Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů

VII./a Dikce a kontext napadených ustanovení VII./a

1. 225. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., zní:

   㤠30

   Odkaz 㤠30

   Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání

   …

   (2) Uchazeče o zaměstnání krajská pobočka Úřadu práce z evidence uchazečů o zaměstnání rozhodnutím vyřadí, jestliže bez vážného důvodu

   …

   1. d) odmítne nabídku vykonávat veřejnou službu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než 2 měsíce,“.

1. 226. Ustanovení § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2006 Sb., jehož zrušení se navrhovatelé domáhají v části vyjádřené slovy „a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání⁵⁴)“ zní:

   㤠18a

   Odkaz 㤠18a

   Veřejná služba

   (1) Veřejnou službou se rozumí pomoc obcím nebo dalším subjektům zejména v oblastech zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče. Veřejná služba je vykonávána osobami v hmotné nouzi a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání⁵⁴) na základě písemné smlouvy, která obsahuje základní údaje o těchto osobách (jméno, popřípadě jména, příjmení, den, měsíc a rok narození a trvalý pobyt), místo, předmět a dobu výkonu veřejné služby, uzavřené s krajskou pobočkou Úřadu práce po dohodě s obcí nebo dalším subjektem. Za výkon veřejné služby nenáleží odměna.“

