Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/25 ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, nebo alternativně na zrušení jeho přílohy č. 3 části A

c) Aplikace modifikovaného testu racionality

1. 94. Prvním krokem je vymezení esenciálního obsahu práva.
2. 95. Životní prostředí má kompozitní charakter, což znamená, že se právo na příznivé životní prostředí vztahuje na řadu vnitřně oddělitelných složek (ovzduší, vodu, horniny, půdu, organismy, ekosystémy energie, hluk atd.), vůči každé z nich může mít svůj esenciální obsah [srov. nález ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.), bod 89]. Obsahem práva na příznivé životní prostředí jsou jak pozitivní, tak negativní závazky státu, které mají hmotněprávní i procesní složku. Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.) konstatoval, že právo na příznivé životní prostředí je nepochybně právem s relativním obsahem, které je třeba vykládat se zřetelem ke konkrétní věci. Pro účely nynějšího řízení tak postačuje definovat esenciální obsah hmotněprávní složky práva na příznivé životní prostředí.
3. 96. Ústavní soud již v minulosti judikoval, že stát musí stanovit minimálně takové limity pro znečištění, aby jednotlivci mohli v míře potřebné pro zachování zdraví uspokojovat své základní životní potřeby [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17, bod 89, a nález ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (N 134/95 SbNU 124; 225/2019 Sb.), bod 48]. Za fyziologické životní potřeby lze v tomto smyslu považovat např. dýchání čistého vzduchu, pití nezávadné vody, konzumování nezávadných potravin, ale také nebýt vystavován imisím v míře způsobilé poškodit zdraví.
4. 97. Bezpečné a zdravé životní prostředí je předpokladem plnohodnotné realizace mnoha lidských práv, jako je např. právo na život, zdraví, soukromý a rodinný život a právo vlastnit majetek. Tyto potřeby nelze uspokojovat bez funkčního ekosystému. Primární důraz má být stále kladen na lidské zájmy, které mají za běžných podmínek přednost před zájmy jiných druhů, ale to neznamená, že na ostatní druhy nemůže být brán žádný zřetel i z důvodu zachování biodiverzity (Müllerová, H. Perspektivy práva na příznivé životní prostředí: vzor přezkumu socioekonomických práv a test racionality. Právník. 2019, roč. 158, č. 6, s. 533–554.). Zakotvení subjektivního práva na příznivé životní prostředí není samoúčelné. Pokud ústavodárce zakotvil zvláštní právo na životní prostředí, nemínil jím pouze seskupený a vydělený součet určitých aspektů již existujících práv. Součástí příznivého životního prostředí jsou tedy i příznivé podmínky pro život ostatních druhů, zachování biodiverzity a fungování ekosystémů.
5. 98. Z výše uvedeného plyne, že esenciálním obsahem práva na příznivé životní prostředí v jeho hmotněprávní složce je soubor povinností státu (pozitivních i negativních), vedoucích k zajištění dlouhodobě udržitelné kvality životního prostředí, která umožňuje realizaci základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému.
6. 99. Dále je potřebné vymezit esenciální obsah práva na životní prostředí v oblasti ochrany před nadměrným hlukem. Je namístě odlišit zvuk od hluku. Zatímco pojem zvuk má charakter deskriptivní, hluk má význam hodnotící. Zvuk je neutrální fyzikální jev sestávající z tlakových vln měřitelných frekvencí (Hz) a intenzitou (dB), hluk je v oblasti environmentálního zdraví definován jako „nežádoucí zvuk“ [BERGLUND, Birgitta, LINDVALL, Thomas a SCHWELA, Dietrich H. (eds.) Guidelines for community noise. World Health Organization, 1999. Dostupné z: https://www.who.int/publications/i/item/a68672]. Zatímco termín „limit hluku“ odkazuje na hlasitost jako fyzikální veličinu, bez ohledu na to, zda jsou v dosahu lidé, kteří jej slyší; pojem „expozice“ se používá pro označení hladiny zvuku přenášené do lidského ucha, přičemž při posuzování dopadu nežádoucího hluku na lidský organismus je třeba vycházet z celkové míry expozice za určité časové období.
