Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/25 ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, nebo alternativně na zrušení jeho přílohy č. 3 části A
IX. 1. Návrh na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
70. Navrhovatelka vznesla návrh na předložení předběžné otázky ohledně výkladu čl. 37 Listiny EU ve spojení s čl. 4 odst. 2 písm. e) Smlouvy o fungování Evropské unie. Potenciální rozpor práva EU s hlukovým nařízením spatřuje v tom, že z hlediska judikatury Soudního dvora EU nebylo ještě vyjasněno, zda lze z čl. 37 Listiny EU dovodit konkrétní pozitivní závazek omezovat expozici hluku. Není tak dle navrhovatelky zřejmé, zda fakt, že směrnice END neobsahuje mezní limity, znamená, že lze hlukové limity zvyšovat do úrovně, která fakticky k žádné ochraně nevede.
71. V obecné rovině platí, že i v řízení před Ústavním soudem nelze vyloučit položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Ústavní soud již dříve vyslovil, že by musel položit předběžnou otázku, závisel-li by výsledek řízení na posouzení vnitrostátního práva s právem EU [nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 159]. Tento přístup je souladný s ustálenou judikaturou Soudního dvora (srov. rozsudek ze dne 12. 2. 2026 ve věci C-56/25 Petličev).
72. Navrhovatelka formuluje otázku, zda čl. 37 Listiny EU zavazuje s ohledem na znění čl. 4 odst. 2 písm. e) Smlouvy o fungování Evropské unie přímo členské státy v oblasti ochrany životního prostředí. Případná odpověď Soudního dvora, ať by byla jakákoli, by ovšem nemohla nic změnit na posouzení, zda členské státy mohou v rámci svých vnitrostátních právních řádů zvýšit hlukové limity, které předtím stanovily. Ani přímá aplikace čl. 37 Listiny EU by tedy ještě sama o sobě nevedla k závěru, že hlukové limity nelze v rámci vnitrostátních právních řádů členských států zvyšovat.
73. Kromě toho, co se týká zákazu zhoršování jednou dosažené úrovně ochrany životního prostředí ve vnitrostátních právních řádech (standstill clause), z čl. 37 Listiny EU nelze samostatně takový zákaz dovodit. Jak vyplývá z čl. 52 odst. 2 Listiny EU, práva uznaná Listinou EU, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených. To je i případ čl. 37 Listiny EU, který je založený na čl. 3 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii a čl. 11 a 191 Smlouvy o fungování Evropské unie (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 2016 ve věci C-444/15 Associazione Italia Nostra Onlus, bod 62). Tato ustanovení přitom odkazují na vysokou úroveň ochrany životního prostředí, nikoli ochranu nejvyšší, ze které by bylo možné zákaz zhoršování dosažené úrovně ochrany dovodit (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 14. 7. 1998 ve věci C‑284/95 Safety Hi-Tech, bod 49, a ve věci C‑341/95 Bettati, bod 47).
74. Navíc čl. 37 Listiny EU je sám pouze zásadou neobsahující žádná vymahatelná práva. Listina EU totiž rozlišuje mezi zásadami a právy, jak je patrné například z čl. 51 odst. 1 druhé věty a z čl. 52 odst. 2 a 5 Listina EU. Vysvětlení k Listině EU přitom ve vztahu k čl. 52 odst. 5 uvádějí, že zásady mohou být prováděny legislativními nebo exekutivními akty přijatými Evropskou unií v souladu s jejími pravomocemi a členskými státy pouze tehdy, provádějí-li právo EU. Tyto zásady se tedy stávají významnými pro soudy pouze při výkladu nebo přezkumu takových aktů, avšak samy o sobě nezakládají přímé nároky na pozitivní jednání orgánů Evropské unie nebo orgánů členských států. To je v souladu jak s judikaturou Soudního dvora, tak s přístupem ústavních systémů členských států k „zásadám“. V této souvislosti uvedená vysvětlení jako jeden z příkladů odkazují mimo jiné na čl. 37 Listiny EU (usnesení Tribunálu ze dne 28. 9. 2016 ve věci T-600/15 PAN Europe a další v. Komise, body 47 a 48).
75. Konkrétní zákaz zhoršování by tak mohl vyplývat ze sekundárního práva EU, jak je tomu např. v čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky, (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 1. 7. 2015 ve věci C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland). Nestanoví-li ovšem unijní právo v oblasti ochrany před hlukem odpovídající zákaz zhoršování či minimální hlukové limity, nelze pouze z čl. 37 Listiny EU dovodit zákaz, aby členský stát dříve stanovené hlukové limity změnil způsobem vedoucím ke snížení dosažené úrovně ochrany.
76. Konkrétně, co se týká směrnice END, na kterou odkazuje navrhovatelka, jejím předmětem je určení míry expozice hluku ve venkovním prostředí prostřednictvím hlukového mapování a s využitím metod hodnocení společných pro všechny členské státy, zpřístupnění informací o hluku ve venkovním prostředí a jeho účincích na veřejnost a přijetí akčních plánů členskými státy, nikoli stanovení hlukových limitů či zákazu změny jejich jednou dosažené úrovně. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že akční plány jsou podle čl. 1 odst. 1 písm. c) směrnice END přijímány s cílem prevence a snižování hluku ve venkovním prostředí. Z tohoto cíle by bylo možné pouze nepřímo dovodit, že členské státy mají povinnost stanovit nějaké limity za účelem ochrany životního prostředí, potažmo lidského zdraví, nikoli jaké úrovně mají tyto limity dosahovat. Z toho logicky vyplývá, že směrnice END ani nezakazuje jednou stanovené limity měnit.
77. Za těchto okolností je potřeba učinit závěr, že pro položení předběžné otázky ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 není v tomto řízení důvod.
IX. 2. K souladu hlukového nařízení s právem na příznivé životního prostředí
78. Ústavní soud se nejprve musel zabývat otázkou, v jakém rozsahu je vůbec oprávněn napadená ustanovení přezkoumávat. Napadená úprava totiž provádí směrnici END a představuje tedy oblast regulovanou unijním právem. Z přenesení části pravomocí na Evropskou unii podle čl. 10a Ústavy plyne zdrženlivost Ústavního soudu v oblastech plně harmonizovaných unijním právem [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), Cukerné kvóty III, a Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.), Lisabon I, body 120, 130, 138 a 139]. Je-li naopak členským státům zachován prostor pro implementační uvážení, rolí Ústavního soudu v řízení o kontrole norem je posoudit danou normu v mezích uvážení, které český normotvůrce při implementaci měl.
79. Nicméně, jak plyne i z dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu, ačkoli je hlukové nařízení transpozicí unijní právní úpravy, cílem směrnice END není sjednocení hlukových limitů. Přezkoumávaná ustanovení jsou tudíž vyjádřením implementačního uvážení českého normotvůrce, a Ústavní soud je proto přezkoumal optikou ústavního pořádku.
80. Ústavní soud nejdříve: a) vymezí referenční rámec přezkumu ústavnosti, následně b) uvede modifikovaný test racionality vhodný pro posouzení pozitivních závazků v situaci, kdy ze základního práva v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny neplyne dostatečně konkrétní povinnost, a konečně c) aplikuje tento test na nyní přezkoumávané hlukové nařízení.