Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/25 ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, nebo alternativně na zrušení jeho přílohy č. 3 části A

V. Další vyjádření

1. 46. Ústavní soud vyzval veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělil, zda vstupuje (jako vedlejší účastník) do řízení, a eventuálně se k návrhu vyjádřil (§ 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Veřejný ochránce práv sdělil, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije.
2. 47. Ústavní soud vyzval vládu k vyjádření, za prvé na základě jakých konkrétních podkladů a poznatků byly stanoveny hygienické limity hluku a vibrací (ve smyslu § 108 odst. 5 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů) a za druhé, zda bylo při novelizaci hlukového nařízení zpracováno hodnocení dopadů regulace (RIA).
3. 48. Vláda první žádost o vyjádření postoupila Ministerstvu zdravotnictví. K druhé žádosti vláda uvedla, že z předkládací zprávy k nařízení vlády č. 433/2022 Sb. vyplývá, že v tomto případě nebylo zpracováváno hodnocení dopadů regulace (RIA), a to v souladu s plánem legislativních prací vlády na rok 2022, který jeho zpracování nepředpokládal. Vláda zdůraznila, že absence formalizované závěrečné zpráva RIA neznamená, že přípravě novely hlukového nařízení nepředcházela analýza právního a skutkového stavu. Návrh novely hlukového nařízení byl projednán v standardním meziresortním připomínkovém řízení. Důvody přijetí novely hlukového nařízení byly popsány v jeho odůvodnění, jehož obecná část obsahuje zhodnocení vlivu hlukového nařízení.
4. 49. Ministerstvo zdravotnictví ve svém vyjádření uvedlo, že při přípravě právní úpravy dlouhodobě spolupracovalo zejména s Národní referenční laboratoří pro komunální hluk při Zdravotním ústavu se sídlem v Ostravě, jejíž odborné poznatky, stanoviska, měření a expertní doporučení byly při přípravě právní úpravy zohledňovány. Ministerstvo zdravotnictví k vyjádření přiložilo přehled podkladů, z nichž bylo vycházeno při přípravě novely hlukového nařízení provedené nařízením vlády č. 433/2022 Sb. Odkázalo rovněž na své vyjádření k věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 35/23 (zejména jeho body B až H), v němž popsalo poznatky a dokumenty, na základě kterých byla zpracována novela hlukového nařízení. Současně Ministerstvo zdravotnictví uvedlo, že hodnocení zdravotních rizik ve smyslu § 108 odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo obsaženo v jediném samostatném dokumentu, ale jednalo se o průběžný odborný proces spočívající ve vyhodnocování a zohledňování souboru odborných podkladů. Ministerstvo zdravotnictví uvedlo, že při přípravě novely hlukového nařízení byly využity zejména tyto odborné podklady a dokumenty:

   • Tabulka vypořádání připomínek obdržených v rámci mezirezortního připomínkového řízení. Podklad shrnující stanoviska a vypořádání připomínek uplatněných v rámci meziresortního připomínkového řízení k novele hlukového nařízení.

   • Ministerstvo dopravy. TP 225 – Prognóza intenzit automobilové dopravy do roku 2055. Praha: Ministerstvo dopravy, 2018. Podklad využitý pro posouzení očekávaného vývoje dopravních intenzit a související hlukové zátěže na pozemních komunikacích.

   • Národní referenční laboratoř pro komunální hluk. Naměřené hodnoty hluku na silnicích III. tříd. Ostrava: Zdravotní ústav se sídlem v Ostravě. Soubor výsledků měření hluku využívaný při vyhodnocování reálné expozice obyvatelstva ČR hluku z dopravy.

   • Národní referenční laboratoř pro komunální hluk. Odborné doporučení pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí. Ostrava: Zdravotní ústav se sídlem v Ostravě, 2018. Odborný metodický materiál shrnující aktuální poznatky v oblasti měření, hodnocení a interpretace hluku v životním prostředí.

   • European Network of the Heads of Environment Protection Agencies, Interest Group on Traffic Noise Abatement (IGNA). Overview of Critical Noise Values in the European Region. 2019. Mezinárodní srovnání hodnot používaných při regulaci hluku v evropských státech, využívané pro komparativní posouzení české právní úpravy.

   • Národní referenční laboratoř pro komunální hluk. Strategické hlukové mapování. Ostrava: Zdravotní ústav se sídlem v Ostravě. Odborný materiál popisující přístup k hodnocení dlouhodobé hlukové zátěže v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES.

