Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
60. Navrhovatelka namítá, že již v druhý jednací den třetího čtení návrhu zákona, 21. 7. 2023, byla na návrh vládního poslance Jana Jakoba zkrácena doba vystoupení jednotlivých poslanců na dvakrát 10 minut, a byť tento postup může být formálně souladný s § 59 odst. 1JŘPS, podle navrhovatelky je vzhledem k důležitosti zákona „zcela neadekvátní“, a to tím spíše, že první jednací den začala rozprava až v 12:40 hod. dlouhým vystoupením ministra práce a sociálních věcí Mariana Jurečky, přičemž teprve během zbývajících 50 minut mohli vystoupit další poslanci.
61. Podle Ústavního soudu tento postup Poslanecké sněmovny neporušuje ani zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ani nevybočuje z ustálené parlamentní praxe, ani se nepříčí žádnému z ústavních principů.
62. Zákonná úprava rozpravy v Poslanecké sněmovně je následující: Podle § 58 odst. 3JŘPS probíhá rozprava o projednávaném bodu tak, že předsedající uděluje slovo v pořadí, ve kterém se o ně řečníci písemně přihlásili, a poté ostatním přihlášeným. Zpravodaji udělí slovo během rozpravy, kdykoli o to požádá. Řečníkovi, pověřenému přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu, se udělí slovo kdykoli až do ukončení rozpravy. Podle § 67JŘPS „kdykoli o to požádají, udělí se slovo a) prezidentu republiky, b) členovi vlády, c) předsedovi a místopředsedům Sněmovny, d) předsedovi poslaneckého klubu, e) poslanci, který je předsedou politické strany nebo politického hnutí, k nimž příslušejí poslanci, kteří jsou členy poslaneckého klubu ustaveného na začátku volebního období ...“. Dále se přednostně uděluje slovo k faktické poznámce podle § 60JŘPS; její délka nesmí překročit dvě minuty. Podle § 66 odst. 1JŘPS „předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci“.
63. Podle § 59 odst. 1JŘPS „Sněmovna se může k projednávanému bodu usnést bez rozpravy na omezení řečnické doby, která nesmí být kratší než deset minut“, přičemž „omezení řečnické doby se nevztahuje na poslance pověřeného přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu“. Dále platí, že „Sněmovna se může bez rozpravy usnést, že k téže věci může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát“ (§ 59 odst. 2JŘPS). Ustanovení § 59 odst. 4JŘPS zní: „(4) Poslanec má mluvit k projednávané věci. Odchyluje-li se od ní nebo překročí stanovenou řečnickou lhůtu, může na to předsedající poslance upozornit a volat jej k věci. Vybočuje-li poslanec svým projevem z mezí slušnosti, může jej předsedající volat k pořádku. Nevedlo-li dvojí upozornění k nápravě, může mu slovo odejmout. O námitkách poslance proti rozhodnutí o odnětí slova rozhodne Sněmovna bez rozpravy.“
64. Přijatý procedurální návrh na omezení řečnické doby na dvakrát 10 minut je v souladu se zákonem, konkrétně s § 59 odst. 1 a 2JŘPS. Odpovídá i ustálené parlamentní praxi. Takový postup byl používán i v minulých volebních obdobích, např. na schůzích Poslanecké sněmovny ve dnech 3. 3. 2021 (hlasováním číslo 62 při projednávání návrhu zákona o opatřeních k přechodu ČR k nízkouhlíkové energetice), 12. 5. 2021 (hlasováním číslo 4 při projednávání návrhu stavebního zákona) nebo 17. 9. 2021 (hlasováním číslo 158 při projednávání bodu odvolání Hany Lipovské z Rady České televize).
65. Komparativně je pravidlo, podle kterého může každý poslanec v zásadě neomezeně hovořit ke každému projednávanému bodu, velmi neobvyklé, jak vyplývá z porovnání se sousedními státy. Podle § 57 zákona o jednacím řádu rakouské Národní rady může každý poslanec hovořit v jedné rozpravě nejvýše 20 minut, což může usnesení Národní rady nebo rozhodnutí předsedy zkrátit až na 5 minut; lze se usnést i na celkovém trvání rozpravy. Podle § 56 téhož zákona lze odhlasovat konec rozpravy; následně může vystoupit ještě jeden řečník každého klubu. Podobná pravidla obsahuje jednací řád německého Spolkového sněmu. Podle jeho § 35 určuje podobu a délku rozpravy Spolkový sněm na návrh rady starších (Ältestenrat); nedojde-li k dohodě, může řečník hovořit nejvýše 15 minut a na žádost frakce jeden její řečník až 45 minut. Podle § 25 jednacího řádu Spolkového sněmu lze odhlasovat konec rozpravy, promluvil-li již alespoň jeden člen každé frakce. Obdobně podle čl. 180 jednacího řádu polského Sejmu vystoupení poslanců v rozpravě nemohou trvat déle než 10 minut, s výjimkou vystoupení jménem klubu nejvýše dvacetiminutových; Sejm se na návrh maršálka může usnést jinak. V jedné rozpravě může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát, přičemž druhé vystoupení už je nejvýše pětiminutové. Podle jednacího řádu slovenské Národní rady je obecná řečnická doba písemně přihlášeného poslance 20 minut, ústně přihlášeného 10 minut a řečníka pověřeného klubem 30 minut, přičemž Národní rada může tuto dobu prodloužit (§ 30), dále je možno na návrh předsedy Národní rady odhlasovat uzavření rozpravy (§ 35 odst. 7), po němž už vystoupí jen zástupci klubů s dvouminutovými stanovisky. Místo toho může Národní rada předem stanovit délku rozpravy (ne kratší než dvanáct hodin) s tím, že čas se rozdělí mezi kluby podle velikosti (§ 29a).
