Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů

VI. b) (i) Subsidiarita trestní represe

1. 84. K prvně uvedenému aspektu Ústavní soud toliko stručně uvádí, že ani sama navrhovatelka nerozporuje, že přijetí skutkové podstaty v § 318a trestního zákoníku a s tím spjatá novelizace souvisejících ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu jsou projevem pravomoci zákonodárce, jenž je povolán určovat trestněprávní politiku a kvalifikovat určitý druh jednání co do formální povahy jako trestný čin.
2. 85. Napadené ustanovení projevuje vůli zákonodárce, že zde vymezené jednání nelze účinně potírat a nelze mu účinně předcházet jinak než prostředky trestního práva. Svědčí o tom důvodová zpráva k sněmovnímu tisku č. 861, se kterým vláda napadené ustanovení Poslanecké sněmovně předkládala v rámci návrhu novely trestního zákoníku, stejně jako odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5055 (sněmovní tisk č. 727/3), které se ve všech aspektech zdůvodnění zavedení nového trestného činu shoduje s důvodovou zprávou k sněmovnímu tisku č. 861. Oba dokumenty uvádí, že podle stávající úpravy bylo možné postihnout pouze některé formy spolupráce s cizí mocí. Zdůrazňují, že k poškození důležitých zájmů státu může docházet např. i v důsledku vyzvídání neutajovaných informací, což bylo ovšem podle úpravy platné v době přípravy návrhu napadeného ustanovení trestné pouze tehdy, došlo-li současně ke zneužití pravomoci úřední osoby nebo k neoprávněnému nakládání s osobními údaji. Z důvodové zprávy i odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5055 dále vyplývá, že spolupráce s cizí mocí nemusí obnášet pouze zpravodajské aktivity zaměřené na získávání a předávání informací, ale může mít také podobu přípravného jednání (např. budování agenturní sítě pro cizí moc, mapování rozhodovacích procesů ve veřejné správě), na které mohou navazovat např. činnosti směřující k ovlivňování rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci nebo k ovlivňování veřejnosti prostřednictvím sdělení majících charakter poplašných zpráv, násilná trestná činnost atd. Důvodová zpráva shodně s odůvodněním pozměňovacího návrhu č. 5055 uzavírá, že trestné činy obsažené ve stávajícím trestním zákoníku, které by na takové výsledné jednání mohly dopadat, neposkytují komplexně ochranu státním zájmům před takovými činnostmi prováděnými cizí mocí anebo pro cizí moc a nepostihují samotné spojení s cizí mocí v uvedeném úmyslu. Důvodová zpráva, stejně jako odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5055, z ústavního hlediska dostatečně vysvětluje úvahy, jakými se vláda coby předkladatelka navrhované právní úpravy řídila, čímž je současně naplněna presumpce, že zákonodárce při kriminalizaci daného jednání reflektoval zásadu subsidiarity trestní represe (srov. Ščerba, F. a kol. Trestní zákoník. Komentář, s. 158).
3. 86. Ústavní soud v tomto kontextu zároveň připomíná své předchozí závěry týkající se principů bránící se demokracie, z nichž vyplývá, že jsou-li odpůrci demokracie a hodnot, na kterých demokracie stojí, připraveni na ni útočit, musí být i demokratický režim připraven bránit se těmto atakům (srov. nález ze dne 28. 11. 2011 sp. zn. IV. ÚS 2011/10, bod 25). Přezkoumávaná skutková podstata může sloužit i tomuto účelu.
4. 87. Ústavní soud má za to, že napadená právní úprava není nepřijatelně represivní, a tedy není protiústavní ve shora naznačeném smyslu (viz případ Dudgeon proti Spojenému království). Jak bude vysvětleno dále, Ústavní soud nepovažuje přezkoumávanou skutkovou podstatu za bezbřehou, a tedy odporující požadavku určitosti trestněprávní úpravy. Ústavní soud současně v tomto kontextu vylučuje, že by byl trestný čin neoprávněné činnosti pro cizí moc podle § 318a trestního zákoníku použitelný na případy ústavně chráněné svobody projevu podle čl. 17 odst. 2 Listiny; zejména pak ve vztahu k politickým projevům, které ve světle čl. 22 Listiny požívají zvláště silné ústavní ochrany, čemuž musí odpovídat výklad trestněprávních předpisů. Případné obavy ze zneužití trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc ke stíhání osob pod „falešnou“ záminkou zajištění ochrany bezpečnosti považuje Ústavní soud v tomto okamžiku za předčasné. Případné excesy při aplikaci dané skutkové podstaty mají v konkrétních případech korigovat obecné soudy (čl. 4 Ústavy). Pochopitelně, k nápravě individuálních excesů v konkrétních případech dosahujících ústavního rozměru bude povolán rovněž Ústavní soud, tak jak tomu již bylo například při posuzování naplnění požadavků skutkové podstaty trestného činu šíření poplašné zprávy v nálezu ze dne 11. 3. 2025 sp. zn. I ÚS 1927/24 (N 54/129 SbNU 105).
