Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů
VII./d Posouzení souladu s právem na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3ListinyVII./d
262. Pokud jde o namítaný nesoulad s právem na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3Listiny, Ústavní soud považuje za účelné navázat na argumentaci uvedenou zejména v bodech 243 a 244 tohoto nálezu. Zákonodárci náleží stanovit konkrétní způsob, jakým bude uplatnění tohoto práva realizováno, jakož i provádět jeho případné změny. Jím zvolenou právní úpravou ale nesmí dojít k faktickému popření tohoto sociálního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 54 a 56; též nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, body 46 až 49). Vždy musí být dbáno na jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4Listiny). Ústavní soud tak přistoupil k posouzení, zda napadený důvod vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti obstojí v tzv. testu rozumnosti (bod 244 tohoto nálezu). Vycházeje z již vymezeného esenciálního obsahu tohoto sociálního práva, kterým je částečně zmírnění negativních důsledků, jež pro jednotlivce a osoby na něm závislé může mít ztráta příjmu, a vytvoření prostoru k tomu, aby se s touto situací mohl vypořádat (bod 243 tohoto nálezu), přitom mohl rovnou přistoupit k druhému kroku tohoto testu, jímž je zhodnocení, zda se posuzované ustanovení tohoto esenciálního obsahu nedotýká.
263. Nárok na podporu v nezaměstnanosti není neměnný a nelze vyloučit, že jej zákonodárce do budoucna rozšíří nebo omezí. Případné změny se přitom mohou týkat jak výše podpory, tak délky podpůrčí doby nebo podmínek, za nichž nárok vznikne nebo bude trvat. Vždy je však třeba zvažovat, zda zákonem stanovený rozsah práv, jejichž účelem je hmotné zajištění v nezaměstnanosti, bude i nadále umožňovat reálné uplatňování předmětného ústavně zaručeného práva. Zároveň musí být brán zřetel na to, že uvedený nárok je u uchazeče o zaměstnání podmíněn tím, že v rozhodném období získal dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců, po kterou za něj muselo být toto pojištění hrazeno [§ 39 odst. 1 písm. a)zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb., ve spojení s § 11zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů]. Podpora v nezaměstnanosti je tak vlastně garantována prostřednictvím státem vytvořeného pojistného systému s povinnou účastí zaměstnanců v pracovním poměru, osob samostatně výdělečně činných či jiných zákonem stanovených osob. Případný nárok jim sice vznikne až tím, že nastane zákonem předpokládaná pojistná událost, již samotné splnění ostatních podmínek u nich však konstituuje legitimní očekávání, že v takovémto případě obdrží určité plnění. Jakákoliv změna zákonem stanovených podmínek pro vznik a trvání tohoto nároku proto musí tuto skutečnost zohlednit.
264. Stanovení nového důvodu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání v důsledku odmítnutí nabídky vykonávat veřejnou službu působí současně jako změna podmínek pro vznik a trvání nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť tento nárok může vzniknout jen evidovanému uchazeči (§ 39 zákona o zaměstnanosti). Jejím důsledkem je tak v první řadě zásadní omezení nároku, který se uplynutím doby dvou měsíců stává nárokem podmíněným přijetím případné nabídky. Jde nepochybně o velmi zásadní změnu, jež může v závislosti na věku uchazeče, který odmítne předmětnou nabídku, znamenat zkrácení podpůrčí doby o 3, 6 nebo dokonce 9 měsíců a mít tak zásadní negativní průmět do jeho sociální situace. Již z tohoto důvodu proto vyvolává pochybnosti skutečnost, že zákonodárce nijak nezohlednil legitimní očekávání účastníků tohoto pojištění ve vztahu k rozhodnému období a nestanovil přiměřená přechodná ustanovení, která by pro takovéto změny vytvořila delší časový rámec. Ještě předtím, než mohl Ústavní soud zvažovat případnou intenzitu tohoto zásahu z hlediska principu právní jistoty nebo důvěry v právo, si však musel položit otázku obecnější, a to, zda toto omezení lze akceptovat již s ohledem na samotný obsah dané povinnosti.
265. Ústavní soud opětovně zdůrazňuje, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož vykonavatelé, jde-li o uchazeče o zaměstnání, zůstávají navzdory výkonu závislé práce v rozsahu až 20 hodin týdně nadále formálně nezaměstnanými a jsou jim odepřena práva, která by jim jako zaměstnancům náležela v základních pracovněprávních vztazích. Jejich povinnost přijmout nabídku vykonávat ji tak pro ně vlastně zakládá novou podmínku pro poskytování podpory v nezaměstnanosti, která spočívá ve výkonu činnosti, jež fakticky není ničím jiným než zaměstnáním, a mění tak samotný význam předmětné podpory, neboť ta se tím, jak otevřeně uvedl ve svém vyjádření ministr práce a sociálních věcí, stává odměnou za veřejnou službu. Tím je ale zcela popřen účel, pro který má být podpora v nezaměstnanosti poskytována, a především, pro který je hrazeno předmětné pojistné. Uchazeči si totiž plnění, na které by podle zákona měli mít nárok již v důsledku nastání pojistné události, musí opětovně odpracovat. V žádném případě nejde toliko o povinnost, jejímž smyslem by měla být zejména kontrola, zda jsou skutečně dány podmínky pro vznik nároku, např. zda uchazeč skutečně nemůže vykonávat zaměstnání bez vlastní viny. Bez povšimnutí nakonec nelze ponechat ani neodůvodněnou nerovnost, která v důsledku stanovení nového důvodu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti mezi uchazeči vzniká.
