Nález Ústavního soudu ze dne 29. května 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi)
333. K návrhu na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, zda registrované církve a náboženské společnosti a církevní právnické osoby jsou podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též jen „SFEU“), konstatuje Ústavní soud, že tato otázka je mimo sféru přezkumu ústavnosti zákona č. 428/2012 Sb., zvláště přezkumu procedury přijetí zákona v intencích, zda se jednalo o přijetí zákona ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Ke vztahu evropského práva a českého ústavního pořádku se Ústavní soud již opakovaně vyjádřil v tom smyslu, že „komunitární právo nemůže být referenčním kritériem posuzování ústavnosti vnitrostátního předpisu“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.), bod 35; dále např. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.), body 84-86; aj.]. Rozšiřující výklad pojmu ústavního pořádku není zcela vyloučen, ovšem Ústavní soud se k takovému výkladu již v minulosti přiklonil nikoliv ve vztahu k evropskému právu, nýbrž ve vztahu k ratifikovaným smlouvám o lidských právech a základních svobodách [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Z uvedeného tedy činí Ústavní soud závěr, že abstraktní přezkum ústavnosti není podmíněn výkladem evropského práva Soudním dvorem Evropské unie. Evropské právo, a to ani primární, při respektu k jeho zásadnímu formálnímu či neformálnímu vlivu na činnost Ústavního soudu, není součástí ústavního pořádku, tedy ani referenčním měřítkem ústavnosti.
334. Nad rámec uvedeného je nutno zdůraznit, že majetkové vyrovnání mezi státem a církvemi spočívá na skutečnostech založených dlouho před vstupem České republiky do Evropské unie, přičemž systém přímého časově neomezeného státního financování církví zde byl do 31. 12. 2012 na základě zákona č. 218/1949 Sb., aniž by tato specifická, a v případě majetkového vyrovnání jednorázová, otázka byla předmětem regulace evropským právem, popř. byla dokonce zpochybňována z hlediska konformity se závazky, jež vyplývají z členství České republiky v Evropské unii. Vnitrostátní právní postavení církví je regulováno zvláštním zákonem č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dle něhož lze církev nebo náboženskou společnost založit toliko „za účelem vyznávání určité náboženské víry“ [§ 3 písm. a)], přičemž v případě registrovaných církví platí, že předmět podnikání a jiné výdělečné činnosti musí být vymezen v základním dokumentu registrované církve a náboženské společnosti, tj. podléhá procesu registrace. „Podnikání a jiná výdělečná činnost církve a náboženské společnosti mohou být pouze její doplňkovou výdělečnou činností“ (§ 27 odst. 5). V případě církevních právnických osob platí stejné omezení plynoucí z ustanovení § 15a. Církevní právnická osoba může být založena „za účelem vyznávání náboženské víry“ [§ 15a odst. 1 písm. a)] nebo „pro poskytování charitativních služeb“ [§ 15a odst. 1 písm. b)]. Pro podnikání platí: „Podnikání a jiná výdělečná činnost ... mohou být pouze jejich doplňkovou činností“ (§ 15a odst. 4). To vše pod sankcí zrušení registrované církve podle § 22 odst. 1 písm. c), vyvíjí-li registrovaná církev činnost „v rozporu s právním řádem,“ nebo zrušení církevní právnické osoby, zjistí-li ministerstvo, že tato právnická osoba jedná „v rozporu s vymezením její působnosti ... nebo v rozporu s právními předpisy“ [§ 26 odst. 1 písm. b)]. Z tohoto hlediska se tedy účinky zákona č. 428/2012 Sb. ve spojení s účelovým omezením, které představuje zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zcela míjí s účelem regulace veřejných podpor podle evropského práva. Je nutno zdůraznit, že otázka daňové úpravy (k níž byly při ústním jednání citovány rozsudky Soudního dvora Evropské unie) související s majetkovým vyrovnáním nebyla předmětem věcného přezkumu ze strany Ústavního soudu, nehledě na to, že kritizovaná část této daňové úlevy byla dodatečně zrušena zákonem č. 80/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Obdobná pravidla včetně omezení konečně platí i pro jiné formy sdružení s tzv. ideálním cílem (politické strany, spolky) na rozdíl od sdružení s výdělečným cílem.