5. 88. Ústavní soud dodává, že i v případě nyní posuzované skutkové podstaty bude v navazující praxi nutné podmínky trestnosti neoprávněné činnosti pro cizí moc interpretovat ve světle zásad trestního práva, mezi něž patří právě již zmiňovaný princip ultima ratio, zde ovšem nahlížený v aplikačním, a nikoliv jen ve shora uvedeném legislativním rozměru subsidiarity trestní represe [srov. např. nálezy ze dne 12. 10. 2006 sp. zn. I. ÚS 69/06 (N 186/43 SbNU 129) nebo ze dne 11. 6. 2018 sp. zn. II. ÚS 1152/17 (N 107/89 SbNU 579), bod 26]. Jako aplikační zásada se tento princip uplatní zejména v případech trestněprávní kvalifikace určitého jednání, pokud bylo možno dostatečně efektivně situaci řešit pomocí právních norem jiných odvětví než trestního práva, nebo pokud konkrétní posuzovaný skutek vzhledem ke všem specifickým okolnostem případu nedosahuje ani dolní hranice společenské škodlivosti, aby jej bylo možné považovat za trestný čin.

VI. b) (ii) Určitost skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc

1. 89. Ústavní soud připomíná závěry své ustálené judikatury, z nichž se podává, že výklad a aplikace podústavního práva, v tomto případě § 318a trestního zákoníku, jsou úlohou obecných soudů [srov. např. usnesení ze dne 22. 12. 2015 sp. zn. I. ÚS 2882/14 (U 21/79 SbNU 631), bod 9]. Namítá-li ovšem navrhovatelka neurčitost napadené právní úpravy, Ústavní soud je povinen s ohledem na shora předestřená východiska ověřit, zda lze prostřednictvím soudního výkladu § 318a trestního zákoníku dosáhnout takového výsledku, jenž by byl slučitelný s požadavkem zásady legality, tj. zda je pro adresáty této normy dostatečně seznatelné a předvídatelné, co nesmí činit. Tento postup úzce souvisí s vymezením rozsahu trestní represe a posouzením, zda přezkoumávaný trestný čin není projevem jejího nepřípustného přepínání.
2. 90. Ústavní soud v prvé řadě zohledňuje, že § 318a trestního zákoníku obsahuje výrazy (ústavní zřízení, územní celistvost, svrchovanost, obrana a bezpečnost České republiky nebo mezinárodní organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala), jejichž výklad nebude vzhledem k jejich četnému užití v trestním zákoníku činit potíže, a to i díky jejich pokrytí v referenční komentářové literatuře. Totéž ostatně platí pro výraz cizí moc, obsažený ve skutkových podstatách trestného činu vlastizrady, zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace, vyzvědačství, zneužití pravomoci úřední osoby a styků ohrožujících mír podle § 309 odst. 1, § 315 odst. 1 a 2, § 316 odst. 1, § 329 odst. 2 písm. g) a § 409 odst. 1 trestního zákoníku. Cizí mocí se rozumí každý stát mimo Českou republiku bez ohledu na postoje, jaké k České republice zaujímá, jaké jsou vzájemné politické, ekonomické či diplomatické vztahy, nebo též mezinárodní organizace či její orgán, přičemž je zcela irelevantní, zda je Česká republika jejich členem nebo jaký je její vztah k nim (srov. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. Komentář, s. 3916). Cizí mocí tak může být např. i Evropská unie, nicméně je zcela zřejmé, že z rozsahu působnosti § 318a trestního zákoníku budou vyloučeny činnosti související např. se zastupováním České republiky u této mezinárodní organizace, neboť by šlo o činnost legální, nikoliv neoprávněnou (a contrario trestný čin zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace podle § 315 trestního zákoníku), obdobně jako např. spolupráce se zpravodajskými službami cizí moci v intencích § 10 zákona o zpravodajských službách. Znakem skutkové podstaty přezkoumávaného trestného činu je přitom neoprávněnost, tj. protiprávnost jednání.