   • Potužníková, D., Hellmuth, T., Jiráska, A., Kresl, D., Píša, L., Křivánek, V. Stará hluková zátěž je dosud problém. Hygiena. 2019, roč. 64, č. 4, s. 164–169. DOI: 10.21101/hygiena.a1724. Odborná publikace zabývající se problematikou tzv. staré hlukové zátěže a její aplikací v české právní úpravě.

   • World Health Organization. Environmental Noise Guidelines for the European Region. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe, 2018. Doporučení Světové zdravotnické organizace týkající se zdravotních účinků hluku a jeho hodnocení.

1. 50. Ústavní soud zaslal vyjádření vlády a Ministerstva zdravotnictví na vědomí navrhovatelce. Podle navrhovatelky je ze zaslaných podkladů a uváděných důvodů zřejmé, že způsob přijetí nařízení byl svévolný, protože nebyl dodržen zákonem předepsaný způsob jeho projednání. To podle ní posiluje důvody pro vyhovění první variantě petitu – tedy pro zrušení nařízení jako celku.

VI. Upuštění od ústního jednání

1. 51. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, proto od něj upustil podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.

VII. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

1. 52. Ústavní soud shledal, že v projednávané věci byly naplněny všechny procesní předpoklady. Návrh podala skupina 14 senátorů, která je podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu oprávněnou navrhovatelkou k podání návrhu na zrušení jiného právního předpisu; vůle zákonodárců návrh podpořit byla osvědčena k návrhu přiloženou podpisovou listinou. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti. Není nepřípustný podle § 66 ani 67 zákona o Ústavním soudu.
2. 53. Vláda vznesla námitku věci rozsouzené (res iudicata) a navrhla odmítnutí návrhu pro nepřípustnost podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud této námitce nevyhověl, neboť návrh na zrušení hlukového nařízení jako celku, popřípadě přílohy č. 3 části A hlukového nařízení, je přípustný. Nálezy ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 4/18 a sp. zn. Pl. ÚS 35/23 nezakládají překážku věci rozsouzené.
3. 54. Jsou-li podle čl. 89 odst. 2 Ústavy vykonatelné nálezy Ústavního soudu závazné pro všechny orgány i osoby, musí být závazné i pro Ústavní soud [takto již nález ze dne 2. 4. 1998 sp. zn. III. ÚS 425/97 (N 42/10 SbNU 285)].
4. 55. Vnitřní závaznost judikatury Ústavního soudu se projevuje především v § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je návrh na zahájení řízení nepřípustný, týká-li se věci, o které Ústavní soud již rozhodl nálezem. Překážka věci rozsouzené Ústavnímu soudu brání meritorně rozhodovat o stejné věci opakovaně.
5. 56. Zásada rei iudicatae, z níž zákonná překážka věci rozsouzené vyplývá, garantuje právní jistotu a důvěru v právo. V řízení před Ústavním soudem nelze znovu „otevírat“ již jednou vyřešené otázky ve skutkově a právně totožných věcech. Ústavní soud má pravomoc autoritativně vykládat ústavní pořádek, není místem pro nekončící polemiky s již vyslovenými důvody rozhodnutí [srov. obecně v jiném kontextu např. nález ze dne 22. 12. 2010 sp. zn. III. ÚS 1275/10 ve znění opravného usnesení ze dne 29. 3. 2011 (N 253/59 SbNU 581); nález ze dne 3. 11. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.), bod 100].
6. 57. Ústavní soud v minulosti již dvakrát přezkoumával ústavnost napadeného právního předpisu, respektive jeho některých ustanovení. Výrokem 1 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/18 zamítl návrh na zrušení vymezených částí napadeného předpisu a ve zbytku návrh odmítl (výrok 2). Ve druhém případě byla procesněprávní situace odlišná. Ústavní soud návrh projednal z podstatné části pouze procesně a návrh odmítl (výrok I) nálezem sp. zn. Pl. ÚS 35/23. Výroková část nálezu vedle toho obsahovala i zamítavý výrok (výrok II) týkající se pouze přechodného ustanovení obsaženého v novelizujícím předpise, ovšem ten není pro nyní posuzovanou věc nikterak podstatný. I v druhém případě tedy Ústavní soud sice rozhodoval nálezem, a nikoliv usnesením, avšak toliko kvůli výroku II. Jak výstižně konstatuje navrhovatelka, z hlediska nynějšího přezkumu napadeného nařízení není forma rozhodnutí Ústavního soudu relevantní. Novelizovaná ustanovení totiž vůbec nebyla předmětem věcného přezkumu, návrh byl v tomto rozsahu odmítnut z procesních důvodů, neboť petit směřoval proti novele jako takové, nikoli proti novelizovanému znění nařízení.