335. Dále nebylo lze ponechat v této souvislosti bez povšimnutí čl. 17 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle kterého „Unie uznává postavení, které podle vnitrostátního práva mají církve a náboženská sdružení či společenství v členských státech, a nedotýká se jej“. Toto ustanovení bylo Lisabonskou smlouvou (jako čl. 16c - The Union respects and does not prejudice the status under national law of churches and religious associations or communities in the Member States) zařazeno mezi zásady a plyne z něj jednak příkaz respektování zvláštního postavení církví a náboženských společností obecně, jednak s ohledem na zvláštnosti jejich vzájemného vztahu s konkrétním členským státem. Současně z tohoto ustanovení je rovněž dovozován zákaz zasahování (dotýkání se), který se vztahuje nejen na oblasti vlastního jejich působení, ale i na oblasti další. R. Streinz v komentáři k čl. 17 Smlouvy o fungování Evropské unie uvádí např. poskytování služeb, zaměstnávání nebo pozice libovolné organizace [blíže Streinz, R. (Hrsg.): EUV/AEUV. Vertrag über die EU und Vertrag über die Arbeitsweise der EU. 2. Aufl., C. H. Beck. München, 2012, s. 393, 395-397]. Ve stejném duchu vykládá toto základní ustanovení J. Syllová v komentáři kolektivu autorů k Lisabonské smlouvě (Praha: C. H. Beck, 2010, s. 242), která uvádí, že právní regulace postavení institucí náboženského charakteru nemůže být dotčena ani „při použití pravomocí stanovených v jiných článcích SFEU“.
336. Konečně Ústavní soud v této souvislosti poukazuje i na širší kontext této problematiky, ke které zaujal zásadní stanovisko Spolkový ústavní soud např. v bodech 251 a 252 lisabonského rozsudku ze dne 30. června 2009 (sp. zn. 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08 a 2 BvR 182/09). Podle něj jsou z hlediska schopnosti či možnosti sebeutváření se demokratického ústavního státu při věcném vymezení přenosu výsostných práv na Evropskou unii jednou z pěti základních a zvláště citlivých otázek zvláště kulturně významná rozhodnutí např. v právu rodinném, v systému školství a vzdělávání nebo o zacházení s náboženskými společnostmi (Als besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates gelten seit jeher ... kulturell besonders bedeutsame Entscheidungen etwa im Familienrecht, Schul- und Bildungssystem oder über den Umgang mit religiösen Gemeinschaften).
XIX. Obiter dictumXIX.
337. Nad rámec uvedeného, v zásadě preventivně, a zároveň nikoliv poprvé, musí Ústavní soud na základě průběhu ústního jednání připomenout, že řízení před Ústavním soudem není určeno pro jakékoliv posilování legitimity či věrohodnosti politických stanovisek jejich zachycením v mediálně sledovaném soudním řízení a není ani fórem pro politickou diskuzi. Řízení o abstraktním přezkumu ústavnosti zákona je určeno pro ochranu objektivní ústavnosti, nikoliv pro ochranu či dokonce pouhou popularizaci subjektivních zájmů či názorů aktivně legitimovaných osob.
XX. Souhrnné závěryXX.
338. Ústavní soud poté, kdy se ve shora uvedených intencích zabýval otázkou ústavní konformity zákona o vyrovnání s církvemi, a to s ohledem na legislativní proces přijetí zákona a na obsah zákona jako celku a jeho jednotlivých ustanovení zvláště, dospěl k závěru, že návrhy navrhovatelů a vedlejších účastníků na zrušení napadeného zákona jsou zčásti důvodné.
339. Bez ohledu na předložené námitky Ústavní soud zvážil, do jaké míry je adjektivum „spravedlivé“ v ustanovení § 5 písm. i)zákona o vyrovnání s církvemi v uvedeném kontextu dostatečné z hlediska jeho srozumitelnosti a jasnosti, tedy formálních nároků, které je nutno na právo klást. Jedná se o pojem neurčitý. Není např. zřejmé, zda „spravedlnost“ náhrady je vztahována k období vyvlastnění nebo k dnešním podmínkám a úrovni ochrany základních práv. Z uvedených důvodů nezbylo než uvedenou část ustanovení § 5 písm. i)zákona o vyrovnání s církvemi zrušit.
340. Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení napadeného zákona z důvodu porušení pravidel legislativního procesu, neboť neshledal, že by tento proces ve svém celku neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu [srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)]. Jakkoliv Ústavní soud odsuzuje morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou znesvářených skupin poslanců, nemůže, nemá-li se z odborného orgánu ochrany ústavnosti stát morálním arbitrem a vychovatelem politických reprezentací, přistoupit k derogaci napadeného zákona pouze z důvodu neúcty jedné části zákonodárců k druhým.
