Nález Ústavního soudu ze dne 29. května 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi)
X/g Účinky změn veřejnoprávní regulace církví v čase na majetkové vyrovnáníX/g
157. Z komplexu námitek předložených navrhovateli a vedlejšími účastníky lze extrahovat alternativně dvě systémové námitky proti zákonu jako celku, vůči jeho smyslu: (i) církve, zejména subjekty církve katolické, neměly být vůbec vlastníkem původního majetku, (ii) církve, zejména subjekty církve katolické, měly být vlastníky podléhajícími veřejnoprávní regulaci, která však ke dni účinnosti zákona č. 428/2012 Sb. byla již zrušena.
158. (i) Jedná se tedy v zásadě o principiální námitku, dle níž má být podstata zákona natolik zmatečná, že může založit majetkové převody v rozporu s principy právní jistoty, zcela nad zamýšlený rámec zákona. Má se jednat především o tvrzení, že „původní majetek“, jak je vymezen v § 2 písm. a)zákona č. 428/2012 Sb., má představovat prázdnou množinu. Vadné pojetí zákona, resp. jeho samotná existence, má způsobit, že bude - jako nežádoucí externalita zákona - přesto založeno vlastnické právo či vyplacena náhrada, toliko však na základě omylu v otázce existence vlastnického práva k církevnímu majetku před rokem 1948.
159. K tomuto pojetí se v zásadě Ústavní soud vyjádřil v předchozích částech, z nichž plyne, že církevní subjekty jako právnické osoby měly zásadně plnou majetkovou způsobilost, v důsledku čehož byly subjektem vlastnického práva k jednotlivým věcem spadajícím do církevního majetku (s výhradou věcí vlastnicky náležejících třetím osobám; s výjimkou konkrétních řeholních řádů). Pokud např. „Právně-historická expertiza Univerzity Karlovy v Praze“ v části II hovoří o „pojmovém omezení vlastnického práva katolické církve účelovostí, tj. určením tohoto majetku jen k cílům kultové činnosti, vyučování a dobročinnosti, neumožňujíc mu sledovat jiné cíle, např. výdělečné“, jedná se o závěr nepodložený, v rozporu s rozborem uvedeným výše i s faktickým stavem. Ve vlastnictví církevních subjektů byly tak zcela běžně nemovitosti zemědělské a hospodářské (včetně např. pivovaru či cukrovaru), u nichž je výdělečný (hospodářský) charakter zřejmý. Pokud má navíc toto „pojmové omezení“ plynout z čl. 15 zákona č. 142/1867 ř. z., jedná se rovněž o závěr nepodložený, neboť z existence (ústavních) záruk církevní autonomie nelze dovozovat, že vlastnické právo nositelů tohoto práva je „pojmově omezeno“ jen pro účely činností chráněných zárukami vnitřní autonomie. Totéž nelze dovozovat ani z obdobných záruk vnitřní autonomie dle současného čl. 16 odst. 2Listiny.
160. Pokud se jedná o odvolávku na „teorii veřejného vlastnictví“, nevyplynulo z výše uvedené literatury, judikatury či praxe, že by před rozhodným obdobím mělo dojít k její realizaci tím způsobem, který by pojmově vyjmul církevní majetek z úpravy vlastnického práva dle o. z. o. a svěřil jej církevním subjektům výlučně na základě veřejnoprávního titulu (výhradně práva kultová). Kromě uvedeného teoretického rozboru lze poukázat na zcela praktické příklady, které platnost teorií navrhovatelů a vedlejších účastníků vylučují. Je totiž obecně známo, že v zásadě jediným typem nemovitostí, jejichž vlastnické postavení nebylo protiprávními akty komunistického režimu dotčeno (až na známé výjimky), byly právě kostely, kaple, modlitebny a podobné objekty sloužící výkonu kultu, ačkoliv právě tyto podléhaly intenzivní veřejnoprávní regulaci coby věcí veřejných. Pokud by byla platnou teze, že církevní subjekty ve vztahu k nim nebyly vlastníky (s ohledem na samostatnou právní subjektivitu kostela), nýbrž pouze držiteli, uživateli, správci apod., nelze pak vysvětlit skutečnost, že je právní řád i praxe za vlastníky v době rozhodného období až dosud považovaly a považují, ačkoliv od počátku rozhodného období prokazatelně nedošlo k převodu (přechodu) vlastnického práva na tyto subjekty (jako tomu bylo ve vztahu k jiným nemovitostem zákonem č. 298/1990 Sb.).
