny senátorů – shodně napadají ustanovení téhož zákona (ačkoliv návrh skupiny poslanců napadá více ustanovení), bylo (z důvodů efektivity a hospodárnosti řízení) usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 rozhodnuto o spojení obou návrhů ke společnému řízení.
40. Skupina senátorů v podstatě argumentuje následujícím způsobem.
41. Napadená část ustanovení § 305 odst. 1NZP porušuje zásadu rovnosti v právech podle čl. 1Ústavy. Tato zásada je prý porušena tím, že u zaměstnavatelů, u nichž působí odborová organizace, vylučuje vydávání vnitřních předpisů, kterými by byla upravena mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích (§ 305 odst. 1 věta první). Tím zakládá nerovné postavení zaměstnavatelů podle toho, zda u nich působí či nepůsobí odborová organizace. Oproti dosavadní platné právní úpravě dochází k omezení, protože pokud šlo o předpisy mzdové nebo o cestovních náhradách, ty mohly existovat i vedle kolektivní smlouvy. Podle navrhovatelů ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Jde o právně-filozofický postulát, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává. Navrhovatelé připomněli, že Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí (např. nálezy ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 z 24. 5. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189 a násl., vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze 17. 5. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24, str. 175 a násl., vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995; Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74, str. 205 a násl., vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze 4. 6. 1997, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67, str. 163 a násl., vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.) vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (vyhlášeném v částce 96/1992 Sb. a publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Článek 1Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i ustanovení článku 4Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i článek 2 odst. 3Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání s jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněny některé podmínky: např. že s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
42. Úprava obsažená v § 305 odst. 1 nového zákoníku práce vytváří podle navrhovatelů nerovnost mezi zaměstnavateli. Jde o diskriminaci zaměstnavatelů podle toho, zda u nich působí odborová organizace, neboť neexistují objektivní a rozumné důvody pro rozdílné zacházení se zaměstnavateli. Klíčové místo zde má i princip proporcionality. Je třeba si prý položit otázku, zda je větším problémem nerovnost zaměstnavatelů nebo nerovnost zaměstnanců, zda jde o svévolnou diskriminaci nebo o opatření k vyrovnání nerovného postavení zaměstnanců podle toho, kde působí odborová organizace. Je třeba i posoudit, zda je nová úprava přiměřeným prostředkem, zda skutečně existuje nebezpečí omezování práv odborů (kolektivní smlouvy) pomocí vnitřních předpisů, či zda zde naopak není žádný rozumný důvod k takovým obavám (v ochraně zaměstnanců) a jde jen o pokus zákonodárce posílit postavení odborů.
43. Ustanovení § 322 odst. 2 je v napadených částech navrženo ke zrušení, neboť zakotvuje právo odborových organizací zakázat práci v případě nebezpečí z hlediska bezpečnosti a ochrany zdraví nebo právo zakázat (pozn.: v případě takového nebezpečí) práci přesčas či práci v noci. To prý v podstatě znamená výkon státní správy. Kontrola dodržování právních předpisů a rozhodování o zákazu práce přesčas a vydávání závazných pokynů k odstranění závad je zde svěřeno odborovým organizacím, tj. právnickým osobám soukromého práva. Novým zákoníkem práce nejsou prý dostatečně upřesněny právní vztahy a postupy při výkonu tohoto oprávnění, tj. chybí pravidla pro výkon takovéto činnosti, jak to předpokládá čl. 2 odst. 3Ústavy. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nelze na tento typ kontrolní činnosti aplikovat, protože ten se vztahuje jen na správní orgány a nepředpokládá státní kontrolu prováděnou odborovými organizacemi. Není stanoveno, které osoby mají, resp. mohou za odborové organizace kontrolní činnost provádět; zda členové odborové organizace nebo její zaměstnanci nebo i jiné odborovou organizací pověřené osoby, a jaké kvalifikační předpoklady pro výkon kontrolní činnosti mají tyto osoby splňovat, jde-li – jako v tomto případě – o odbornou činnost. V NZP také chybí dostatečná úprava v případě kolize. Je-li kontrolní činnost prováděná odborovými organizacemi (včetně ukládání závazných pokynů a zákazů práce) výkonem přenesené působnosti státu, pak to znamená, že se na postup odborových organizací podle § 322 odst. 2 bude vztahovat správní řád (viz § 1 odst. 1zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění). Úprava uvedená v NZP však není jednoznačná, pokud jde o řízení o přezkoumávání těchto rozhodnutí, bude-li odvolacím orgánem orgán inspekce práce nebo jiný zvláštní orgán, na které odkazuje § 322 odst. 3 nového zákoníku práce. Pokud jde o vlastní výkon těchto kompetencí odborové organizace, je také velmi sporné, zda postup odborových orgánů bude dostatečně objektivní a nestranný, neboť principiálně stojí odborová organizace na straně zaměstnanců, a přitom by měla kontrolovat činnost zaměstnavatele, u kterého působí, a vést s ním případně správní řízení. Při aplikaci ustanovení o vyloučení pro podjatost (při kontrole i ve správním řízení) by pak na úrovni příslušné odborové organizace zřejmě prakticky neměl kdo tuto činnost provádět. S ohledem na výše uvedené a pro nesoulad s čl. 2Ústavy navrhují navrhovatelé dotčené části ustanovení § 322 odst. 2 nového zákoníku práce zrušit.
III. III.
44. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky. Dále si vyžádal i stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí, Svazu průmyslu a dopravy České republiky, Českomoravské konfederace odborových svazů a Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky (§ 48 odst. 2, § 49 odst. 1zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Až na Ministerstvo práce a sociálních věcí, které pouze stručně sdělilo, že se ztotožňuje s názory uvedenými v návrhu skupiny poslanců, poskytly ostatní orgány Ústavnímu soudu značně obsáhlá vyjádření či stanoviska. Právní zástupce skupiny poslanců jako navrhovatelů v řízení před Ústavním soudem požádal následně o zaslání kopií předmětných vyjádření a stanovisek, v čemž mu bylo vyhověno. V dalším podání uvedl, že navrhovatelé považují za nutné reagovat na stanovisko Českomoravské konfederace odborových svazů, a zaslal Ústavnímu soudu obsáhlou repliku, kterou lze podle jejího obsahu do jisté míry považovat za doplnění návrhu na zahájení řízení a ústavněprávní argumentace v dané věci (srov. níže).
IV. IV.
45. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny k návrhu skupiny poslanců je uvedeno, že zákoník práce byl předložen Poslanecké sněmovně vládou, která v důvodové zprávě k návrhu zákona uvedla, že návrh vychází z Ústavy České republiky a Listiny základních práv a svobod. Zároveň vláda ubezpečila, že při přípravě NZP dbala na to, aby organicky zapadal do právního řádu České republiky. Rovněž garantovala, že NZP je v souladu s právem Evropských společenství. V průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně se návrhem zákoníku práce zabýval i ústavněprávní výbor, který na své 78. schůzi dne 19. ledna 2006 přijal usnesení č. 234, v němž doporučuje Poslanecké sněmovně, aby vládní návrh zákona schválila. Při projednávání prý byla odstraněna pochybnost o ústavnosti kontroly odborových organizací týkající se bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Byla „přijata“ změna v tom smyslu, že odborové orgány nejsou oprávněny přímo zasahovat do činnosti zaměstnavatele, nýbrž mají oprávnění předkládat požadavky na odstranění zjištěných závad. Pokud jde o nerovné postavení mezi jednotlivými odborovými organizacemi a o řešení situace, kdy není možné uzavřít smlouvu proto, že to blokuje některá odborová organizace proti vůli ostatních organizací působících u zaměstnavatele, přiklonila se Poslanecká sněmovna, v souladu s mezinárodními úmluvami, zejména s Úmluvou Mezinárodní organizace práce č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat a s doporučením Mezinárodní organizace práce č. 163 (1981) o kolektivním vyjednávání, k vymezení