7. 100. Česká právní úprava v § 30 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, definuje hluk jako „zvuk, který může být škodlivý pro zdraví a jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis“. Jak již bylo výše uvedeno, Ústavní soud považuje negativní vliv hluku na lidské zdraví za notorietu. Nadměrný hluk přitom představuje významné environmentální riziko nejen pro člověka a jeho zdraví, ale i pro životní prostředí, kde negativně ovlivňuje např. zdraví a rozmístění živočichů ve volné přírodě (European Environment Agency. Noise in Europe 2014. EEA Report No. 10/2014. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014, s. 5).
8. 101. Lze též poznamenat, že podle doporučení Světové zdravotnické organizace (WHO) patří mezi vliv hluku na zdraví nejen fyzická onemocnění, ale i obtěžování hlukem (annoyance), poruchy kvality života a duševní pohody a subjektivně vnímané poruchy spánku. Obtěžování hlukem je přitom definováno jako pocit nelibosti, nepříjemnosti, rušení nebo podráždění vyvolaný konkrétním zvukem, přičemž se tímto pojmem myslí výhradně dlouhodobé obtěžování hlukem. Obtěžování hlukem i poruchy spánku mohou být součástí kauzální cesty vedoucí ke kardiovaskulárním a metabolickým onemocněním způsobeným hlukem. (World Health Organization. Environmental Noise Guidelines for the European Region. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe, 2018. ISBN 978-92-890-5356-3, str. 11). Je rovněž nutné doplnit, že pojem „obtěžování“ je popisem lidské reakce na to, je označováno jako narušení hlukem; a přestože se obtěžování zdá být statisticky kvantifikovatelné, jedná se o subjektivní reakci na narušení nějaké žádoucí lidské činnosti (The U. S. Enviromental Protection Agency, Office of Noice Abatement and Control: Information on levels of enviromental noise requisite to protect public health and welfare with an adequate margin of safety. 550-74-004. 1974).
9. 102. Ústavní soud se ve své dosavadní rozhodovací praxi zabýval dopadem hluku v kontextu práva na soukromý a rodinný život podle čl. 8 Úmluvy zejména v nálezu ze dne 23. 1. 2025 sp. zn. I. ÚS 818/24. Shrnul v něm obecná východiska překračování hlukových limitů v kontextu základního práva na soukromý život a navazujících základních práv. Tyto závěry jsou aplikovatelné i v nyní posuzované věci a lze na ně odkázat (body 26 až 41).
10. 103. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) vyplývá následující: domov je místo s právem jeho pokojného užívání a zásahy do tohoto pokojného užívání mohou spočívat i v nadměrném hluku. Dosahuje-li hluk takové intenzity, že dlouhodobě brání jednotlivcům užívat pohodlí domova, může porušovat základní práva podle čl. 8 Úmluvy bez toho, aby bylo třeba dokazovat jiné negativní následky tímto způsobené. Stát má přitom pozitivní povinnost chránit pokojné užívání domova plynoucí z čl. 8 Úmluvy (rozsudek ESLP ze dne 9. 6. 2005 Fadeyeva proti Rusku č. 55723/00, bod 188, ze dne 9. 12. 1994 López Ostra proti Španělsku č. 16798/90, bod 51; ze dne 14. 10. 2021 Kapa a ostatní proti Polsku č. 75031/13, bod 148).
11. 104. ESLP ve vztahu k obtěžování hlukem spadajícímu pod čl. 8 Úmluvy zdůraznil pozitivní závazky státu v případech, kdy je hluk působen soukromými osobami či veřejnoprávními subjekty. ESLP vždy posuzuje, zda stát v případech spadajících pod čl. 8 Úmluvy přijal vhodná a dostatečně účinná opatření, která lze po něm rozumně požadovat, aby zabránil tomu, že si jednotlivec nebude moci v důsledku nadměrného hluku poklidně užívat domova (rozsudek ESLP Kapa a ostatní proti Polsku, body 150 a 151; ze dne 9. 11. 2010 Deés proti Maďarsku č. 2345/06, body 23 a 24; ze dne 16. 11. 2004 Moreno Gómez proti Španělsku č. 4143/02, bod 54 a tam citovaná judikatura).