161. Proto lze v případě realizace nároků oprávněných osob na vydání věci podle zákona č. 428/2012 Sb. hovořit v pravém slova smyslu o obnově vlastnického práva, jak jej chápal dřívější o. z. o. a nynější občanský zákoník. Nad rámec uvedeného je možno podotknout, že navrhovatelé a vedlejší účastníci nepředložili ani takovou argumentaci, proč by zákonodárce, sleduje rozličné cíle a účely, nemohl (teoreticky) zmírňovat křivdy spáchané komunistickým režimem v rámci úpravy širšího postavení oprávněných osob do budoucna vydáním určitých věcí, které v minulosti nebyly ve vlastnictví dotčeného subjektu. Je možno například odkázat na zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, kdy stát při obnově územní samosprávy převedl na obce vlastnictví k nemovitostem v mnohem širším rozsahu, než tvořilo tzv. historické vlastnictví obce.
162. (ii) Druhý koncepční přístup obsažený v návrzích navrhovatelů a vedlejších účastníků nesprávně vychází z předpokladu, že právní úprava účinná k 25. 2. 1948 byla směřována výhradně proti církvím samým, jejich majetkovým zájmům, že se jednalo o taková omezení, kdy stát měl z hlediska dlouhodobého již určitým způsobem nakročeno k vyvlastnění církevního majetku a jeho odejmutí církvím, a to na základě postupného veřejnoprávního převzetí. Na pozadí intenzivní veřejnoprávní regulace správy církevního jmění a omezení hlavních dispozic s církevním majetkem se jim jeví jako nespravedlivé (resp. protiústavní), aby církve v dnešních právních podmínkách zastávaly výhodnější právní postavení než k 25. únoru 1948, kdy vůči nim stejně intenzivní veřejnoprávní regulace směřována není. Zcela však přehlížejí, že v dobovém kontextu byla ona veřejnoprávní úprava (zejména ohledně majetkových dispozic, ale i v řadě dalších aspektů) chápána jako privilegium (v právním slova smyslu), které dávalo církvím, nyní zvláště katolické církvi, výhodnější postavení. Zákon č. 50/1874 ř. z. pak výslovně v § 38 hovořil o „ochraně“, což mělo zrcadlit zájem státu na zachování církevní činnosti (což se pak prolíná judikaturou i literaturou). Tím pochopitelně nemá být řečeno, že se jednalo o dobu po faktické či právní stránce ideálních vztahů mezi státem a církví, avšak i před rokem 1948 byly státem uznány základní prvky vnitrocírkevní autonomie. Pokud však vedlejší účastníci 1) dovozují, že po 1. 11. 1949 se „nový stav státního majetkového práva katolické církve ... lišil od práva rakouského a meziválečného jen minimálně a jeho koncepce byla svojí logikou úzce spjata s předchozím vývojem“, jedná se o závěr poměrně cynický s ohledem na současnou úroveň poznání o charakteru a praxi komunistického režimu v Československu, kdy o vnitrocírkevní autonomii nemohlo být řeči. Ústavní soud již v minulosti podotkl, že „tzv. hospodářské zabezpečení církví bylo od počátku koncipováno jako jeden z instrumentů odstranění hospodářské nezávislosti církví a náboženských společností, s přímým úmyslem nikoliv náboženskou svobodu naplňovat, nýbrž ji potírat prostřednictvím přímé exekutivní kontroly náboženského života a ekonomického útlaku“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 102).