3. 91. Ústavní soud současně připouští, že základní skutková podstata, a to zejména ve variantách obsažených v § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního zákoníku, je formulována poměrně široce, nicméně ji lze vyložit ústavně konformním způsobem. Zásadní význam při nalézání obsahu skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc podle variant obsažených v § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního zákoníku, založených na velmi abstraktně vymezené objektivní stránce, přitom mají dva aspekty: a) speciální (druhý) úmysl a dále b) požadavek výkonu činnosti pro cizí moc. Oba aspekty představují hlavní limit trestní odpovědnosti za uvedený trestný čin a podle názoru Ústavního soudu poskytují dostatečnou záruku jeho určitosti.
4. 92. Ve vztahu ke speciálnímu úmyslu, tedy úmyslu ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky anebo obranu nebo bezpečnost mezinárodní organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala, Ústavní soud předně uvádí, že podobně formulovaný specifický úmysl je součástí skutkových podstat trestného činu rozvracení republiky, teroristického útoku, teroru, sabotáže a zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace podle § 310 odst. 1, § 311 odst. 1 a 2, § 312 odst. 1, § 314 odst. 1 a § 315 odst. 1 a 2 trestního zákoníku. Při výkladu speciálního úmyslu v § 318a trestního zákoníku tak lze vycházet z použitelné praxe (i doktríny) týkající se těchto trestných činů.
5. 93. Ústavní soud ovšem nepřehlédl, že zákonodárce spojuje subjektivní stránku trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc s úmyslem (přímým i nepřímým), přičemž trestné je nejen poškození chráněného zájmu, ale rovněž jeho ohrožení. Ani takto zvolená konstrukce posuzovaného trestného činu ovšem nezakládá jeho neústavnost, a to z toho důvodu, že specifický úmysl pachatele lze, resp. je nutno interpretovat ústavně konformně (srov. výše bod 88 tohoto nálezu). Trestní odpovědnost by tedy bylo možné založit jen v těch případech, v nichž pachatel neoprávněnou činnost uskutečňuje v úmyslu způsobit konkrétní a reálné, tj. nikoliv pouze abstraktní, ohrožení či poškození chráněného zájmu. Řečeno ještě jinak, úmysl pachatele musí směřovat k jednání, které je reálně způsobilé ohrozit nebo poškodit chráněný zájem, a to bezprostředně, a nikoliv pouze vzdáleně.
6. 94. Ve vztahu k výrazu pro cizí moc Ústavní soud stručně uvádí následující. Z hlediska výkladu nečiní problém vymezení obsahu samotného výrazu cizí moc (srov. výše bod 90 tohoto nálezu). Z důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 861) lze současně dovodit, že zákonodárce z působnosti § 318a trestního zákoníku vyloučil izolovanou činnost „osamělých vlků“, vykonávanou na vlastní pěst bez jakékoliv vazby, ať už předchozí, průběžné, či následné, na cizí moc. Obdobně k výkladu pojmu pro cizí moc přistupuje i nauka; její závěry, potvrzující, že k založení trestní odpovědnosti podle § 318a trestního zákoníku bude nezbytná určitá ingerence ze strany cizí moci, považuje Ústavní soud za možné, resp. ústavně souladné, a tedy použitelné v budoucí rozhodovací praxi orgánů činných v trestním řízení (srov. Ščerba, F. K novému trestnému činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. Trestněprávní revue. 2025, č. 4, s. 189 a 190).
7. 95. K výkladu § 318a trestního zákoníku a jeho další precizaci nadto může přispět rovněž systematika trestního kodexu. Devátá hlava trestního zákoníku, do níž je § 318a zařazen, poskytuje trestněprávní ochranu primárně v případě zásahů proti republice. Toto ustanovení bude nutné vykládat kontextuálně, interně systematicky, se zohledněním výkladu dalších trestných činů zařazených do této části trestního zákoníku. Pro Ústavní soud je v neposlední řadě podstatné také to, že znakem skutkové podstaty nyní posuzovaného trestného činu je rovněž protiprávnost, což z dosahu § 318a trestního zákoníku vylučuje jednání, které má svůj základ v právním řádu (srov. výše bod 90 tohoto nálezu).
8. 96. Lze tedy shrnout, že výkladem § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního zákoníku týkajícím se speciálního úmyslu a povahy vztahu mezi pachatelem a cizí mocí, podpořeným též systematickým argumentem a požadavkem protiprávnosti neoprávněné činnosti, je možné dospět k výsledku, který obsah trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc v obou sledovaných variantách dostatečně precizuje a omezuje, čímž je zajištěn požadavek plynoucí ze zásady nullum crimen sine lege certa. Ústavní soud připomíná, že v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů vychází z principu priority ústavně konformní interpretace před derogací, dle něhož v situaci, v níž určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem, tedy způsobem, který Ústavní soud předkládá v tomto nálezu [srov. již nález ze dne 26. 3. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.)].