12. 105. Lze proto uzavřít, že esenciálním obsahem práva na životní prostředí v oblasti ochrany před nadměrným hlukem je ochrana před hlukem, který již znemožňuje naplnění základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému. Například v míře, která brání dlouhodobému poklidnému užívání domova a je způsobilá poškodit fyzické a duševní zdraví lidí.
13. 106. Druhým krokem je zhodnocení, zda současné znění hlukového nařízení zaručuje minimální standard plynoucí z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí (srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16). Takovým je stav, kdy hluk neznemožňuje naplnění základních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému. V nyní posuzované věci tak Ústavní soud hodnotil, zda po provedené novelizaci hlukových limitů je stále možné považovat životní prostředí za „příznivé“ ve smyslu esenciálního obsahu základního práva na ně. Tedy, zda maximální povolené limity umožňují hluk v míře, která již znemožňuje naplnění základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému, tedy v míře, která brání dlouhodobému poklidnému užívání domova a je způsobilá poškodit fyzické a duševní zdraví lidí.
14. 107. Zdrojem hluku jsou typicky doprava, průmysl, výstavba a další aktivity probíhající ve vnějším nebo vnitřním prostředí. Moderní lidská společnost není schopna zabezpečit svou existenci bez vytváření hluku. Právní předpisy proto určují limity přípustné hladiny hluku. Hlukové limity mají za cíl chránit člověka a životní prostředí za současného umožnění aktivit, které hluk produkují. Úkolem veřejné moci je proto nalézt mezi těmito dvěma oprávněnými zájmy rovnováhu.
15. 108. Kritické limity škodlivých faktorů životního prostředí včetně hluku nemohou být odvozeny pouze na základě výsledků empirických věd. Hygienické limity nejsou obecně čistě vědeckou záležitostí, jsou předmětem socio-politických nastavení, která závisí na systému priorit zastoupených zájmových skupin. Již samotná povaha těchto limitů stanovujících mezní hodnoty coby „hygienických“ limitů je specifická. Jedná se o právně stanovené, vědecky podložené maximální hodnoty fyzikálních, chemických nebo biologických faktorů, které mohou působit na člověka, aniž by došlo k poškození jeho zdraví; jsou stanoveny jako preventivní opatření, tj. k předcházení poškození zdraví osob.
16. 109. Při definici konkrétního obsahu pozitivních závazků plynoucích z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí není úkolem Ústavního soudu vyčíslit konkrétní výši hlukových limitů. Ačkoliv je na normotvůrci, jaký systém ochrany životního prostředí před nadměrným hlukem zvolí, je potřeba, aby nalezl spravedlivou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy a aby tato zvolená opatření byla opravdu účinná.
17. 110. Hlukové nařízení provádí některá ustanovení již citovaného zákona o ochraně veřejného zdraví, který vymezuje základní pojmy ve struktuře hlukové ochrany. Zákon za prvé rozlišuje mezi denní (6.00–22.00 hodin) a noční (22.00–6.00 hodin) dobou (§ 34 odst. 2), neboť v každé části dne má hluk jiné účinky na zdraví. Za druhé rozlišuje z hlediska prostoru, kde zvuk působí, mezi (1) chráněným venkovním prostorem (nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské léčebně rehabilitační péči a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť), (2) chráněným venkovním prostorem staveb (prostor do vzdálenosti dvou metrů před obvodovým pláštěm, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí do vnitřních prostor budov) a (3) chráněným vnitřním prostorem staveb (pobytové místnosti ve stavbách pro vzdělávání, zdravotní a sociální účely a obytné místnosti ve všech stavbách) – § 30 odst. 3. Zákon dále stanovuje povinnosti různých osob zajistit nepřekračování limitů pro jednotlivé prostory (§ 30 odst. 1) a podrobně upravuje možnost získání dočasných výjimek z nedodržování hlukových limitů (§ 31). Konečně je vhodné zopakovat, že konkrétní určení limitů pro různé situace a způsob jejich měření stanoví prováděcí předpis (§ 34 odst. 1), kterým je právě přezkoumávané hlukové nařízení.