většinové reprezentativní odborové organizace. V průběhu projednávání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou byla rovněž diskutována otázka smluvní volnosti účastníků pracovněprávních vztahů, na kterou rovněž poukazují předkladatelé návrhu. Poslanecká sněmovna si byla vědoma, že jedním ze základních cílů pracovněprávních norem je plnit ochrannou funkci ve vztahu k zaměstnanci. V pracovním poměru je kogentními ustanoveními zákoníku práce garantováno zaměstnanci relativně pevné postavení, které mu zajišťuje odpovídající pracovní podmínky, omezenou dobu výkonu práce při relativním odpočinku, náhradu škody a ochranu před jednostranným skončením pracovního poměru. Nový zákoník práce v tomto ohledu – podle vyjádření – vyhovuje mezinárodním standardům, vyplývajícím z mezinárodněprávních dokumentů, zejména z příslušných úmluv Mezinárodní organizace práce. Z důvodové zprávy zákoníku práce navíc plyne, že NZP posiluje princip liberalizace rozšířením smluvní volnosti účastníků pracovněprávních vztahů při respektování principu rovného zacházení; kogentními normami jsou zaměstnancům garantovány základní práva a pracovní podmínky, v dalších otázkách se vytváří prostor zejména pro smluvní ujednání. K přijetí předmětného právního předpisu Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh zákoníku práce byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 8. února 2006, kdy ze 182 přítomných poslanců při potřebném počtu 92 hlasů pro něj hlasovalo 104 poslanců. Senát návrh zákoníku práce dne 29. března 2006 zamítl. Poslanecká sněmovna dne 21. dubna 2006 návrh zákoníku práce znovu schválila, neboť ze 178 přítomných se pro něj vyslovilo 106 poslanců. Prezident republiky zákoník práce nepodepsal. Poslanecká sněmovna dne 23. května 2006 setrvala na vráceném zákoníku práce, neboť ze 179 přítomných pro něj hlasovalo 107 poslanců. Tím byl zákoník práce po řádně provedeném zákonodárném procesu přijat, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů jako zákon č. 262/2006 Sb. Za tohoto stavu nelze podle vyjádření Poslanecké sněmovny než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s ústavním pořádkem a s právním řádem České republiky.
46. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny k návrhu skupiny senátorů je zejména uvedeno, že podle zákoníku práce je vnitřní předpis mimo jiné určen k tomu, aby jím zaměstnavatel upravil pracovněprávní nároky zaměstnanců, které lze podle pracovněprávních předpisů upravit kolektivní smlouvou. Dřívější právní stav platný do 31. prosince 2006 umožňoval vydat takový vnitřní předpis pouze zaměstnavateli, u něhož nepůsobila odborová organizace. (V opačném případě by byl takový předpis neplatný.) Vnitřní předpis může i nyní vydat zaměstnavatel, u něhož odborová organizace nepůsobí. Na rozdíl od předchozího právního stavu však NZP umožňuje vydat vnitřní předpis i takovému zaměstnavateli, u něhož odborová organizace působí, a to v případě, že je to na něj kolektivní smlouvou přeneseno. Nadále však zaměstnavatel nemůže vydat sám vnitřní předpis za situace, kdy u něho odborová organizace působí, ale nedošlo k uzavření kolektivní smlouvy. To, že tento zaměstnavatel nemůže vydat vnitřní předpis, zatímco zaměstnavatel, u něhož odborová organizace nepůsobí, takový vnitřní předpis vydat může, nelze však prý posuzovat jako nerovné postavení zaměstnavatelů, ale je to třeba vnímat spíše jako důsledek strategie a taktiky při kolektivním vyjednávání jedné nebo i obou stran. Navrhovatelé dále namítali, že ustanovení § 322 odst. 2 je protiústavní, neboť zakotvuje právo odborových organizací zejména zakázat práci. Ve vyjádření k tomu se praví, že sice v průběhu projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně byla navržena změna v tom smyslu, že odborové orgány nejsou oprávněny přímo zasahovat do činnosti zaměstnavatele a že mají jen oprávnění předkládat požadavky na odstranění zjištěných závad; přesto však převážil názor, že právě s ohledem na bezprostřední ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců má být ponecháno odborové organizaci právo zakázat další práci, s povinností přezkumu opatření odborového orgánu orgánem inspekce práce na základě žádosti zaměstnavatele.