9. 97. Ústavní soud doplňuje, že z hlediska požadavku určitosti trestní normy nečiní zvláštní potíže výklad druhé varianty základní skutkové podstaty [§ 318a odst. 1 písm. b) trestního zákoníku], tj. narušení svrchovanosti České republiky tím, že pachatel na jejím území pro cizí moc sleduje jiného zpravodajskými prostředky. Pojem „sleduje“ je ostatně užit i v § 354 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku (nebezpečné pronásledování), přičemž jeho obsah vysvětluje odborná literatura jako jednání směřující k získání přímých poznatků o tom, kde se poškozený zrovna nachází a co dělá (srov. Ščerba, F. a kol. Trestní zákoník. Komentář, s. 2920), a obecné soudy s ním rovněž bez problémů pracují (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 9. 2020 sp. zn. 8 Tdo 866/2020, bod 26). K naplnění trestnosti je nezbytné, aby pachatel při sledování využil zpravodajské prostředky. Tento pojem je definován právními předpisy upravujícími zpravodajskou činnost (srov. výše bod 27 tohoto nálezu). Další podmínkou založení trestní odpovědnosti je nastoupení následku, tj. narušení svrchovanosti, k čemuž musí směřovat rovněž pachatelův úmysl. Ustanovení § 318a odst. 1 písm. b) trestního zákoníku by proto nebylo možné použít, zneužil-li by sice pachatel pro sledování jiného zpravodajské prostředky, nicméně učinil by tak z osobních či soukromých důvodů. O narušení svrchovanosti České republiky by navíc nebylo možné hovořit tam, kde by ke sledování docházelo se souhlasem či s vědomím kompetentních orgánů České republiky (např. spolupráce zpravodajských služeb – srov. důvodovou zprávu k tisku č. 861). I u této varianty skutkové podstaty je nutné prokázat existenci vazby na cizí moc, a to ve shora vymezeném smyslu. Z formulace zvolené zákonodárcem vyplývá, že pod § 318a odst. 1 písm. b) trestního zákoníku nebude možné podřadit situace sledování jiného bez využití zpravodajských prostředků, resp. situace sledování věcí. V obou těchto případech by však bylo možné – za předpokladu, že by taková činnost byla uskutečňována pro cizí moc v požadovaném specifickém úmyslu – aplikovat § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního zákoníku.
10. 98. Trestný čin podle § 318a trestního zákoníku lze odlišit od jiných (příbuzných) trestných činů, a to právě prostřednictvím jednotlivých znaků (tj. specifický úmysl, vztah pachatele k cizí moci, neoprávněnost, resp. protiprávnost činnosti), jejichž výkladem se Ústavní soud zabýval výše. Ústavní soud neshledal žádnou překážku, jež by v případě trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc bránila naplnění typizační či diferenciační funkce skutkových podstat trestných činů. Ustanovení § 318a trestního zákoníku dostojí i tomuto ústavnímu požadavku odvozenému ze zásady nullum crimen sine lege certa. Ústavní soud současně nepovažuje za nezbytné, aby v řízení o abstraktní kontrole trestněprávní normy detailně posuzoval vztah § 318a trestního zákoníku k jiným (příbuzným) trestným činům, tj. zejména možnosti jeho jednočinného souběhu s jinými delikty. Tento úkol primárně náleží soudům a dalším orgánům činným v trestním řízení. Výsledek tohoto posouzení může Ústavní soud následně přezkoumat v řízeních o ústavních stížnostech.
11. 99. Ústavní soud závěrem s ohledem na shora předestřená obecná východiska již jen zcela stručně uvádí, že nepředvídatelnost trestněprávní úpravy nelze založit pouze odkazem na odlišné názory nauky. Výhrady, které část nauky proti § 318a trestního zákoníku vznesla, nepovažuje Ústavní soud vzhledem k předchozímu výkladu za přesvědčivé a způsobilé zpochybnit ústavnost nyní přezkoumávané materie. K příkladu uváděnému doktrínou Ústavní soud uvádí, že považuje za zcela absurdní, aby trestní odpovědnost podle § 318a trestního zákoníku naplňovalo např. opisování zastávek nočního autobusu (srov. Jelínek, J. Nad první novelou trestního zákoníku v roce 2025. Bulletin advokacie. 2025, č. 3, s. 21). Lze též doplnit, že neurčitost § 318a trestního zákoníku nelze dovozovat toliko z neobvyklé struktury trestného činu, jenž – jako jediný v trestním zákoníku – začíná hned sankcí. Ze zásady legality totiž neplyne jakýkoliv požadavek, jenž by zákonodárci diktoval způsob formulace a strukturování trestněprávní úpravy.