Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
74. Navrhovatelka dále namítá, že dne 26. 7. 2023, tedy v rámci třetího jednacího dne třetího čtení, byla rozprava ukončena pevně stanoveným časovým okamžikem hlasování na 12:30 hod., a to na základě návrhu poslance Jana Jakoba přijatého téhož dne v hlasování číslo 36, přestože do ní bylo v daném okamžiku přihlášeno 36 poslanců. Tito poslanci tak byli zbaveni možnosti vystoupit v rozpravě k návrhu zákona. Podle navrhovatelky tím došlo k porušení § 66 odst. 1JŘPS, který stanoví, že předsedající může rozpravu ukončit pouze tehdy, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Popsaný zásah do práv opozice navrhovatelka vnímá jako závažné narušení čl. 6Ústavy, podle něhož „politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, přičemž tato vůle musí respektovat ochranu menšin“. Koaliční většina zneužila své převahy nad opozicí a vykládala jednací řád Poslanecké sněmovny účelově a svévolně. Napadená ustanovení tedy nebyla přijata způsobem, který odpovídá zásadám demokratického právního státu a svobodné soutěži politických sil, pročež by měla být zrušena.
75. Jak bylo uvedeno výše (bod 34), Poslanecká sněmovna dne 26. 7. 2023 v čase 9:21 hod. přijala procedurální návrh poslance Jana Jakoba, který zněl: „Poslanecká sněmovna stanovuje, že hlasování o podaných návrzích a návrhu zákona jako celku v případě sněmovního tisku číslo 458 proběhne ve středu 26. července 2023 od 12.30 hodin.“ Předsedkyně Poslanecké sněmovny v čase 12:30 hod. ukončila rozpravu s tím, že tak bylo schváleno hlasováním číslo 36, přestože bylo do rozpravy přihlášeno ještě 36 poslanců.
76. Poslanec Jan Jakob opřel svůj procedurální návrh o usnesení Poslanecké sněmovny č. 248 z 9. schůze 26. února 1997, kterým na základě § 1 odst. 2JŘPS Poslanecká sněmovna upravuje své vnitřní poměry a podrobnější pravidla jednání. Podle jeho čl. 1 se Poslanecká sněmovna může usnést, že v určitém čase nebude hlasováno a hlasování o podaných návrzích proběhne ve stanovenou dobu. Jak ale Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 172, je zjevné, že tímto autonomním usnesením Poslanecké sněmovny nelze činit výjimky z jasného a jednoznačného ustanovení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny („Předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci.“). Ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 36 poslanců, byl porušen § 66 odst. 1JŘPS, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud ve všech pěti nálezech, v nichž se tímto způsobem ukončení rozpravy zabýval (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 a Pl. ÚS 41/23).
77. Jak bylo popsáno výše, samo porušení jednacího řádu, tedy zákona, ještě nezakládá bez dalšího protiústavnost. Ústavní soud musí nyní posoudit, zda v důsledku popsané vady došlo k zasažení některé z ústavních norem nebo principů a zároveň zda protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen (viz výše bod 42).
78. Ustanovení § 66 odst. 1JŘPS je přitom jednou z možných konkretizací rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu, jejich svobody parlamentní řeči (čl. 27 odst. 2Ústavy) a oprávnění poslanců účastnit se parlamentní rozpravy (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 170; srov. i výše bod 52).
79. Ústavní principy rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy mohou být jednacím řádem provedeny různě, viz např. výše (bod 65) rakouské, německé, polské a slovenské příklady umožňující ukončit rozpravu nebo stanovit její maximální délku s tím, že řečnická doba se předem rozdělí mezi poslanecké kluby. Taková omezení nebudí ústavní pochybnosti, jak ostatně uvedl německý Spolkový ústavní soud už v rozsudku BVerfGE 10, 4 ze 14. 7. 1959: „Omezení rozpravy Spolkového sněmu k určité věci na stanovenou dobu nevyvolává ústavní pochybnosti. Možnost takového omezení vyplývá z práva parlamentu rozhodnout o ukončení rozpravy. Bez tohoto práva nemůže žádný parlament dlouhodobě fungovat, protože jinak by byl vydán obstrukcím každé menšiny nebo dokonce jednotlivých poslanců ... Ačkoli takové rozhodnutí představuje značný zásah do práva parlamentní řeči jednotlivých poslanců, je přípustné. Právo parlamentní řeči vyplývá sice z ústavního postavení poslance. Jeho výkon však podléhá omezením, která stanovil parlament mocí své autonomie ... Taková opatření nacházejí své meze v podstatě a základní úloze parlamentu – být fórum pro argumenty a protiargumenty.“
80. Parlament České republiky ale v § 66 odst. 1JŘPS jasně stanovil, že předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Naopak nezakotvil do jednacího řádu Poslanecké sněmovny ani institut ukončení rozpravy hlasováním, ani možnost stanovit předem délku rozpravy. Konkretizoval tedy ústavní principy rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy tímto způsobem, a tak spolu s porušením § 66 odst. 1JŘPS přijetím onoho procedurálního návrhu a následným ukončením rozpravy předsedkyní Poslanecké sněmovny došlo i k zasažení těchto ústavních principů.