1. 227. Z napadených ustanovení je zřejmé, že ačkoliv nestanoví přímou povinnost evidovaného uchazeče o zaměstnání přijmout nabídku vykonávat veřejnou službu, s jeho rozhodnutím spojují důsledek, zda bude dál veden v předmětné evidenci a zda bude dál mít možnost uplatňovat z tohoto postavení plynoucí práva. Tato podmíněnost je klíčová pro ústavněprávní posouzení v dané věci. Jeho provedení nicméně vyžaduje podrobněji vymezit relevantní aspekty předmětné právní úpravy, které Ústavní soud vzal ve svém rozhodování v úvahu.
2. 228. Citované ustanovení § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi stanoví, že veřejnou službou se rozumí pomoc obcím nebo dalším subjektům v některých dále specifikovaných oblastech. Tuto pomoc lze definovat podle jednotlivých zákonem stanovených znaků. Patří mezi ně, že veřejná služba je vykonávána osobně, přičemž místo, předmět a doba jejího výkonu jsou stanoveny písemnou smlouvou mezi uchazečem a krajskou pobočkou úřadu práce. Tato smlouva je právním základem výkonu veřejné služby. Krajská pobočka je odpovědná za existenci sjednaných podmínek pro výkon veřejné služby a zadávání konkrétních úkolů jejím vykonavatelům (srov. § 61 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi), pročež lze konstatovat, že mezi pobočkou a jednotlivými vykonavateli je vztah nadřízenosti a podřízenosti. Všechny tyto prvky lze hodnotit jako znaky závislé práce (srov. § 2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb.), byť vykonávané mimo základní pracovněprávní vztah (§ 3 zákoníku práce), přičemž tuto charakteristiku lze jen podtrhnout tím, že na některé aspekty jejího výkonu, konkrétně rozsah pracovní doby, doby odpočinku, podmínky pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, zákon předpokládá subsidiární použití pracovněprávních předpisů.
3. 229. Krajská pobočka úřadu práce nemá povinnost, nýbrž možnost nabídnout výkon veřejné služby. Zákon nestanoví konkrétní pravidla, na jejichž základě budou oslovováni jednotliví uchazeči s určitou nabídkou, a tedy kterémukoliv z uchazečů může být nabídnut (nebo nenabídnut) výkon jakéhokoliv druhu veřejné služby, která je k dispozici. Způsob, na jehož základě bude rozhodováno o tom, kdo a jakou nabídku má (může) dostat, však může být upraven příslušnými interními směrnicemi. Pokud jde o samotné nabídky, jejich počet a konkrétní obsah závisí na uzavřených smlouvách mezi krajskou pobočkou úřadu práce a jednotlivými obcemi, případně jinými subjekty (srov. § 61 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi), včetně těch, jež byly zřízeny podle soukromého práva. Vyloučeni tedy nejsou ani podnikatelé. Vlastní obsah činnosti, jež přichází v úvahu jako veřejná služba, zákon nedefinuje, musí však existovat souvislost mezi touto činností a oblastmi (nebo přesněji řečeno účely) stanovenými v § 18a odst. 1 první větě zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zákon konkrétně stanoví oblasti zlepšování životního prostředí, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, pomoci v oblasti kulturního a sportovního rozvoje a sociální péče. Jde o demonstrativní výčet, a tedy lze připustit i činnosti v jiných oblastech veřejného zájmu na místní úrovni, jež budou typově srovnatelné.