18. 111. Hlukové nařízení prošlo od svého přijetí čtyřmi zásadními vývojovými etapami, které postupně formovaly systém ochrany před nadměrným hlukem. Nejrozsáhlejší změny z hlediska uvolnění dřívějších standardů přinesla novela provedená nařízením vlády č. 433/2022 Sb., účinná od 1. 7. 2023. Přijaté změny se týkaly zejména oblasti hluku z dopravy, konkrétně hluku z pozemních komunikací a drah. Klíčovou změnou přitom bylo zrušení institutu staré hlukové zátěže. Relevantním pro posouzení v tomto ohledu je zrušení odstavců 4 až 6 v § 12 hlukového nařízení. Tyto dříve zakazovaly uplatnit mírnější limit pro starou hlukovou zátěž v případě, že hluk z dopravy po roce 2001 vzrostl o více než 2 dB.
19. 112. V příloze č. 3 (část A) došlo ke sloučení dřívějších kategorií 2 a 3 do jedné nové kategorie 2. Pro silnice III. třídy, místní komunikace III. třídy a dráhy to znamenalo navýšení korekce u ostatních venkovních prostor (včetně obytných domů). Novela dále odstranila nižší hygienický limit v území za ochranným pásmem dráhy (nově limit vyšší o 5 dB). Také zvýšila hygienický limit pro tramvajovou dopravu v noční době. Hygienický limit hlučnosti zdroje ve vnějších chráněných prostorech je stanoven pro každý zdroj hluku zvlášť (stanovuje se s korekcí na odrazovou vlnu): pro automobilovou dopravu u nových komunikací na hodnotách 60/50 dB, pro automobilovou dopravu u starých komunikací na hodnotách 68/58 dB, pro železniční dopravu u nových drah má hodnotu 60/55 dB, pro železniční dopravu u starých drah má hodnotu 68/63 dB, pro leteckou dopravu 60/50 dB a pro stacionární zdroje hluku 50/40 dB. K tomu je třeba uvést, že hygienické limity upravené pro chráněný vnitřní prostor staveb zůstávají beze změny. Ostatní nespecifikované zdroje hluku, např. z přelivu vodních děl či akustických výstražných signálů, hluk z dětských hřišť či obecních rozhlasů se do hlučnosti zdroje hluku z dopravy nezapočítávají.
20. 113. Pro hluk z dopravy nelze stanovit jasnou hranici nepřiměřené zátěže člověka, protože odpověď se liší podle sledovaného důsledku. Doporučení Světové zdravotnické organizace uvádí 55 dB jako hranici, při které se objevují neakustické účinky na zdraví. Pokud jde o kardiovaskulární riziko, hluk silničního provozu zvyšuje výskyt ischemické choroby srdeční přibližně o 8 % na každých 10 dB(A), a to od 50 dB(A) (Van Kampen, N., Casas, M. et al. WHO Environmental Noise Guidelines for the European Region: A Systematic Review on Environmental Noise and Cardiovascular and Metabolic Effects: A Summary. International Journal of Environmental Research and Public Health, 2018; Hahad, O., Kröller-Schön, S., Daiber, A., Münzel, T. The Cardiovascular Effects of Noise. Deutsches Ärzteblatt International, 2019). U spánku je prahová hodnota nižší; pohybuje se kolem 40 dB Lnight (Smith, M. G., Cordoza, M., Basner, M. Environmental Noise and Effects on Sleep: An Update to the WHO Systematic Review and Meta-Analysis. Environmental Health Perspectives, 2022). Oproti tomu je nutné vzít v úvahu, že nikoli při nárazové, ale pouze u dlouhodobé soustavné expozici extenzivního hluku je vědecky prokázán možný negativní dopad na lidské zdraví.
