Nález Ústavního soudu ze dne 29. května 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi)
173. Z podání navrhovatelů a vedlejších účastníků není zcela zřejmé, které námitky se přímo váží k ustanovení § 1 zákona o vyrovnání s církvemi. Uvedené ustanovení vymezuje předmět úpravy a tzv. rozhodné období.
174. Ve vztahu k předmětu úpravy, kterou je zmírnění některých majetkových křivd a vypořádání vztahů mezi státem a registrovanými církvemi a náboženskými společnostmi, totiž navrhovatelé a vedlejší účastník 1) vznesli toliko obecné námitky v tom duchu, že k majetkovým křivdám nemohlo ve vztahu k církvím, zvláště církvi katolické, pojmově dojít, neboť církevní jmění nebylo v jejím vlastnictví. K této námitce se Ústavní soud již vyjádřil v předchozí části. Co se pak týče námitky vedlejšího účastníka 1), že zákon „zastírá“ důvody právní úpravy, poukazuje Ústavní soud právě na ustanovení § 1, rovněž pak na preambuli zákona o vyrovnání s církvemi, která hovoří o snaze „vypořádat majetkové vztahy mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi jako předpoklad plné náboženské svobody a umožnit tak obnovením majetkové základny církví a náboženských společností svobodné a nezávislé postavení církví a náboženských společností,“ a rovněž na obsáhlou důvodovou zprávu a parlamentní diskuzi. V kontextu informací, které vedlejší účastník 1) o obsahu zákona mohl v průběhu legislativního procesu získat, se pak již nejeví jako překvapující, že zákon směřuje k „ekonomické odluce“ církví od státu, přičemž normativní vymezení předmětu zákona tomuto cíli nijak neodporuje (naturální restituce, finanční kompenzace, přechodné období, zrušení zákona č. 218/1949 Sb.). Že by právě tento účel měl být protiústavním, navrhovatelé ani vedlejší účastník 1) netvrdí. Pokud by se mělo jednat o eventuální námitku, že „restituční zákon“ musí sledovat pouze cíle zmírnění majetkových křivd, a nikoliv cíle jiné, poukazuje Ústavní soud na širší účel např. zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, jehož cílem bylo „upravit vlastnické vztahy k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí“, nikoliv toliko zmírnění majetkových křivd. Z ústavního pořádku neplyne, že by restituční zákon nemohl zároveň upravovat právní vztahy do budoucna.
175. Z hlediska samotného cíle právní úpravy je nutno zopakovat, že zmírnění majetkových křivd bylo Ústavním soudem opakovaně posouzeno jako ústavně žádoucí a interpretováno extenzivně ve prospěch oprávněných osob. V tom je arciť možno odkázat na výše uvedenou rekapitulaci zásad restituční judikatury. Pokud je dalším cílem vypořádání majetkových vztahů mezi státem a církvemi, jedná se o naplnění požadavků plynoucích z čl. 1Ústavy, čl. 11 odst. 1 a 4Listiny (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II, body 72-91). Je-li pak rovněž cílem úpravy takové nastavení (budoucích) ekonomických vztahů mezi státem a církvemi, které vytvoří předpoklad plné náboženské svobody a nezávislosti církví a náboženských společností na státu prostřednictvím obnovy jejich majetkové základny, jedná se o formu naplnění požadavku plynoucího především z čl. 16 odst. 1, 2Listiny (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II, body 92-107). Zákon č. 428/2012 Sb. je potom v tomto smyslu - v rozhodných ustanoveních - parametrickým vyjádřením uvedených cílů. K související námitce vedlejšího účastníka 1) je nutno podotknout, že není pravdivé tvrzení, že dřívější restituční zákony zmírňovaly pouze některé křivdy spáchané komunistickým režimem, zatímco zákon č. 428/2012 Sb. má zmírňovat všechny křivdy spáchané na církevních subjektech. Přístup zákonodárce k restitucím byl a je fakticky limitován existencí a stavem věci, jejímž odebráním byla způsobena majetková křivda (ve vztahu k tomu možnou důkazní situací apod.). Pravidelnou definiční součástí restitučních předpisů je, že věcná působnost je vymezena primárně ve vztahu nemovitostem, výjimečně k věcem movitým. Tento princip je splněn i u zákona č. 428/2012 Sb. Pojem zmírnění některých majetkových křivd naopak vyjadřuje faktickou nemožnost zmírňovat nesporné a nepochybné majetkové a jiné křivdy další, nad rámec věcného vymezení v příslušných zákonech (finanční hotovost, cenné papíry, pohledávky, ale i křivdy nemajetkové, promítající se do lidských životů a osudů). Tento rámec zákon č. 428/2012 Sb. nepřekračuje a pochopitelně nenahrazuje „všechny“ křivdy, jak tvrdí vedlejší účastník 1), nýbrž toliko křivdy majetkové ve vztahu k nemovitému majetku, nikoliv k finančním prostředkům, ušlému zisku, nevykonávaným patronátním povinnostem apod., což plyne z rozsahu restitučních titulů v ustanovení § 5, který koresponduje s předchozími restitučními zákony.