66. Z provedeného srovnání je patrné, že omezení řečnické doby a počtu vystoupení, na němž se podle § 59 odst. 1 a 2JŘPS může usnést česká Poslanecká sněmovna, v zásadě odpovídá tomu, co v parlamentech či dolních parlamentních komorách Rakouska, Německa, Polska a Slovenska platí jako výchozí pravidla. Lze dodat, že slovenský Ústavní soud v nálezu sp. zn. PL. ÚS 6/2019 takové plošné omezení řečnické doby na 20 minut shledal ústavně souladným.
67. Omezení řečnické doby na 10 minut a omezení počtu vystoupení poslance v rozpravě k jednomu projednávanému bodu na dvě je v souladu se zákonem, konkrétně s § 59 odst. 1 a 2JŘPS, a nebudí pochybnosti o souladu s ústavním pořádkem ani zákonem, přičemž skýtá dostatečnou možnost poslance se k projednávané věci vyjádřit. Nadto má každý poslanecký klub k dispozici časově neomezené vystoupení řečníka pověřeného přednést stanovisko klubu, což klub ANO v posuzovaném případě také učinil.
68. Zástupci klubu ANO využili i dalších příležitostí se vyjádřit. Ještě před přijetím procedurálního návrhu na omezení řečnické doby a počtu vystoupení hovořil v době vyčleněné pro třetí čtení návrhů zákonů (středa a pátek od 9 do 14 hodin) předseda hnutí ANO Andrej Babiš dne 19. 7. 2023 přibližně 100 minut a dne 21. 7. 2023 přibližně 45 minut (viz výše bod 35), a to i k tématu posuzovaného návrhu zákona.
69. Nelze přehlédnout, že v projednávané věci v důsledku nadměrného využívání přednostních práv podle § 67JŘPS vůbec nedošla řada na řádné přihlášky ostatních poslanců, a tak za tři jednací dny v rámci třetího čtení návrhu zákona se ke slovu nedostal (odhlédneme-li od faktických poznámek) žádný poslanec s výjimkou přednostních řečníků. Podle ustálené sněmovní praxe se případné omezení řečnické doby a počtu vystoupení (§ 59 odst. 1 a 2JŘPS) nevztahuje na řečníky s přednostním právem podle § 67JŘPS (a nebylo na ně aplikováno ani v projednávaném případě), což potvrzuje i jediný komentář k jednacímu řádu Poslanecké sněmovny („V případě, že uvedené osoby využijí svého přednostního práva během rozpravy, v rámci níž byla v souladu s § 59 odst. 1 a 2 JŘ omezena řečnická doba, toto omezení se na ně nevztahuje, a mohou tudíž vystoupit bez jakýchkoli limitů počtu vystoupení i jejich délky.“ viz Tetourová, E., in: Syllová, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, s. 381). Řečníci s přednostním právem podle § 67JŘPS navíc takto neomezeně vystupují i kdykoli mimo rozpravu, což opět potvrzuje citovaný komentář [„Právo vystoupit není omezeno pouze na rozpravu ..., ale lze jej uplatnit kdykoli během jednání Sněmovny (včetně hlasování) a z jakéhokoli důvodu.“ Tamtéž, s. 380]. Tentýž komentář dokonce tvrdí, že povinnost mluvit k věci a v mezích slušnosti (§ 59 odst. 4JŘPS) se nevztahuje na členy vlády a že omezení podle § 59 odst. 4JŘPS „v praxi se neuplatňují ani vůči ostatním osobám s přednostním právem“ (tamtéž, s. 382).