21. 114. Ministerstvo zdravotnictví poukázalo na fakt, že i když je snížení hlukové zátěže o 30 % proklamovaným evropským cílem, sama Evropská agentura pro životní prostředí přiznala, že tento cíl není do roku 2030 dosažitelný. Jednou z hlavních překážek je obtížnost snížení vysokého počtu lidí vystavených hluku ze silniční dopravy. Kombinace opatření, jako je přechod na elektrická vozidla ve městech, snižování rychlostních limitů ve městech, zavádění předpisů o emisích hluku pro motorová vozidla a další rozšiřování nízkohlukových asfaltů a protihlukových bariér, by však měla vést ke snížení počtu chronicky obtěžovaných osob o 3–15 %. Podle Evropské agentury pro životní prostředí dosažení bodu nulového znečistění není pro silniční a železniční dopravní hluk při stávající technologii a legislativě možné. Aby došlo k celkovému snížení počtu lidí vystavených škodlivým úrovním hluku, je zapotřebí zásadní změna ve využívání motorizované dopravy [European Topic Centre on Human Health and the Environment (ETC HE). (2022). ETC HE Report 2022/5: Projected health impacts from transportation noise – Exploring two scenarios for 2030. Eionet Portal. https://www.eionet.europa.eu/etcs/etc-he/products/etc-he-products/etc-he-reports/etc-he-report-2022-5-projected-health-impacts-from-transportation-noise-2013-exploring-two-scenarios-for-2030]. Hodnoty uvedené v Doporučení Světové zdravotnické organizace je proto potřeba chápat jako ideální cíl v dlouhodobém časovém horizontu, kdy je nutné zohlednit možnosti (ekonomické, sociální) jednotlivých zemí.
22. 115. K tomu je třeba uvést, že hygienické limity upravené pro chráněný vnitřní prostor staveb zůstávají beze změny. Oproti hygienickému limitu hluku (70/60 dB den/noc) pro starou hlukovou zátěž došlo k úpravě hygienického limitu pro „staré“ komunikace (68/58 dB den/noc). Hygienické limity hluku v komunálním prostředí nemají představovat nepřekročitelnou hranici ochrany lidského zdraví, jedná se o stanovení kompromisu mezi zdravotními a socioekonomickými požadavky a možnostmi společnosti. Hygienické limity navíc nejsou jediným způsobem ochrany před tímto hlukem.
23. 116. Institut pohody bydlení (alternativně také kvalita zastavěného prostředí – srov. vyhlášku č. 146/2024 Sb., o požadavcích na výstavbu) poskytuje prostředek ochrany pro stavby, které mají být v budoucnosti vybudovány. Nejvyšší správní soud tento pojem definuje následovně: „… souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.)“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2006 sp. zn. 2 As 44/2005, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na https://www.nssoud.cz/). Pohodu bydlení posuzuje příslušný stavební úřad u konkrétních stavebních záměrů při zohlednění místních zvláštností dané lokality a jednotlivec se jí může v tomto směru domáhat. Z judikatury přitom plyne jistá autonomie pojmu pohody bydlení ve vztahu k hygienickým limitům. Dotčené orgány státní správy mohou z hlediska posuzování pohody bydlení přihlédnout k tomu, že limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí (citovaný rozsudek sp. zn. 2 As 44/2005). Nepřekročení horních hranic hodnot hygienických limitů neznamená automatické splnění požadavku na pohodu bydlení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009 sp. zn. 6 As 38/2008).
24. 117. Tento institut ovšem není schopen zaručit ochranu před nadměrným hlukem v již stojících stavbách. V takovém případě lze v soukromoprávní rovině určitou míru ochrany zajistit kupř. prostřednictvím vlastnických omezení zákazu imisí (§ 1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ustanovení nařizuje vlastníkovi zdržet se mj. toho, aby hluk z jeho pozemku nevnikal na pozemek jiného vlastníka v „míře nepřiměřené místním poměrům“. Ustálená judikatura tuto povinnost vztahuje též na hluk z dopravy, přičemž se „přihlédne k tomu, zda imise (zde hluk a prašnost) obtěžující žalobce přesahují limity stanovené v hygienických, příp. jiných veřejnoprávních předpisech (tyto limity jsou však jen pomocným, byť významným ukazatelem – srov. § 1 o. z. ohledně vztahu veřejného a soukromého práva)“ (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 6. 2015 sp. zn. 22 Cdo 3277/2014, všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na https://www.nsoud.cz). Odborná literatura rozebírá též využitelnost § 1013 odst. 2 občanského zákoníku, který vlastníkům sousedících pozemků umožňuje získat alespoň peněžní náhradu za újmu způsobenou imisemi (včetně hluku) z provozu úředně schváleného závodu nebo podobného zařízení (srov. Dobrovolná, E., Spáčil, J. Imise způsobené úředně schváleným provozem závodu nebo podobného zařízení v novém občanském zákoníku. Právní rozhledy, 2012, č. 20, s. 719–726).