176. Otázka vymezení tzv. rozhodného období nemá - jak vyplývá rovněž z dosavadní judikatury Ústavního soudu - ústavněprávní relevanci, neboť se jedná o rozhodnutí politické, a jeho stanovení tak není věcí ústavního přezkumu. V zásadě platí, co Ústavní soud ve vztahu ke stanovení rozhodného období uvedl v dřívějších nálezech [např. sp. zn. Pl. ÚS 45/97 ze dne 25. 3. 1998 (N 41/10 SbNU 277; 79/1998 Sb.)]: „Základní zákonnou podmínku představuje právě přechod věcí na stát v tzv. rozhodném období, které v napadeném ustanovení zákonodárce vymezil. Jeho počátek určil datem 25. 2. 1948, tedy datem nástupu režimu, který již zcela vědomě, programově a trvale porušoval principy právního státu.“. V tomtéž duchu srov. stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05, přičemž ani eventuální „prolomení“ (myšleno stanovení dřívějšího data počátku rozhodného období) není při výslovné úpravě v restitučním zákoně vyloučeno (zákon č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., přijatý na základě zmocnění obsaženého v § 7zákona č. 229/1991 Sb.). Konkrétní námitky ke stanovení rozhodného období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 návrhy neobsahují. Postačí proto pouze poukázat na zcela shodnou právní úpravu v dřívějších restitučních a rehabilitačních zákonech: § 4 odst. 1zákona č. 229/1991 Sb.; § 1 odst. 1zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích; § 2 odst. 1zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, apod.
177. Rovněž není zřejmé, jaké konkrétní námitky se vztahují k ustanovení § 2 jako celku. Pokud se jedná o vymezení „původního majetku“ církví a náboženských společností, je tento věcný rozsah rovněž plně v kompetenci zákonodárce, který je rovněž oprávněn i přes toto vymezení, i při uplatnění výzvy k vydání věci, v případě existence veřejného zájmu věc nevydat (§ 8). K dobovému pojmu „církevní jmění“ a jeho vztahu k odlišnému pojmu „původní majetek“ se Ústavní soud již vyjádřil výše.
178. Navrhovatelé namítají, že vymezení zahrnuje majetek, resp. věci, které církevním subjektům toliko „příslušely“, čímž má být myšlen jiný vztah než vlastnické právo. Důvodová zpráva a vyjádření vlády uvádějí, že definice původního majetku zahrnuje kromě věcí i „majetková práva a jiné majetkové hodnoty, včetně spoluvlastnických podílů“, o nichž právní terminologie nehovoří jako o předmětu vlastnictví, nýbrž tak, že určitému subjektu přísluší. Zejména je poukazováno na restituční titul dle ustanovení § 5 písm. g), a to odmítnutí dědictví v dědickém řízení, pokud k odmítnutí dědictví došlo v tísni. Konkrétní argument navrhovatelů v tom smyslu, že pojem byl zařazen s ohledem na údajnou absenci vlastnického práva na straně (katolické) církve, byl vypořádán výše.
179. Ústavní soud nemohl přehlédnout, že souvětí uvedené v ustanovení § 2 písm. a) je významově přetížené a výčet v § 2 písm. a) zahrnuje pod vztah „příslušení“ rovnocenně věci i práva, bez bližší diferenciace. Právní řád tehdejší ani současný nezná právní vztah „příslušení“, který by byl druhem (věcného) práva.
180. Ve věci však především odpadá základní námitka navrhovatelů i vedlejších účastníků, že církevní subjekty nemohly být pojmově vlastníky (toliko veřejnými uživateli) věcí z původního majetku, jak je vymezen v § 2 písm. a)zákona č. 428/2012 Sb. Pojem „příslušely“ proto ani nemůže dopadat na vztahy plynoucí z „veřejného vlastnictví“ k církevnímu majetku, neboť takový institut dobové právo neznalo.