163. Odstranění (v současném pohledu intenzivně omezující) veřejnoprávní regulace po roce 1989 pak vedlejší účastník 1) považuje za takovou skutečnost, která znemožňuje obnovu vlastnického práva, resp. zakládá protiústavnost. K hodnocení této druhé argumentační koncepce je především nutno připomenout, že s účinností od 8. 2. 1991 byla prostřednictvím Listiny základních práv a svobod v rovině ústavního práva přelomově zaručena náboženská svoboda a církvím přiznána v čl. 16 odst. 2 vnitřní autonomie, pod niž judikatura Ústavního soudu a ESLP podřazuje různé aspekty života církví, včetně určitých prvků hospodářské autonomie (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104). Zároveň byl přijat čl. 11 odst. 1 chránící vlastnictví, dle něhož každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Hlavní prvky státní kontroly církví a náboženských společností, jak byly vykládány a aplikovány před rokem 1989, se tak dostaly do zásadního rozporu s nově realizovanou ideou materiálního právního státu, jehož nosným prvkem je úcta k základním právům a demokratickým hodnotám, jak se v západní společnosti utvářely. Uvedenou úpravu státní ingerence do hospodářských záležitostí církví a náboženských společností, na niž vedlejší účastník 1) po 1. listopadu 1949 odkazuje, představoval § 10zákona č. 218/1949 Sb., dle něhož především „[s]tát dozírá na majetek církví a náboženských společností“ a „[j]akékoliv zcizení nebo zavazení majetku církví a náboženských společností vyžaduje předchozího souhlasu státní správy.“ Toto ustanovení však bylo demokratickým zákonodárcem zrušeno již zákonem č. 165/1992 Sb., kterým se zrušují některé právní předpisy z odvětví kultury, s účinností od 15. dubna 1992 pro území České republiky, resp. federálním zákonem č. 522/1992 Sb., kterým se mění zákon č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění zákona č. 16/1990 Sb., s účinností od 20. listopadu 1992. Důvodová zpráva k tomuto druhému kroku uvádí, že od aplikace citovaného ustanovení upustila, zrušení má být tedy snahou o „depuraci“ právního řádu (patrně uvedení do souladu celkových nových poměrů s textem zákona), s tím, že zvláštní kontrolu nakládání s prostředky není třeba zavádět. V náhledu vedlejšího účastníka 1) je to pak právě zrušení ustanovení § 10zákona č. 218/1949 Sb., tedy zrušení „státního dozoru,“ které mělo zapříčinit nemožnost (protiústavnost) majetkového vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Z důvodové zprávy k zákonu č. 522/1992 Sb. však takový úmysl zákonodárce, kterým by mělo být znemožnění budoucího zmírnění majetkových křivd, vyčíst nelze, a ani Ústavní soud uvedený krok tímto způsobem nevykládá. Při zrušení § 10zákona č. 218/1949 Sb. zákonodárce jednal s vědomím existence blokačních paragrafů, které předvídaly přijetí zvláštních zákonů ohledně církevního majetku v budoucnu (zejm. § 29zákona č. 229/1991 Sb.), přičemž nikde není zachycen ani náznak úvahy, dle které by se tato blokační ustanovení stala obsoletními, neboť restituce zvláštním zákonem (resp. jiná úprava majetkových vztahů mezi státem a církvemi) již nebude po zrušení § 10zákona č. 218/1949 Sb. ústavně přípustná. Odstranění státního dozoru nad církvemi a náboženskými společnostmi bylo naopak konkrétním provedením ústavních záruk čl. 11 a 16Listiny. Je nutno připomenout, že uvedený náhled již Ústavní soud vyjádřil i ve své judikatuře, když nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.) zrušil § 27 odst. 5 větu druhou v části „a dosažený zisk smí být použit jen k naplnění cílů činnosti církve a náboženské společnosti“ zákona č. 3/2002 Sb., neboť restrikci účelu církve nebylo možno podřadit podle čl. 16 odst. 4Listiny a z hlediska ochrany vlastnického