4. 230. Podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi nenáleží za výkon veřejné služby odměna. Její protiplnění tak lze spatřovat pouze v tom, že uchazeč o zaměstnání bude dál veden v příslušné evidenci a bude mít s tím spojená práva. Jde v první řadě o právo na zprostředkování vhodného zaměstnání (§ 20 zákona o zaměstnanosti) a právo na podporu v nezaměstnanosti (§ 39 zákona o zaměstnanosti), která je uchazeči po splnění zákonem stanovených podmínek poskytována po podpůrčí dobu, jež činí v závislosti od věku uchazeče 5 až 11 měsíců (srov. § 43 téhož zákona), a právo na podporu při rekvalifikaci (§ 40 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 73/2011 Sb.). Dále je za něj stát po celou dobu, po kterou je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, plátcem pojistného na veřejné zdravotní pojištění [§ 7 odst. 1 písm. e) zákona o veřejném zdravotním pojištění]. Uchazeč se rovněž účastní na důchodovém pojištění z titulu náhradní doby pojištění (§ 12 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů), a to po dobu, po kterou mu náleží podpora v nezaměstnanosti nebo podpora při rekvalifikaci, a v rozsahu tří let též po dobu, po kterou mu tyto podpory nenáleží, byť v tomto případě stanoví zákon některá další omezení [§ 5 odst. 1 písm. n) téhož zákona]. V rozsahu dvou ze tří let lze přitom posledně uvedenou dobu započíst toliko tehdy, pokud k ní došlo po dosažení věku 55 let. Zvlášť u osob starších tohoto věku tak může být započtení rozhodné doby významné pro výpočet výše důchodu, protože brání jejímu krácení. Vyřazením z evidence ztrácí uchazeč o zaměstnání výše uvedená práva, pročež musí tuto skutečnost zvažovat i při rozhodování o tom, zda přijme nebo odmítne nabídku veřejné služby. Podle § 30 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti pak může být do evidence uchazečů o zaměstnání znovu zařazen na základě nové písemné žádosti až po uplynutí 6 měsíců ode dne vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání.
5. 231. Kromě uvedených práv je třeba dále zmínit, že se zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání jsou spojeny i povinnosti, jež musí uchazeč plnit vedle případného výkonu veřejné služby. Jde především o povinnost poskytovat krajské pobočce úřadu práce potřebnou součinnost při zprostředkování zaměstnání a řídit se pokyny této pobočky (§ 19 odst. 2 zákona o zaměstnanosti). Ta může mít přitom různou intenzitu, zejména pokud se jedná o povinnost hlásit se na této pobočce nebo na jejím kontaktním pracovišti, které v současnosti představují pracoviště pošty, tzv. Czech Pointy.
6. 232. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti v zásadě předpokládá, že odmítnutí nabídky veřejné služby je důvodem vyřazení z evidence. Platí to za předpokladu, že v ní byl uchazeč veden déle než dva měsíce, aniž by pak bylo jakkoliv rozlišováno mezi tím, zda je nezaměstnaný krátkodobě nebo dlouhodobě. Jinak k vyřazení nedojde jen tehdy, pokud jsou pro odmítnutí veřejné služby vážné důvody. Obsah tohoto pojmu je vymezen v § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, a to výčtem v zásadě jednoznačně vymezených důvodů (např. nezbytná osobní péče o dítě ve věku do 4 let nebo o fyzickou osobu, která se podle zvláštního právního předpisu považuje za osobu závislou na pomoci jiné osoby ve stupních II až IV). I toto ustanovení ale vytváří prostor pro správní uvážení, a to konkrétně ve svém bodu 7, podle něhož mohou vážné důvody spočívat i v „jiných vážných osobních důvodech, například etických, mravních či náboženských, nebo důvodech hodných zvláštního zřetele“. O tom, zda jsou splněny podmínky pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, rozhoduje příslušná krajská pobočka úřadu práce, přičemž dotčenému uchazeči je zaručena možnost domáhat se ochrany svých práv v rámci správního soudnictví. Zbývá dodat, že zákon výslovně neupravuje situace, kdy sice uchazeč neodmítne výkon veřejné služby, nicméně poruší s tím spojené povinnosti, resp. tuto službu nevykonává řádně.