7. 58. Výše uvedené je zásadní pro posouzení toho, zda předchozí rozhodnutí Ústavního soudu jsou vůbec způsobilá založit překážku věci rozhodnuté ve smyslu § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/18 se Ústavní soud návrhem zabýval z velké části věcně, a není proto pochyb o tom, že na něj dopadá vnitřní závaznost judikatury Ústavního soudu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy a § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, respektive na jeho zamítavý výrok 1. Naopak nález sp. zn. Pl. ÚS 35/23 překážku věci rozhodnuté v rozsahu odmítacího výroku (výrok I) založit nemůže, neboť se jedná o procesní rozhodnutí, byť rozhodnutí jako celek má s ohledem na zamítavý výrok (výrok II) formu nálezu. Přestože Ústavní soud připouští závaznost zamítavého výroku II nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/23, je nutné zdůraznit, že k zamítnutí přistoupil z toho důvodu, že intenzitu protiústavnosti přechodné ustanovení samo o sobě nenaplnilo, přičemž dodal, že zrušení pouze té části novelizujícího předpisu, která obsahuje přechodné ustanovení, by vzhledem k odmítnutí zbytku návrhu spíše prohloubilo nepřehlednost a nesrozumitelnost celé právní úpravy. Pro nyní posuzovanou věc nepovažuje Ústavní soud tento výrok za významný, a proto se dále zabývá z hlediska přípustnosti pouze nálezem sp. zn. Pl. ÚS 4/18.
8. 59. V řízení o kontrole norem – ať již abstraktní, nebo konkrétní – je předmětem řízení posouzení ústavnosti napadeného zákona, respektive jeho ustanovení, případně také zákonnosti jiného právního předpisu, respektive jeho ustanovení. Totožnost věci ve smyslu překážky věci rozsouzené je dána jednak totožností napadeného ustanovení, jednak totožností tvrzených a zkoumaných důvodů protiústavnosti, respektive protizákonnosti ustanovení [nález ze dne 24. 4. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 52/23 (N 77/123 SbNU 329; 144/2024 Sb.), bod 39]. Tyto podmínky jsou kumulativní. Totožnost věci je dána pouze tehdy, jsou-li naplněny obě z nich. Jinými slovy, překážku věci rozsouzené je třeba vymezovat nejen podle shodnosti napadených ustanovení, ale i podle referenčních kritérií, kterými se Ústavní soud již dříve v rámci přezkumu ústavnosti, popřípadě zákonnosti skutečně zabýval [nález ze dne 24. 4. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 52/23 (144/2024 Sb.), bod 40, a ze dne 2. 4. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 15/24 (N 73/129 SbNU 319; 132/2025 Sb.), bod 69; shodně viz také VYHNÁNEK, L. Judikatura v ústavním právu. In: BOBEK, M., KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. Praha: Auditorium, 2024, s. 448 násl.].
9. 60. Touto optikou a skrze výše uvedená kritéria je nutno nahlížet i na vládou tvrzenou totožnost věci opíranou o nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18. Předmětem abstraktní kontroly ústavnosti tehdy byla konkrétní ustanovení v jiné (přednovelizační) podobě, jejichž rozsah ani obsah není totožný s nynějším návrhem. Nyní je napaden předpis jako celek a je navrhováno jeho kompletní zrušení, alternativně pak zrušení jeho přílohy č. 3 části A. Je třeba zdůraznit, že ač některá ustanovení již předmětem přezkumu byla, Ústavní soud posuzoval jejich ústavnost v historickém znění, tedy nikoli v současné podobě. V nynějším návrhu je předpis napadán v celém svém rozsahu a jeho protiústavnost a protizákonnost je namítána právě s ohledem na jeho komplexní podobu, nikoli pouze ve vztahu k jednotlivým ustanovením. Z toho vyplývá, že totožnost předmětu přezkumu jako jedna z kumulativních podmínek pro založení překážky věci rozhodnuté není splněna, neboť předpis v takové podobě a v takovém rozsahu, jako je vymezen v nynějším návrhu na zrušení, doposud přezkoumáván ze strany Ústavního soudu nebyl.
10. 61. Navíc totožné nejsou ani důvody protiústavnosti a protizákonnosti, které navrhovatelka uvádí. Její současná argumentace vychází z opakovaného zhoršování stavu ochrany základních práv, což je situace, která v předchozím přezkumu nebyla dána ani namítána. Tvrzená protiústavnost dle navrhovatelky spočívá v rozporu nařízení s čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny, ve vztahu k nimž nebyla ústavnost napadeného předpisu doposud přezkoumávána. Ani druhá z kumulativních podmínek pro založení překážky věci rozhodnuté tak není splněna.
11. 62. Kromě toho i samotná podstata námitek navrhovatelky je odlišná. Zatímco v předchozím návrhu argumentovala doktrínou stand-still (tzn. požadavkem na nesnižování již jednou garantované úrovně ochrany), současný návrh je postaven na tom, že novelami napadeného předpisu došlo k postupnému a opakovanému snižování ochrany práva na životní prostředí, čímž byl v konečném důsledku nastolen stav, kdy je toto základní právo fakticky vyprázdněno.
12. 63. Na základě výše uvedeného Ústavní soud neshledal žádný důvod k odmítnutí návrhu pro nesplnění procesních předpokladů řízení.