81. Zbývá posoudit, zda protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen.
82. Protichůdným ústavním principem, který je třeba vzít do úvahy, je princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6Ústavy). Použitý prostředek je podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 174) přiměřený tehdy, pokud by bez jeho nasazení Poslanecká sněmovna nebyla kvůli obstrukci schopna daný návrh schválit, i když pro něj měla potřebnou většinu (viz též výše body 55–57).
83. Ústavní soud při posuzování kolize ústavních principů tradičně používá test proporcionality, počínaje již nálezem sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.). Test proporcionality je třístupňový a vypadá takto: Prvním kritériem je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali použitý prostředek, omezující určitý ústavní princip (P1), vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný legitimní cíl (typicky ochranu jiného ústavního principu – P2). Druhým kritériem poměřování ústavních principů je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání použitého prostředku, omezujícího ústavní princip P1, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle (ochrany ústavního principu P2), avšak nedotýkajícími se ústavního principu P1. Jinými slovy, obstát může jen takové opatření, které v porovnání s jinými opatřeními způsobilými chránit ústavní princip P2 představuje minimální zásah do ústavního principu P1 (zásada minimalizace zásahu). Třetím kritériem je kritérium přiměřenosti v užším smyslu, tedy porovnání závažnosti obou v kolizi stojících ústavních principů (P1 a P2), včetně úvahy o tom, zda použitý prostředek nezasahuje do samotné podstaty dotčeného ústavního principu P1, zatímco nepoužití tohoto prostředku by pro zachování ústavního principu P2 mělo méně závažné důsledky.
84. V prvním kroku je třeba posoudit, jestli použitý prostředek, tj. přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy předsedkyní Poslanecké sněmovny, byl vůbec reakcí na obstrukční chování parlamentní menšiny a zda byl způsobilý dosáhnout sledovaného cíle, tedy ochrany ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním.
85. Navrhovatelka v bodě 66 svého návrhu na zrušení zákona uvádí, že v „daném případě s ohledem na rozsah vystoupení opozičních poslanců ani nelze hovořit o obstrukcích“. Z výše rekapitulovaných zjištění Ústavního soudu o průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně (body 30 až 37) ale vyplývá jiný závěr. Kluby ANO a SPD uplatnily své veto vůči procedurálnímu návrhu předsedy poslaneckého klubu Jana Jakoba, aby třetí čtení návrhu zákona mohlo probíhat i jindy než ve středu a v pátek mezi 9. a 14. hodinou (viz bod 33). Tyto pětihodinové časové úseky opoziční poslanci blokovali dlouhými projevy přednostních řečníků (jak je shrnuto v bodě 35) a řetězením faktických poznámek do té míry, že za tři jednací dny v rámci třetího čtení návrhu zákona se ke slovu nedostal žádný poslanec s řádnou přihláškou do rozpravy (viz bod 36). Poslanec Jan Jakob odůvodnil svůj procedurální návrh na stanovení pevného hlasovacího času právě obstrukčním chováním opozice (srov. stenoprotokol 71. schůze Poslanecké sněmovny, 26. 7. 2023, www.psp.cz).
86. Použitý prostředek, tj. přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy předsedkyní Poslanecké sněmovny, tedy byl reakcí na obstrukční chování parlamentní menšiny. Zároveň je evidentní, že byl způsobilý dosáhnout sledovaného cíle, tedy prosazení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním.
87. V druhém kroku je třeba posoudit, zda v porovnání s jinými opatřeními způsobilými chránit ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním představuje použitý prostředek minimální zásah do ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy.
88. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny skýtá jediný jiný prostředek proti obstrukci spočívající v dlouhých projevech představitelů sněmovní menšiny, a to omezení řečnické doby na 10 minut a počtu vystoupení poslance v rozpravě k jednomu projednávanému bodu na dvě (§ 59 odst. 1 a 2JŘPS). Jak vyplývá z výše uvedeného (body 35, 36 a 85), ani tento prostředek však nebyl a ani nemohl být účinný. V posuzovaném případě se k dlouhým projevům opakovaně hlásili přednostní řečníci a v důsledku jejich obstrukčního chování za tři jednací dny v rámci třetího čtení návrhu zákona neubyl ze seznamu přihlášených řečníků bez přednostního práva ani jeden poslanec.
89. Alternativním prostředkem je změna přístupu Poslanecké sněmovny nebo předsedajících jejích schůzí vůči řečníkům s přednostním právem podle § 67JŘPS, jejichž přednostní právo nevyplývá z Ústavy, v tom smyslu, že jejich projevy nejsou časově a obsahově neomezitelné a že i ony podléhají zákazu zneužití (viz výše body 69–72). Nelze však v projednávané věci klást k tíži Poslanecké sněmovně nebo předsedajícím jejích schůzí, že se dosud řídili ustálenou aplikační praxí podpořenou i komentářovou literaturou. Ani změnu přístupu předsedajících vůči řečníkům s přednostním právem tedy v projednávané věci nešlo považovat za mírnější alternativní prostředek ve smyslu druhého kroku testu proporcionality.
90. Použitý prostředek tedy byl minimálním zásahem do ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Ústavní soud dospívá ke stejnému závěru jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 176), totiž že proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1JŘPS. Bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli.
91. Ve třetím kroku je třeba porovnat závažnost obou v kolizi stojících ústavních principů, včetně úvahy o tom, zda použitý prostředek nezasahuje do samotné podstaty zasažených ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, zatímco nepoužití tohoto prostředku by pro zachování ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním mělo méně závažné důsledky.
92. Není pochyb o tom, že použitý prostředek, který nejméně 36 poslancům zabránil vystoupit v posuzované rozpravě ke třetímu čtení návrhu zákona, je významným zásahem do ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Někteří z těchto poslanců sice v rozpravě již vystoupili formou faktické poznámky, to však není plnohodnotná účast v rozpravě, když, alespoň podle třetí věty § 60 odst. 1JŘPS, nelze ve faktické poznámce uplatňovat věcná stanoviska k projednávané otázce.
93. Nelze souhlasit ani s názorem ze zaslaného osobního vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny, že obsahem rozpravy ve třetím čtení návrhu zákona má být podle § 95JŘPS pouze případná oprava data účinnosti návrhu zákona, legislativně-technických chyb, gramatických chyb atp. Okolnost, že ve třetím čtení se koná rozprava, ve které lze podle § 95 odst. 2JŘPS navrhnout pouze opravu data účinnosti návrhu zákona, legislativně-technických chyb, gramatických nebo písemných chyb a úpravy, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení, neznamená, že se rozprava musí obsahově omezovat jen na to. Jak vyplynulo i z projednávání věci sp. zn. Pl. ÚS 41/23, třetí čtení je jediná doba, kdy lze na plénu diskutovat o pozměňovacích návrzích podaných v podrobné rozpravě druhého čtení. Ústavní soud ale připomíná, že právo poslanců prezentovat stanovisko na parlamentní půdě není samoúčelné, že význam parlamentní diskuze spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, a nikoli v neomezeném uplatňování práva každého jednotlivého poslance se k ní vyjádřit, a že je též podstatné, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (viz výše bod 55).
94. Přestože použitý prostředek nejméně 36 poslancům zabránil vystoupit v posuzované rozpravě ke třetímu čtení návrhu zákona, nelze dospět k závěru, že by zasáhl do samotné podstaty dotčených ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Ačkoli poslanci mají volný mandát a vykonávají ho osobně v souladu se svým slibem a nejsou vázáni žádnými příkazy (čl. 26Ústavy), nelze odhlédnout ani od ústavního principu vyjádřeného v čl. 5Ústavy, podle něhož je politický systém založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran. Na rozdíl od voleb do Senátu, ve kterých se uplatňuje systém většinový, vzniká Poslanecká sněmovna jako reprezentace kandidujících politických stran, popř. jejich koalic [nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ze dne 2. 2. 2021 (N 20/104 SbNU 191; 49/2021 Sb.), bod 100], a voliči rozhodují o reprezentantech určité názorové skupiny, politické strany (tamtéž). Podstatné tudíž je, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny.