181. Přesto nelze vyloučit, že výklad citovaného ustanovení se může jevit v aplikační praxi nezřetelným. Nejedná se však o nejasnost, kterou by nebylo možno překlenout interpretací, jak je naznačena důvodovou zprávou. Tedy, že ustanovení § 2 písm. a)zákona č. 428/2012 Sb. je možno vykládat pouze tak, že nezahrnuje věci, které byly v okamžiku majetkové křivdy prokazatelně ve vlastnictví třetích osob (typicky soukromé kaple, k nimž existovala veřejnoprávní dispozice na straně církve). Pojem „příslušely“ pak bude vztažen toliko k „majetkovým právům a jiným majetkovým hodnotám, včetně spoluvlastnických podílů,“ a nikoliv již k „věcem.“ Dosavadní restituční předpisy jsou ostatně založeny na zásadě obnovy vlastnického práva, a nikoliv obnovy dobových veřejnoprávních vztahů. Výklad § 2 písm. a) v souvislosti s § 5zákona č. 428/2012 Sb. naopak do pojmu původního majetku musí zahrnout i ty věci, ve vztahu k nimž byla aktem veřejné moci způsobena majetková křivda, jak je zákonem definována. Uvedené dopadá především obecně na restituční skutkové podstaty založené na protiprávním znemožnění ujmout se fakticky či právně vlastnických práv, například na ustanovení § 5 písm. g), dle něhož se za majetkovou křivdu považuje odmítnutí dědictví v dědickém řízení, pokud k odmítnutí dědictví došlo v tísni.
182. Uvedený výklad je pak zcela v souladu s dosavadním restitučním zákonodárstvím, dle něhož do věcné působnosti (analogicky k vymezení původního majetku) zákonů spadaly právě i ty věci, ve vztahu k nimž oprávněné osobě vznikla zákonem definovaná majetková křivda, a to aniž by uvedené zákony v tomto ohledu definičně rozlišovaly mezi „právem“ a „věcí“. Konstrukce zákona č. 87/1991 Sb., který v § 6 odst. 1 písm. h) obsahuje např. rovněž obdobný restituční titul („odmítnutí dědictví v dědickém řízení, učiněného v tísni“), a to aniž by § 3 odst. 1zákona č. 87/1991 Sb. rozlišoval mezi věcmi a právy („jejíž věc přešla do vlastnictví státu“). V aplikační praxi nedůsledná terminologie zákona č. 87/1991 Sb. v tomto bodě nepůsobí problémy. Obdobné platí i pro § 6 odst. 1 písm. l)zákona č. 229/1991 Sb. ve spojení se slovy „jehož půda, budovy a stavby, patřící k původní zemědělské usedlosti, přešly na stát“ v ustanovení § 4 odst. 1zákona č. 229/1991 Sb. (zájmeno „jehož“ rovněž implikuje vlastnictví). V tomto ohledu je zřejmé, že ustanovením § 2 písm. a) nedošlo k rozšíření věcné působnosti zákona oproti dřívějším restitučním principům a nebyl ani shledán ústavní důvod pro derogaci části tohoto ustanovení.
183. Skutečnost, že § 2zákona o vyrovnání s církvemi neobsahuje širší definici původního majetku, který by zahrnoval i majetek určený na humanitární účely jiných subjektů, jak požadují navrhovatelé v odst. 29 d), je zcela irelevantní pro ústavnost zákona a jeví se jako zcela nesouvisející s předmětem právní úpravy. Námitka v odst. 29 e), která je založena na faktu, že zákon č. 229/1991 Sb. se nevztahoval na církve a náboženské společnosti, opomíjí, že se jedná o konstatování obecně známé skutečnosti, která plyne z konstrukce zákona, zejména z ustanovení § 29, které právě přijetí zákonů o majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace, předjímá. Přesvědčivá argumentace, proč právě ve vztahu k „nezastavěné půdě“ by měla být naturální restituce protiústavní, tedy v čem spočívá její zvláštní ústavní status (veřejný zájem, zvláštní ochrana), pro nějž by nemohla být vydána právě církevním subjektům, chybí. Pokud je tento závěr vystavěn pouze na úvaze, že pokud zákon č. 229/1991 Sb., resp. kterýkoliv předchozí restituční zákon, neučinil církevní subjekty oprávněnými osobami, nemůže tak již učinit žádný jiný zákon, jedná se o výklad mimo rámec racionálního diskursu. Pokud se jedná o námitku, že jiným právnickým osobám „nezastavěná půda“ rovněž nebyla vydávána, navrhovatelé zcela pomíjí faktický stav, kdy Československý červený kříž či tělovýchovné organizace nebyly srovnatelnými pozemkovými vlastníky zemědělských či lesních pozemků ani tak nebyly koncipovány.