VIII. Posouzení procesních podmínek a kompetence pro přijetí nařízení

1. 64. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy Ústavní soud ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumá, zda „jiný právní předpis“ byl přijat a vydán ústavně konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
2. 65. K vydání nařízení je podle čl. 78 Ústavy oprávněna vláda. Nařízení bylo schváleno usnesením vlády č. 631 ze dne 24. 8. 2011, konečný text byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. 9. 2011 v částce 97 pod č. 272/2011 Sb., účinnosti nabylo dne 1. 11. 2011. Pozdější novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 535 ze dne 15. 6. 2016 a vyhlášena byla ve Sbírce zákonů dne 15. 7. 2016 v částce 84 pod č. 217/2016 Sb. s účinností ode dne 30. 7. 2016. Další novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 624 dne 3. 10. 2018 a byla publikována ve Sbírce zákonů dne 25. 10. 2018 v částce 121 pod č. 241/2018 Sb. s účinností ode dne 9. 11. 2018. Poslední novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 1010 ze dne 7. 12. 2022, konečný text byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. 12. 2022 pod č. 433/2022 Sb. s účinností od 1. 7. 2023.
3. 66. Ústavou předvídané procesní podmínky a kompetence pro přijetí nařízení byly splněny.

IX. Vlastní přezkum Ústavního soudu

1. 67. Nadměrný hluk má negativní vliv na lidské zdraví. To Ústavní soud označil za obecně známou skutečnost (notorietu) již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/18. Současně také uvedl, že produkce hluku je neodmyslitelnou součástí moderní lidské společnosti. Zájem na ochraně zdraví před negativními účinky hluku se tak může střetávat se zájmem na lidských činnostech, které hluk produkují. Úkolem veřejné moci je nalézt rovnováhu mezi těmito dvěma protichůdnými zájmy [nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18, body 45 a 46, nález ze dne 23. 1. 2025 sp. zn. I. ÚS 818/24 (N 18/128 SbNU 170), bod 26].
2. 68. Jádrem posuzovaného návrhu navrhovatelky je námitka, že významná část české právní úpravy takto rovnovážná není a ve výsledku upřednostňuje zájmy původců hluku před ochranou práva na příznivé životní prostředí. Ústavní soud konstatuje, že pozitivní a negativní povinnosti (závazky) veřejné moci v oblasti ochrany proti nadměrnému hluku plynou ze základního práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) ve spojení s čl. 7 Ústavy a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Konkrétněji je vymezení pevných limitů pro míru produkovaného hluku jedním z nástrojů, kterými se stát snaží naplnit své pozitivní závazky v oblasti ochrany před nadměrným hlukem. V České republice jsou pevné hlukové limity stanoveny nyní přezkoumávaným nařízením.
3. 69. Ústavní soud shledal, že přezkoumávané nařízení je v souladu s ústavním pořádkem i zákonem. Návrh proto není důvodný.