práva byla v rozporu rovněž s čl. 11 odst. 1Listiny. V jiné rovině se k ústavní relevanci hospodářské autonomie církví vyjádřil nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104. Dozor státu na majetek církví ve smyslu § 10 zákona č. 218/1949 Sb., ve znění účinném do 19. listopadu 1992 (resp. do 14. dubna 1992), je tak nepochybně vyloučen zárukami základních práv dle čl. 11 odst. 1 a čl. 16 odst. 2Listiny. Pokud se však přesto vedlejší účastníci tohoto státního dozoru dovolávají a činí z jeho absence zásadně negativní (a z hlediska dosažené úrovně právního státu překvapivé) právní vývody ve vztahu k oprávněným církvím a náboženským společnostem, dostává se jejich námitka do přímého rozporu s ustanovením čl. 3 odst. 3Listiny, dle něhož „[n]ikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv a svobod.“. Skutečnost, že Listina představuje dosud nejširší - a nikoliv jen formální - katalog základních práv a tato jsou pod ochranou soudů a Ústavního soudu, nemůže jít v otázce obnovy vlastnického práva oprávněným subjektům k tíži. V tomto smyslu již Ústavní soud ostatně traktoval (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 106), že „[z]a nepřijatelný považuje Ústavní soud ten názor, dle něhož by (z historického pohledu) široce pojatá svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání, jak plyne z českého ústavního pořádku a z mezinárodních standardů a jak je pod ochranou obecných soudů a Ústavního soudu, měla ospravedlňovat určitou nižší úroveň ekonomické samostatnosti církví a náboženských společností. Tedy že by snad existence současné vyšší úrovně základních práv a svobod v komparaci se stavem dřívějším (k 25. únoru 1948) mohla sloužit jako argument pro nepřiznání majetkového vyrovnání.“. V tomto kontextu jsou proto myšlenkové konstrukce navrhovatelů a vedlejších účastníků, kdy přijetí Listiny a zrušení § 10zákona č. 218/1949 Sb. mělo zbavit církevní subjekty možnosti podílet se na zmírnění majetkových křivd, poměrně paradoxní právě s ohledem na smysl a účel Listiny a záruky základních práv, které obsahuje.
164. I v rovině jednoduchého práva, zejm. dosavadních restitučních předpisů, je požadavek vedlejšího účastníka 1) nepřípadný, neboť ve vztahu k žádné oprávněné osobě (restituentovi) nebyl vznesen požadavek obnovy tehdejších veřejnoprávních omezení (která již nejsou součástí právního řádu). Vlastnické právo bylo obnovováno za současných právních podmínek. Vedlejší účastník 1) (bod 10) se proto mýlí, pokud tvrdí, že církevní subjekty (oprávněné osoby) „jsou oprávněny disponovat se svým majetkem zcela volně,“ ve smyslu veřejnoprávní regulace, nebera v úvahu, že na všechny současné vlastníky (jakékoliv fyzické či právnické osoby, církevní subjekty nevyjímaje) dopadá určitá veřejnoprávní regulace, omezení výkonu vlastnického práva, která odpovídají současným potřebám společnosti (srov. zcela namátkou obsáhlý komplex norem práva životního prostředí, intenzitu památkové ochrany či rozsah zdanění), přičemž zvláštní současnou veřejnoprávní regulaci představuje právě zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který upravuje úzce vymezené účely církví a náboženských společností a církevních právnických osob, včetně např. omezení podnikání (§ 15a odst. 4, § 27 odst. 5). Jakékoliv omezení základních práv zaručených čl. 11 či 16Listiny však musí naplnit podmínky veřejného zájmu ve smyslu limitačních klauzulí Listiny, to pro případ, že navrhovatelé či vedlejší účastník 1) cítí potřebu takového legislativního postupu. Skutečnost, že ve vztahu k církevním subjektům již není možná obnova protiústavního státního dozoru, neboť jim ústavodárce přiznal v Listině širší oprávnění, však nemůže jít k jejich tíži.