25. 118. Zmíněné prostředky tedy umožňují ochranu jak ve smyslu omezení budoucí hlukové zátěže (institut pohody bydlení), tak ve formě zásahu proti stávající hlukové zátěži (institut sousedských imisí). Z hlediska nyní přezkoumávaného hlukového nařízení je klíčová jejich vzpomínaná určitá „nezávislost“ na hlukových limitech. Orgány státní správy nebo soudy mohou posoudit konkrétní situace a dojít k závěru, že i při nepřekročení limitů hluku jde s ohledem na místní podmínky o hluk nadměrný, a případně vyzvat vlastníka k nápravě. Toto pojetí ve své podstatě vhodněji než plošné limity dovoluje zohlednit konkrétní situace a okolnosti (nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18).
26. 119. Ústavní soud shledal, že normotvůrce navýšením hlukových limitů nevytvořil stav, kdy stát přestal zajišťovat naplnění základních životních potřeb plynoucích z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí. Napadená úprava naplňuje minimální standard plynoucí z esenciálního obsahu tohoto práva. Ostatně ani sama navrhovatelka neuvádí konkrétní skutečnosti tento závěr zpochybňující. Ústavní soud se proto omezil na přezkoumání, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a jestli prostředky použité k jeho dosažení nejsou nerozumné.
27. 120. Ve třetím kroku (sledování legitimního cíle) Ústavní soud shledal, že normotvůrce úpravou hlukových limitů podle důvodové zprávy k novele provedené nařízením vlády č. 433/2022 Sb. sledoval zpřehlednění celého přístupu k regulaci hluku z dopravy, tedy možnost urychlení projektové přípravy dopravních staveb, tj. silnic, dálnic a drah, při zachování odpovídající ochrany veřejného zdraví před hlukem. Cílem tak byla podpora udržitelného rozvoje sídel a zahušťování měst „dovnitř“. Původní striktní limit pro silnice III. třídy a účelové komunikace (55 dB v denní a 45 dB v noční době) podle vlády bránil efektivnímu rozvoji území. Sjednocení limitů pro všechny třídy pozemních komunikací reaguje na požadavek rozvíjet stávající sídla v jejich přirozených hranicích (dostavba proluk, zahušťování sídlišť) namísto jejich neudržitelného rozrůstání se do volné krajiny. Udržitelný rozvoj veřejné infrastruktury je podle Ústavního soudu legitimním cílem, úprava hlukových limitů není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
28. 121. Za další legitimní cíl nové úpravy lze považovat i odstranění institutu staré hlukové zátěže, kterýžto institut se vyznačoval komplikovaností, výpočtovou i finanční náročností, meziresortní nejednotností (srov. výzkumnou zprávu veřejného ochránce práv „Ochrana veřejného zdraví před hlukem“ sp. zn.: 2582/2019/VOP/TM, č. j.: KVOP-42578/2020). Odstranění institutu staré hlukové zátěže bylo rovněž rozumně odůvodněno v důvodové zprávě a není svévolným snížením ochrany před nadměrným hlukem. Kromě toho lze pro dokreslení kontextu poznamenat, že trvalá legalizace hlukové zátěže na úrovni 70 dB přes den a 60 dB v noci již podle některých odborných názorů postrádala zdravotní opodstatnění vzhledem k vědecky prokázaným kardiovaskulárním rizikům dlouhodobé expozice dopravnímu hluku [Potužníková, D., Hellmuth, T., Jiráska, A. et al. Stará hluková zátěž je dosud problém. Hygiena. 2019, 64(4), s. 164–169].