95. Názory členů klubu ANO, kteří jako skupina poslanců podali Ústavnímu soudu tento návrh na zrušení zákona, byly artikulovány v rozpravách k prvnímu a druhému čtení všemi poslanci tohoto klubu, kteří se do těchto rozprav přihlásili, a dále v rozpravách k prvnímu, druhému a třetímu čtení (jakož i ve fázích jednacích dnů před zahájením projednávání tohoto bodu pořadu) předsedou hnutí ANO Andrejem Babišem v jeho projevech o celkové délce přibližně osm hodin, jakož i dalšími přednostními řečníky tohoto poslaneckého klubu, včetně pětačtyřicetiminutové řeči poslance Aleše Juchelky, výslovně pověřeného přednést stanovisko klubu ANO. Ústavnímu soudu není známa žádná skutečnost, ze které by vyplývalo, že klub ANO byl vzhledem k projednávané věci názorově rozpolcen, a že by tedy v parlamentní rozpravě některý relevantní názorový proud zůstal nevyslyšen.
96. Výše formulovaný závěr, že proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1JŘPS, a že bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli, ukazuje na hrozící závažné narušení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Jak Ústavní soud již judikoval, obstrukce nemají vést k paralýze legislativní činnosti Poslanecké sněmovny, neboť pak by většina – a to v rozporu s čl. 6 větou první Ústavy – nebyla s to prosadit svou vůli svobodným hlasováním; obstrukcemi sice může parlamentní menšina deklarovat svůj rozhodný nesouhlas s návrhem zákona, ovšem v okamžiku, kdy svými obstrukcemi zásadním způsobem naruší fungování Poslanecké sněmovny, je parlamentní většina oprávněna učinit adekvátní opatření k zajištění jejího fungování (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 127, srov. i nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 113).
97. Protiústavní by bylo počínání parlamentní většiny teprve tehdy, pokud by byla narušena reálná možnost poslanců i veřejnosti seznámit se s předmětem jednání a adekvátně na něj reagovat tak, aby byl naplněn účel a smysl parlamentního projednávání návrhů zákonů, případně pokud by porušení jednacího řádu bylo svévolné. Klíčová úloha přitom náleží opozici, která musí mít, jak bylo uvedeno výše, práva zaručující účast na parlamentních procedurách a umožňující parlamentní opozici vykonávat nad vládnoucí většinou kontrolu a skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit jej a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech.
98. Jak Ústavní soud shrnul výše (body 30 až 37), od předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně do jeho přijetí uplynuly dva měsíce, v rámci nichž byl návrh zákona projednáván v pěti jednacích dnech na schůzi Poslanecké sněmovny, celkem 39 a půl hodiny (při započítání fáze od zahájení schůze do zahájení projednávání tohoto jediného bodu), a dále na dvou schůzích výboru pro sociální politiku. Usnesení výboru pro sociální politiku, obsahující jediný později přijatý pozměňovací návrh, bylo rozesláno poslancům 35 dní před závěrečným hlasováním v Poslanecké sněmovně. Stejnou dobu měla tyto informace k dispozici i veřejnost; projednávání návrhu zákona bylo předmětem značného zájmu sdělovacích prostředků.
99. Ústavní soud tedy shodně jako v předchozích podobných případech konstatuje, že průběh legislativního procesu jako celek nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník a představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko (nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 93).
100. Ústavní soud uzavírá, že ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 36 poslanců, byl porušen § 66 odst. 1JŘPS, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. Spolu s porušením § 66 odst. 1JŘPS došlo i k zasažení ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Protichůdný ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6Ústavy) ale v daném případě z výše uvedených důvodů převážil nad zasaženými ústavními principy. Postup Poslanecké sněmovny v této věci byl tedy v souladu s Ústavou.
101. Ústavní soud však dodává, že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1JŘPS není v demokratickém právním státě ničím žádoucím a lze je chápat jen jako naprosto krajní východisko z nouze. Onu nouzi přitom nevytváří jen aktuální průběh legislativního procesu v konkrétním případě, ale i dlouhodobě nevhodný stav, kdy jednací řád Poslanecké sněmovny výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci. Ústavní soud proto opakuje, že považuje aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (a jeho aplikaci) za dlouhodobě neudržitelný a apeluje na všechny poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu ochrany menšin (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 203). Reforma jednacího řádu je v zájmu jakékoli dnešní i budoucí vládní většiny i opozice. Jak uvedl Ústavní soud výše, paralyzovaný Parlament nemůže řádně plnit ani svoji zákonodárnou funkci, ani sloužit veřejnosti jako fórum pro argumenty a protiargumenty (bod 56). Dobré fungování Parlamentu je přitom zásadní pro dobré fungování demokracie.