VII./b Obecně k právu na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a zákazu nucených prací podle čl. 9 Listiny VII./b

1. 233. Úvodem posouzení souladu napadených ustanovení s právem na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a zákazem nucených prací a služeb podle čl. 9 Listiny považuje Ústavní soud za potřebné zdůraznit obsahovou spojitost mezi těmito právy. Prvně uvedené zaručuje (rovný) přístup k jednotlivým povoláním a s tím spojenou možnost jeho volby. Toto právo lze ale vymezit i negativně, a to v tom smyslu, že nikdo nesmí být k výkonu žádného povolání donucován. V tomto smyslu mu vlastně odpovídá zákaz nucených prací.
2. 234. Je zřejmé, že při posuzování napadených ustanovení nelze tuto spojitost přehlédnout, a jejich soulad s uvedenými ústavně zaručenými právy by proto měl být hodnocen jako celek. Přesto však nelze ze systematiky Listiny dovozovat duplicitní charakter obou jejích ustanovení, neboť i když se jejich předmět překrývá, každé z nich vymezuje jiné jeho prvky. Důvody tohoto dělení jsou částečně historické. Jde o reflexi skutečnosti, že každé z těchto práv plnilo v ústavním vývoji evropských zemí jinou funkci. Zatímco uznání zákazu nucených prací předcházela zkušenost s otroctvím a jinými, byť mírnějšími, formami nucených prací v jednotlivých historických obdobích, zakotvení práva na svobodnou volbu povolání v lidskoprávních instrumentech bylo reakcí na omezování přístupu k některým povoláním pro úzkou skupinu lidí, ať již byla definovaná původem nebo přísnými cechovními pravidly (podrobně srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 260-262, 575-576). Svůj smysl ale toto dělení neztrácí ani dnes. Jak bylo nakonec již naznačeno, právo na svobodnou volbu povolání se týká širšího okruhu právních vztahů než zákaz nucených prací, neboť zahrnuje i otázky přístupu k jednotlivým povoláním a způsobu jejich výkonu. Zákaz nucených prací se zas odlišuje tím, že působí ve vztahu k veřejné moci bezprostředně na základě čl. 9 Listiny a neuplatní se u něj omezení vyplývající pro prvně uvedené právo z čl. 41 Listiny, podle něhož se některých práv zaručených Listinou lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů.
3. 235. Zákaz nucených prací směřuje k ochraně lidské svobody a důstojnosti, a to v jejich samotné podstatě. Možnost jednotlivce rozhodnout se, jaké profesi, zaměstnání nebo jiné činnosti věnuje svůj čas a úsilí, a především, jakým způsobem bude získávat prostředky ke svému živobytí, představuje garanci jeho svobodné sféry v oblasti, která má zásadní význam pro rozvoj jeho osobnosti a v mnoha směrech podstatným způsobem ovlivňuje všechny stránky jeho života. Jde o možnost jeho vlastní seberealizace, možnost uvážit, jaká činnost jej bude naplňovat a co sám může v tomto směru nabídnout. V neposlední řadě jde ale i o možnost každého mít ve vlastních rukou své místo ve společnosti a požívat respekt ze strany těch, již tvoří jeho širší nebo blízké okolí. Bylo by samozřejmě iluzorní se domnívat, že rozhodování o tom, zda vykonávat určitou práci nebo nikoliv, je prosté dalších vlivů a že i svobodný projev vůle v tomto směru nemůže být u konkrétní osoby „vynucen“ okolnostmi situace. Podstata tohoto zákazu ale míří jinam. Nelze ji spatřovat v bránění jednotlivci, aby se vší odpovědností zvažoval své potřeby a přizpůsoboval jim své jednání, např. tím, že přijme práci, o kterou by sice jinak neměl zájem, ale vzhledem ke své aktuální finanční situaci má za to, že ji přijmout musí. To, vůči čemu zákaz směřuje, je právě vyloučení možnosti učinit takovéto vážné a svobodné rozhodnutí. Jak bylo uvedeno výše, rozhodnutí se pro výkon určité pracovní činnosti může mít zásadní vliv na život jednotlivce, přičemž stejný dopad je třeba přiznat i stavu, kdy toto rozhodnutí již není v jeho dispozici, nýbrž mu je nařízeno a je na něm vynucováno. V závislosti na obsahu předmětné povinnosti je tím totiž rozhodováno i o tom, jak a kde stráví významnou část svého času, jakému povolání se bude muset věnovat a jakou za to dostane odměnu, která bude muset být rovněž stanovena autoritativně. Všechny tyto skutečnosti přitom jsou nebo mohou být významné pro soukromý a rodinný život dotčeného jednotlivce, pro jeho životní úroveň, případně i společenskou prestiž, a v neposlední řadě i pro jeho vlastní pocit uspokojení. Takovýto stav a případné nerovné postavení, které by ve vztahu k jiné - určitým opatřením nedotčené - skupině osob mohlo v této souvislosti vzniknout, jím přitom může být vnímáno jako ponižující a oprávněně tak vyvolávat otázku, zda jím není zasažena jeho lidská důstojnost.
4. 236. Ústavní soud se shoduje s navrhovateli v tom, že pro posouzení, zda požadavek přijetí nabídky veřejné služby ve smyslu napadených ustanovení představuje nucenou práci nebo službu podle čl. 9 odst. 1 Listiny, resp. nucenou nebo povinnou práci podle čl. 4 odst. 2 Úmluvy, lze vyjít z definice tohoto pojmu, která je obsažena v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci (srov. též obdobné závěry v rozsudku ve věci Van der Mussele proti Belgii, bod 32). „Nucenou nebo povinnou prací“ se tak rozumí každá práce nebo služba, která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Lze podotknout, že již v minulosti Ústavní soud zdůraznil relevanci této definice pro výklad pojmu „nucená práce nebo služba“. Tehdy však tento pojem vymezil restriktivně, tedy jako „zpravidla práce a služby, jež velmi výrazně a omezujícím způsobem zasahují do osobních práv a svobod občana a jejichž nucený výkon představuje donucení administrativní povahy“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 37/93, srov. též nález sp. zn. I. ÚS 2/93), aniž by zdůraznil, že s ohledem na svůj účel, kterým je ochrana svobody a důstojnosti jednotlivce, působí předmětný zákaz i ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám. Státu z něj tak vyplývá pozitivní povinnost učinit trestným takové jejich jednání, jež by po komkoliv vynucovalo činnosti vymezené v čl. 9 Listiny, resp. čl. 4 Úmluvy, a účinně jej potírat (srov. rozsudek ve věci Siliadin proti Francii, bod 89). Jinak se Ústavní soud ke znakům nucené práce doposud vyjádřil pouze ojediněle. Ve svých nálezech mimo jiné označil za podmínku nucené práce nebo služby (resp. toho, aby bylo možné uvažovat o výjimce z jejich zákazu) absenci souhlasu jejich vykonavatele [srov. nález ze dne 25. června 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález ze dne 25. října 2005 sp. zn. Pl. ÚS 20/04 (N 203/39 SbNU 133; 195/2006 Sb.)].