29. 122. Ve vztahu ke čtvrtému kroku, tj. posouzení rozumnosti úpravy Ústavní soud konstatuje, že není namístě, aby sám prováděl vědeckou analýzu dopadů hlukového nařízení, neboť by tím překračoval svou roli a vstupoval do sféry, která náleží primárně zákonodárci a exekutivě. K učinění podobných rozhodnutí disponuje potřebným administrativním a expertním zázemím a zdroji vláda, a je proto primárně na ní, aby veškeré nutné faktory posoudila v jejich úplnosti a s přihlédnutím k současnému stavu vědění (nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18). Ústavní soud proto posuzuje pouze, zda zvolené řešení není nerozumným výsledkem poměřování mezi protichůdnými zájmy. Posuzuje zejména to, zda lze přisvědčit tvrzením navrhovatelky o tom, že dané hlukové nařízení, respektive jeho část jsou v rozporu s ústavním pořádkem.
30. 123. Nic z tvrzení navrhovatelky, ve světle podkladů poskytnutých vládou a Ministerstvem zdravotnictví, nesvědčí o tom, že je napadená úprava nerozumná.
31. 124. Novelou hlukového nařízení došlo ke zrušení institutu staré hlukové zátěže, která souvisela s existencí rigidních mechanismů zjišťování hlučnosti. Bylo namítáno, že stanovení limitů hlukové zátěže bylo nepředvídatelné a netransparentní; takový mechanismus se ukázal jako nevhodný, a proto byly stanoveny hygienické limity dle stáří pozemní komunikace či dráhy, jak je běžné v řadě členských států EU (komunikace povolené před 1. 1. 2001 se zvýšeným hygienickým limitem a „nové“ komunikace povolené po 31. 12. 2000). Stanovením těchto limitů však nedochází k plošnému zvýšení hlukové zátěže, neboť na základě této „právní skutečnosti“ nedojde k reálnému navýšení intenzity dopravy, jak vyplývá z vládou předložené zprávy TP 225 – Prognóza intenzit automobilové dopravy do roku 2055.
32. 125. Zvýšením limitů u komunikací, kde nebylo možné dřívější hodnoty v praxi dodržovat, dochází zároveň k nápravě stavu, v němž opakované udělování výjimek fakticky nahrazovalo řádnou normativní úpravu. Normotvůrce tímto krokem nerezignoval na ochranu před hlukem, nýbrž přizpůsobil právní rámec reálným podmínkám, za nichž jej lze vymáhat. Ministerstvo zdravotnictví uvedlo, že přísnější hygienické limity pro pozemní komunikace III. tříd a účelové komunikace způsobovaly „vyčerpání“ těchto nízkých hygienických limitů, zejm. v oblastech husté zástavby (typicky v oblastech rozvíjejících se sídel s výstavbou nových rodinných domů) ve většině případů již rezidenční dopravou, zejména v noční době. Sjednocení hygienických limitů pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích všech tříd tak reflektuje současný stav hlučnosti z dopravy v zastavěných územích a požadavky na jejich potřebný rozvoj, tj. zejména preference zahušťování měst „dovnitř“ namísto jejich rozrůstání se do plochy.
33. 126. Záměrem Ministerstva zdravotnictví ve spolupráci s Národní referenční laboratoří při Zdravotním ústavu se sídlem v Ostravě bylo také zjednodušit dosavadní právní úpravu a stanovit hygienické limity jasně, jednotně a předvídatelně, což právní úprava před novelizací hlukového nařízení, zejména co do principu stanovení korekce u staré hlukové zátěže po 23 letech od zavedení do platného práva prakticky nenaplňovala. Tento závěr plyne i z odborných podkladů, ze kterých vycházela vláda při novelizaci hlukového nařízení. [Potužníková, D., Hellmuth, T., Jiráska, A. et al. Stará hluková zátěž je dosud problém. Hygiena. 2019, 64(4), s. 164–169].