184. Nelze totiž nikterak dovodit, že vydáním jednoho právního předpisu by byla vůle zákonodárce zmírňovat majetkové křivdy konzumována. V opačném případě by pak například i zákon č. 87/1991 Sb., vydaný zejména pro fyzické osoby, jako nepřímé pokračování ve vztahu k zákonu č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění pozdějších předpisů, měl mít rovněž povahu zákona protiústavního. Obdobné platí ve vztahu k námitkám 29 f), h), i) a j). K náhledu, že přijetím restitučního zákona jsou všichni ostatní „restituenti“ (navrhovatel má však patrně na mysli všechny ostatní osoby nad rámec osob oprávněných) protiústavně diskriminováni, viz úvahy k povaze rovnosti výše. Při tomto náhledu by byl protiústavním jakýkoliv restituční zákon. Zákonodárce ostatně nikdy neměl na mysli záměr vyvolat mezi jím zvolenými oprávněnými osobami závist a nepřejícnost ani nemínil postupným vydáváním restitučních předpisů „uspokojené“ oprávněné osoby přivést do tábora oněch, kteří se dovolávali „restituční tečky“. Ex favore restitutionis naopak vyplývá zásada: „Přej a bude ti přáno.“ K tvrzené absenci „úplného vlastnictví“ viz výše. Navrhovateli není vysvětleno, na čem je založena úvaha, že je žádoucí toliko vydání „velmi malého počtu restituovaných objektů“, neboť tato skutečnost má bránit „soudním sporům potenciálních restituentů“. Zkušenost justice z 90. let je přesně opačná. Právě v situaci, kdy osoba nebyla zařazena mezi osoby oprávněné (resp. požadovaná věc nespadala do věcné či časové působnosti), byly žaloby podávány.
185. Pokud jako dílčí námitku vůči ustanovení § 2 písm. a) navrhovatelé tvrdí, že „církevní organizace bývala jako vlastník zapisována s poznámkou Sine presentato, přičemž žádnému jinému subjektu s takovouto poznámkou se majetek nevydával, protože nebylo prokázáno jeho vlastnictví“[odst. 27 a)], neboť se mělo jednat o „zápis bez písemného podkladu“ (odst. 47), je tato úvaha nepřípadná hned v několika rovinách. Navrhovatelé nesprávně uvádějí, že uvedená poznámka (správně: sine praesentato) značila „zápis bez písemného podkladu“. Takto svévolný postup rakouských úřadů (resp. knihovních soudů) je však v zásadě vyloučen a navrhovatelé jej ani ničím nedokládají. Dotčený řádek zápisu v pozemkové knize totiž zahrnoval „den a rok podání, jakož i jeho číslo exhibitní“ (Čečetka, V. J. Všeobecný knihovní zákon ze dne 25. července 1871 č. 95 ř. z. se stanoviska praxe. Praha, 1891, s. 26). Údaje přenášené ze starších zemských desk, které jinak měly obdobnou údajovou strukturu, případně jiných veřejnoprávních evidencí, však nebyly vkládány na základě návrhů jednotlivých vlastníků, nýbrž přenosem těchto údajů. Do úvodní kolonky zápisu se potom uvádělo „Sine praes. et N. Exh.“, tedy „bez data podání a čísla exhibičního“. Zápis byl proveden právě výhradně na základě písemných podkladů (zápisů, listin, protokolů apod.), které zohledňovaly faktický právní stav, nikoliv však na základě návrhu účastníka. Je potom zcela nepodložené tvrzení navrhovatelů, že údaje z pozemkových knih nejsou průkazným údajem o vlastnictví, neboť je zřejmé, že uvedená poznámka sine praesentato nebyla určena specificky pro církevní subjekty, a už vůbec nevypovídala nic o obsahu či „věrohodnosti“ zapisovaného údaje. Konečně není nijak podloženo tvrzení, že by oprávněným osobám podle předchozích restitučních zákonů neměl být vydáván majetek, který byl do pozemkových knih zapsán přenosem údajů ze starších evidencí, a není ani zřejmé, z jakého důvodu by tomu tak mělo být. V případě omylů při zápisech měl pochopitelně skutečný vlastník možnost soudní ochrany, k tomuto postupu je však obecně možno poznamenat, že námitky měly být vzneseny již před více než sto lety, nikoliv nyní.