165. Pokud by veřejnoprávní regulace, a zvláště pak její odstranění, měla mít jakékoliv fatální důsledky pro existenci vlastnického práva, čehož se vedlejší účastník 1) dovolává, je nutno poukázat příkladmo na samotný tzv. blokační paragraf § 29zákona č. 229/1991 Sb., který po dobu více než dvaceti let omezoval vlastníky s jakoukoliv dispozicí s blokovaným pozemkem, pod sankcí absolutní neplatnosti, a představoval tak mimořádně silnou veřejnoprávní regulaci. Zrušením tohoto ustanovení však původní vlastníci získali dispoziční práva zpět, aniž by tato skutečnost mohla být kritizována jako nepřípustné nabytí nových práv od státu. Je pak lhostejno, zda ke zrušení veřejnoprávní regulace došlo v době trvání vlastnictví (výše uvedený příklad nepřerušeného vlastnictví kostelů) či před nabytím vlastnictví na základě restitučního zákona. Oba případy reflektují zánik veřejného zájmu na takové regulaci (vůli zákonodárce).
X/h Posouzení ostatních námitekX/h
166. Pokud navrhovatelé namítají, že zákon o vyrovnání s církvemi „ohrožuje samotné základy České republiky, poráží myšlenky otců zakladatelů Československé republiky, vytváří neodůvodněnou materiální základnu pro pravicové politické síly z prostředků všech“ a „narušuje ... ekonomickou a právní stabilitu České republiky“, konstatuje Ústavní soud, že požadavek nemajetnosti církví a náboženských společností, a to ani ve vztahu k hospodářskému majetku, není v českém ústavním pořádku obsažen. Argument „myšlenkami“ první republiky může mít relevanci toliko v kontextu hodnotového étosu preambuleÚstavy, která hovoří o „dobrých tradicích ... československé státnosti“. Ústavní soud má naopak za to, že vyvlastnění veškerého hospodářského majetku církví a náboženských společností, jak k němu došlo po 25. únoru 1948, součástí uvedených dobrých tradic zjevně není, tím méně se jedná o „základ, na němž by stála naše vlast“. Navrhovatele lze naopak odkázat na - ústavně relevantní - doktrínu hodnotové diskontinuity s komunistickým režimem, kterou Ústavní soud přijal již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.), jímž byl zamítnut návrh na zrušení zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu.
167. Pokud se jedná o pojetí výkladu úseku českých dějin v podkap. 5.4 návrhu, nepovažuje Ústavní soud tuto pasáž za jakkoliv právně významnou pro posouzení ústavnosti zákona č. 428/2012 Sb., neboť obsahuje interpretaci historických skutečností přesahujících rozhodné období o 700 let, přičemž je nutno připomenout samozřejmou skutečnost, že žádný z restitučních předpisů po roce 1989 nebyl založen na obnově právních vztahů či nápravě domnělých křivd vzniklých hluboko v historii, a jakýkoliv soudní přezkum těchto skutečností je fakticky a právně zcela vyloučen.
168. Rovněž tvrzení navrhovatelů o „posilování pravicových sil“ není pro posouzení ústavnosti zákona o vyrovnání s církvemi rozhodné. Stran námitky ekonomické destabilizace České republiky navrhovatelé nepřekládají žádné důkazy, dle nichž by finanční náhrady v kumulaci s příspěvkem dle § 17 zákona o vyrovnání s církvemi, s ohledem na mechanismus splátek, měly mít ústavně relevantní vliv na státní rozpočet či hospodaření státu. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu, která se dotýkala hospodářských otázek a státního rozpočtu, plyne, že ústavně relevantní ohrožení státu plynoucí z (agregované) výše výdajů státu podle zákona o vyrovnání s církvemi není myslitelné, a to nyní zvláště v kontextu částek, které měl stát vyplácet do 31. prosince 2012 na základě zákona č. 218/1949 Sb., či částek, které stát na tzv. hospodářské zabezpečení církví a náboženských společností skutečně vyplácel. Bezprostřední zmenšení majetku na straně státu je přitom pojmovým znakem dosavadního restitučního zákonodárství, nikoliv nežádoucí externalitou.