34. 127. U tzv. staré hlukové zátěže byly limity novou úpravou sníženy o 2 dB jak u pozemních komunikací, tak u drah, přičemž zároveň došlo ke sjednocení denních a nočních limitů, které v předchozí úpravě byly u drah rozlišeny na 70/65 dB (den/noc).
35. 128. I když pro některé situace, zejména u silnic III. třídy provozovaných před rokem 2001, došlo k rozvolnění limitů, sledovaných cílů se nedosahuje zjevně nerozumnými prostředky. Z komparativního hlediska se současné hlukové limity negativně nevymykají evropské normě (nutno poznamenat, že účely hlukových limitů a důsledky jejich porušení se mohou v rámci jednotlivých zemí lišit). To plyne i z podkladů, ze kterých vycházel normotvůrce při novelizaci hlukového nařízení (viz níže přehled hodnot platných v evropských státech). To platí i ve vztahu ke korekci pro starší cesty a dráhy. Rovněž je třeba doplnit, že systém pevných limitů aplikovaný u ostatních prostor (chráněných venkovních prostor staveb a chráněných vnějších prostor) je ve srovnání s jinými evropskými zeměmi unikátní.

    c) Aplikace modifikovaného testu racionality

    Země	Normální hodnoty1) (dB)	Stará hluková zátěž (dB)
    Rakousko	Dálnice: Lden 60–65, Lnight 50–55 Železnice: Lr,day 60–65, Lr,night 50–55	Silnice: Lden 60, Lnight 50 Železnice: Lr,day 65, Lr,night 55
    Německo	Silnice: Lday 59–64, Lnight 49–54 Železnice: Lday 59–64, Lnight 49–54	Silnice: Lday 67–69, Lnight 57–59 Železnice: Lday 67–69, Lnight 57–59
    Slovensko	Silnice: Lday 50–60, Lnight 40–50 Železnice: Lday 50–60, Lnight 45–55	Korekce pro starou hlukovou zátěž +5 dB/+10 dB
    Belgie (Brusel)	Silnice: Lden 68 Železnice: Lden 68–76	Není ve zdroji
    Dánsko	Silnice: Lden 58 Železnice: Lden 64	Není ve zdroji
    Francie	Silnice: Lden 68, Lnight 62 Železnice: Lden 73, Lnight 65	Není ve zdroji
    Nizozemsko	Silnice: Lden 63–68	Není ve zdroji

    Zdroj: European Network of the Heads of Environment Protection Agencies (EPA Network), Interest Group on Traffic Noise Abatement (IGNA). Overview of critical noise values in the European Region. 17. 06. 2019.

1. 129. Jak již bylo výše uvedeno, ani z ústavního pořádku, ani z práva EU neplyne, že se na oblast ochrany proti nadměrnému hluku uplatní doktrína stand-still. Naopak lze z rozhodovací praxe Ústavního soudu ve vztahu k hlukovým limitům dovodit opak. To nerozporuje ani navrhovatelka. Nastavené limity hluku stále dostatečně chrání veřejné zdraví a směřují ke snižování hluku obecně.
2. 130. Podle Ústavního soudu vláda při přijetí hlukového nařízení nastavila takovou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy, kterou považuje za spravedlivou. Limity jsou použitelné pro hodnocení všudypřítomného hluku v různých vymezených oblastech a za různých podmínek a jsou v korelaci se známými účinky hluku na jednotlivce i veřejnost. Úprava hygienických limitů hluku byla zjednodušena, čímž může přispívat lepší praxi. Vláda se tedy přijetím hlukového nařízení nedostala do kolize s požadavkem racionality, jak ji chápe ve své judikatuře Ústavní soud, což samozřejmě neznamená, že zvolila řešení optimální.
3. 131. Ústavní soud nicméně připomíná, že opakované rozvolňování limitů vytváří riziko postupného oslabování ochrany. Při každé další změně bude nutné důsledně poměřovat zájem na rozvoji infrastruktury s právem na ochranu příznivého životního prostředí.