341. Ústavní soud již od svých prvních rozhodnutí v restitučních věcech vycházel ex favore restitutionis a nesčíslněkrát zdůrazňoval, že k restitučním věcem je třeba přistupovat s přihlédnutím k tomu, že těm, kteří restituují, byla v minulosti způsobena celá řada křivd, včetně oněch majetkových. Z dosavadní konzistentní judikatury Ústavního soudu v restitučních věcech je nepřehlédnutelné, že jako negativní zákonodárce nikdy nezrušil ustanovení restitučního předpisu v neprospěch fyzických a právnických osob, kterým zákonodárce formou zákona zmírnění jim spáchaných křivd umožnil. Derogační judikatura Ústavního soudu tak byla vždy v zásadě ve prospěch osob restituujících (trvalý pobyt, národní kulturní památky). Ústavní soud nepřikývl v restituční věci argumentaci postavené na tom, že jeden restituent by neměl restituovat proto, že jiná osoba nebyla zákonodárcem zařazena mezi ty, jimž zákonodárce majetkové či jiné křivdy nezmírnil. Též ve věci církevních restitucí Ústavní soud opakovaně rozhodoval. Z jeho výše uvedené judikatury je zřejmé, že akcentoval legitimní očekávání a poukazoval na nečinnost zákonodárcovu. Za takové situace by zajisté derogační rozhodnutí Ústavního soudu krátce poté, kdy byla zákonná úprava konečně přijata, bylo překvapivé a vyvolávalo by oprávněně dojem, že je zatížené znaky libovůle a svévole. Ústavní soud si při rozhodování je plně vědom toho, že není povolán k tomu, aby rozsoudil spor o smysl českých dějin, jehož dílčí argumentační segment navrhovatelé přinášejí.
342. Ústavní soud na základě právněhistorické analýzy vyložil důvody, pro něž neshledal důvodnou argumentaci navrhovatelů a vedlejších účastníků, že církve a náboženské společnosti původní majetek nevlastnily, resp. že dochází „ke změně charakteru vlastnictví“ a že církve a náboženské společnosti nebyly „úplnými vlastníky“ či že církevní majetek měl „veřejnoprávní povahu“, resp. nebyl ve vlastnictví církví a náboženských společností. Ústavní soud dospěl k závěru, že církevní subjekty jako právnické osoby měly zásadně plnou majetkovou způsobilost, v důsledku čehož byly subjektem vlastnického práva k jednotlivým věcem spadajícím do církevního majetku (s výhradou věcí vlastnicky náležejících třetím osobám; s výjimkou konkrétních řeholních řádů). Z odborné literatury, dobové judikatury či praxe nelze vysledovat, že by církevní majetek byl pojmově vyňat z úpravy vlastnického práva dle o. z. o. a svěřen církevním subjektům výlučně na základě veřejnoprávního titulu (výhradně práva kultová). Kromě uvedeného teoretického rozboru lze poukázat na zcela praktické příklady. Je totiž obecně známo, že v zásadě jediným typem nemovitostí, jejichž vlastnické postavení nebylo protiprávními akty komunistického režimu dotčeno (až na známé výjimky), byly právě kostely, kaple, modlitebny a podobné objekty sloužící výkonu kultu, ačkoliv právě tyto podléhaly intenzivní veřejnoprávní regulaci coby věcí veřejných. Pokud by byla platnou teze, že církevní subjekty ve vztahu k nim nebyly vlastníky (s ohledem na samostatnou právní subjektivitu kostela), nýbrž pouze držiteli, uživateli, správci apod., nelze pak vysvětlit skutečnost, že je právní řád i praxe za vlastníky v době rozhodného období až dosud považovaly a považují, ačkoliv od počátku rozhodného období (po 25. únoru 1948) prokazatelně nedošlo k převodu (přechodu) vlastnického práva na tyto subjekty (jako tomu bylo ve vztahu k jiným nemovitostem zákonem č. 298/1990 Sb.).
343. Ústavní soud vzal v úvahu, že finanční náhrady nestojí a ani nemusí stát na ryze ekonomickém a matematickém základě. Toho by bylo ostatně obtížné dosáhnout i proto, že by pak měly například zahrnovat i náhradu za užívání státem odňatých nemovitostí, a to za dobu od jejich odnětí, případně alespoň za dobu protiústavní nečinnosti zákonodárce. Ústavní soud i z důvodu respektování principu minimalizace zásahu a analogicky z důvodů, pro něž nemůže být například podroben ústavnímu přezkumu zákon o státním rozpočtu, neshledává okolností zakládající protiústavnost to, že zákonodárce stanovil výši finanční náhrady kombinovaným způsobem, vycházejícím z více faktorů. Finanční náhrada (§ 15) má ve vztahu k jednotlivým církvím proměnlivý charakter (různý poměr mezi restituční náhradovou složkou a vyrovnávací složkou). Ústavní soud přezkoumal i princip přechodného období degresivního přímého financování (§ 17). Vzhledem k charakteru námitek dotýkajících se porušení základního práva (čl. 11 odst. 1Listiny) a v dalším toliko obecně formulované diskriminaci a nerovnosti (neakcesorické; v důsledku libovůle zákonodárce) provedl Ústavní soud test racionality právní úpravy, která v tomto testu obstála. Samostatně vyhodnotil i otázku náboženské neutrality státu dle čl. 2 odst. 1Listiny.