169. Uvádí-li vedlejší účastník 1) že oprávněné osoby nemají „subjektivní právo“ k majetku vymezenému v § 2 písm. a)zákona č. 428/2012 Sb., je nutno připomenout, že restituční nárok je z povahy věci subjektivním právem, který je založen teprve restitučním zákonem. Na tomto principu bylo arciť založeno dosavadní restituční zákonodárství. V tomto směru Ústavní soud odkazuje na stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05, v němž vyložil svůj náhled na účinky, které přijetí restitučních zákonů mělo na existenci případných trvajících subjektivních práv k původnímu majetku. Nahlíženo optikou stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 je totiž jakékoliv vydání věci v restitučním procesu terminologií vedlejšího účastníka 1) „darem,“ tedy bezúplatným převodem vlastnického práva k věci (příp. náhrada) z vlastnictví státu. V tomto ohledu se tedy jedná o pojmový znak restitučního zákonodárství. S ohledem na účel restitučního zákonodárství v historickém kontextu, jeho důvody a širší záměr zákona provést majetkovou odluku mezi státem a církvemi nelze hovořit o „daru,“ neboť právně tento charakter žádný z upravených majetkových převodů nemá. Pokud snad má vedlejší účastník 1) na mysli existenci majetkových nároků označovaných v judikatuře Ústavního soudu a ESLP jako legitimní očekávání, týká se tato námitka stavu před přijetím napadeného zákona, a nikoliv zákona samotného. V tomto Ústavní soud odkazuje na svoji výše rekapitulovanou judikaturu.
170. Takový výklad čl. 2 odst. 1Listiny (náboženská neutralita státu), že záměrem ústavodárce bylo vyloučit majetkové vyrovnání mezi státem a církvemi, by byl v rozporu se zárukami plynoucími z čl. 11 odst. 1 a čl. 16 odst. 2Listiny, jak je Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 a nálezech dalších.
171. V rovině obecných výhrad vůči zákonu, které byly založeny na poukazech na právní úpravu církevního jmění k 25. únoru 1948, tedy Ústavní soud shledal, že námitky jsou založeny na nesprávných východiscích. K rozhodnému datu 25. 2. 1948 právní řád ani judikatura nevylučovaly existenci vlastnického práva k věcem spadající pod tehdejší pojem „církevního jmění“, tím méně existenci vlastnického práva na straně církevních právnických osob. Obnova vlastnického práva, resp. kompenzace jako metody zmírnění majetkových křivd tedy nejsou v případě zákona č. 428/2012 Sb. právně ani ústavně vyloučeny, stejně jako nebyly vyloučeny v dřívějším restitučním zákonodárství. Pokud je v návrzích zdůrazňováno, že subjekty vlastnického práva byly jednotlivé církevní subjekty (instituce), nikoliv církev jako celek, tak současné právní náhledy i praxe, resp. samotný zákon č. 428/2012 Sb. z této koncepce nepochybně vychází (rovněž zákony dřívější, srov. konstrukci zákona č. 298/1990 Sb. či rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 3 Cdo 228/93 ze dne 4. 5. 1994, dle něhož Církev římskokatolická - její organizační složka nadaná právní subjektivitou, jíž bylo odňato vlastnické právo k nemovitostem způsobem uvedeným v § 1zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, je oprávněnou soukromou právnickou osobou podle tohoto zákona).
172. V této rovině je tedy možno učinit dílčí závěr, že systémové námitky vůči zákonu jako celku nejsou důvodné. Nadto je znovu možno vyslovit závěr, že ústavní pořádek zákonodárci nebrání zmírňovat majetkové křivdy i na jiných právech než na právu vlastnickém či jinými metodami než jako restitutio in integrum stricto sensu.