70. Výklad a aplikace § 67JŘPS by ale měly přihlížet i k účelu těchto přednostních práv, jímž jistě není ani vytvořit osobní privilegium vybraných řečníků, ani příležitost k obstrukci. U členů vlády toto právo vyplývá z čl. 38 odst. 1Ústavy a jeho účelem je nepochybně možnost i touto formou fakticky realizovat právo vlády vyjadřovat se k předloženým návrhům zákonů (čl. 44 odst. 1Ústavy) a dalším návrhům (srov. Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 379), případně mít prostor k prezentování postojů vlády a k informování poslanců a veřejnosti o věcech veřejného zájmu v duchu tzv. samostatných prohlášení vlády podle § 64 zákona č. 325/1920 Sb. z. a n., o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění; k vládnímu prohlášení se ale počítalo s otevřením rozpravy. I ústavně zaručené přednostní právo členů vlády podléhá zákazu zneužití. Již citovaný rozsudek německého Spolkového ústavního soudu BVerfGE 10, 4 ze 14. 7. 1959 ve vztahu k právu členů vlády být ve Spolkovém sněmu kdykoli slyšeni uvádí: „I když v parlamentní demokracii jsou názory vlády zpravidla v souladu s názory parlamentní většiny ..., přece jen přetrvává napětí mezi parlamentem jako zákonodárným a kontrolním orgánem a vládou jako vrcholným orgánem výkonné moci. Toto napětí odůvodňuje časově neomezené a v zásadě neomezitelné právo vlády prezentovat a hájit svůj postoj v parlamentu. Výkon tohoto práva ovšem podléhá nejzazší mezi v podobě zákazu zneužití.“
71. U předsedy a místopředsedů Sněmovny, předsedů klubů a předsedů politických stran však přednostní právo z Ústavy nevyplývá. Je zakotveno v § 67JŘPS, z něhož však vyplývá jedině právo na udělení slova, kdykoli o to požádají, nikoli však časová a obsahová neomezitelnost jejich projevů. Jako účel je v popředí možnost bezprostředně reagovat na průběh rozpravy či obecněji na průběh jednání Sněmovny a vystoupit kupříkladu s procedurálním návrhem, u představitelů opozice případně ještě možnost reagovat na vystoupení členů vlády; k vyjádření věcného stanoviska k projednávané věci slouží časově neomezené vystoupení řečníka pověřeného přednést stanovisko klubu podle § 58 odst. 3 a § 59 odst. 1JŘPS, jímž jistě může být i předseda klubu nebo předseda politické strany. Výkladu § 67JŘPS v tom smyslu, že vystoupení těch přednostních řečníků, jejichž přednostní práva nevyplývají z Ústavy, jsou časově i obsahově neomezitelná, však nelze přičíst žádný rozumný účel. Naproti tomu kolize tohoto výkladu s principem rovnosti poslanců jako reprezentantů lidu je zjevná. Zvláště očividná je tato kolize v době mimo rozpravu k některému bodu, protože v této době vystupují (nadto časově a de facto i obsahově neomezitelně) výhradně řečníci s přednostním právem, a to i po velmi dlouhou dobu, což v minulosti kritizoval například poslanec Patrik Nacher (viz stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny, 27. 5. 2020, https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/049schuz/s049054.htm#r6). Praxe časově, počtem a de facto i obsahově neomezitelných řečí řečníků s přednostním právem je přitom hojně zneužívána k obstrukci, jak je patrné jak z projednávaného případu, tak i z předchozích případů projednávaných Ústavním soudem v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 a Pl. ÚS 41/23 (viz příslušné stenoprotokoly schůzí Poslanecké sněmovny, www.psp.cz).
72. Výklad platného a účinného znění § 67JŘPS v tom smyslu, že vystoupení přednostních řečníků, jejichž přednostní právo nevyplývá z Ústavy, jsou časově i obsahově neomezitelná, je rozporný s ústavním principem rovnosti poslanců jako reprezentantů lidu a jako takový není ústavně konformní. Princip rovnosti poslanců jako reprezentantů lidu jistě neplatí absolutně a Parlament ho může v rámci své autonomie stanovením pravidel parlamentního jednání přiměřeně omezit (některé možné podoby takového omezení shrnuje výše bod 65). Parlament však v § 67JŘPS určitým řečníkům, jejichž přednostní právo nevyplývá z Ústavy, výslovně zaručil jen právo na udělení slova, kdykoli o to požádají (s implicitní mezí v zákazu zneužití práva), nikoli ale časově a obsahově neomezitelnou možnost hovořit. Není proto ústavně přípustné dotvářet přednostní právo těchto řečníků pouhou parlamentní praxí do podoby fakticky neomezitelného osobního privilegia na úkor ostatních poslanců.
73. Ústavní soud shrnuje, že posuzované usnesení Poslanecké sněmovny o omezení řečnické doby na 10 minut a počtu vystoupení v rozpravě na dvě je v souladu se zákonem i s Ústavou, a nezakládá tedy vadu legislativního procesu.