266. Takto shrnuté důvody (blíže zejména body 246 až 258) vedly Ústavní soud k výše uvedenému závěru, že v důsledku napadeného ustanovení se podpora v nezaměstnanosti, jakož i všechna další plnění, jež stát poskytuje jako hmotné zajištění v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3Listiny, staly prostředkem, kterým stát pod sankcí jejich odepření a v rozporu s čl. 9Listiny vynucuje na uchazečích výkon veřejné služby. Na tomto místě je třeba stejným důvodům přiznat širší ústavněprávní relevanci. Opodstatňují totiž i závěr o tom, že se napadená právní úprava dotýká hmotné existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů, připouští vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti proto nemohlo obstát již ve druhém kroku testu rozumnosti.
VII./e Posouzení souladu s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28ListinyVII./e
267. Závěrem této části nálezu se Ústavní soud zabýval otázkou souladu napadených ustanovení s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28Listiny. Jeho podstatou je princip, že za výkon závislé práce v jakékoliv formě pracovněprávního vztahu náleží zaměstnancům odměna, přičemž i v tomto případě náleží zákonodárci široký prostor pro uvážení, jakým způsobem zajistí jeho uplatňování, včetně možnosti blíže regulovat způsob odměňování a jeho výši. Uvedené nevylučuje, aby k výkonu práce pro určitý subjekt docházelo i bez nároku na odměnu, k čemuž zákonodárce může stanovit přiměřenou formu právního vztahu. Vždy se však musí jednat o práci, která je za těchto podmínek vykonávána dobrovolně, přičemž odmítnutí jejího výkonu nesmí být důvodem pro uložení sankce. Případná jiná povinnost, jež by jejímu vykonavateli vznikla v důsledku tohoto odmítnutí, by musela s tímto právním vztahem věcně souviset a nesměla by být natolik zatěžující, aby vůči němu fakticky působila jako prostředek donucení k výkonu předmětné práce. V takovém případě by totiž tato osoba musela být považována za „zaměstnance“ ve smyslu čl. 28Listiny, protože by u ní nebylo možné předpokládat, že za těchto podmínek vykonává práci na základě svobodného projevu vůle. Absence nároku na odměnu by tak nezbytně musela vést k závěru o porušení tohoto článku.
268. Pro posouzení souladu napadených ustanovení s tímto právem postačí zodpovězení dvou otázek, a to, zda se princip obsažený v čl. 28Listiny uplatní i na výkon veřejné služby, a pokud ano, zda lze za spravedlivou odměnu považovat plnění, jež zákon přiznává uchazečům o zaměstnání jako hmotné zajištění v nezaměstnanosti. K první otázce je třeba uvést, že institut veřejné služby podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi sice vytváří rámec pro výkon činnosti, jež může mít charakter závislé práce bez nároku na odměnu, s odmítnutím její činnosti však tento zákon nespojuje žádnou sankci. Takováto sankce nemůže být sjednána ani v písemné smlouvě veřejnoprávní povahy, jež představuje právní základ pro výkon veřejné služby, neboť krajské pobočce úřadu práce chybí k takovémuto ujednání potřebné zákonné zmocnění. Předmětná charakteristika se však uplatní toliko v případě, že je veřejná služba vykonávána osobami v hmotné nouzi nebo osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání po dobu nepřesahující dva měsíce. Pokud by naopak byly jako uchazeči o zaměstnání vedeny po dobu delší, pak by se na nich uplatnila povinnost přijmout nabídku veřejné služby podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti a z hlediska čl. 28Listiny by musely být považovány za zaměstnance, jimž za výkon závislé práce musí náležet odměna.
269. Je zřejmé, že absence jakékoliv odměny by v případě povinnosti uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu vedla k nepřípustnému zásahu do samotné podstaty a smyslu jejich práva na spravedlivou odměnu za práci, neboť toto právo by bylo zcela popřeno (druhý krok testu rozumnosti, srov. bod 244 tohoto nálezu). Jak již bylo zmíněno, z hlediska Listiny je třeba na výkon závislé práce nahlížet ve všech jeho aspektech, a nikoliv pouze jako na samotnou činnost. Právě odměna za práci představuje protiplnění, jež motivuje zaměstnance k jejímu výkonu a nejlépe ilustruje vzájemné postavení obou stran v pracovněprávních vztazích. Současně zaměstnancům umožňuje vytvářet si podmínky pro důstojný život a tvorbu a udržování sociálních vztahů. Je proto velmi obtížné pochopit, jakým způsobem má výkon veřejné služby bez nároku na mzdu vést k obnovení a zachování pracovních návyků. Zákon v tomto směru vytváří jejím vykonavatelům dokonce horší podmínky než odsouzeným ve výkonu trestu odnětí svobody, u nichž je v případě jejich zařazení k výkonu práce nárok na odměnu naopak garantován (§ 33 odst. 1zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů). Jiný přístup u odsouzených by přitom zpochybňoval samotnou resocializační funkci, kterou má toto jejich zařazení plnit [srov. rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 1. července 1998 sp. zn. 2 BvR 441/90 (BVerfGE 98, 169)].
270. Zůstává tak zodpovědět druhou z položených otázek, která míří k tomu, co lze za spravedlivou odměnu považovat. Na tomto místě již ale postačí pouze odkázat na výše uvedenou argumentaci, podle které sleduje podpora v nezaměstnanosti a jiná práva, jež tvoří přiměřené hmotné zajištění pro tento případ, odlišný účel a nelze je považovat za odměnu nebo protiplnění za výkon veřejné služby. Pro ilustraci absence jakékoliv souvislosti lze poukázat na to, že výše těchto plnění se mění podle kritérií, jež nemají žádnou souvislost ve vztahu k vykonávané práci. Vykonavatel veřejné služby, kterému byla učiněna nabídka již po dvou měsících v evidenci uchazečů o zaměstnání, bude dostávat několik měsíců všechna plnění včetně podpory v nezaměstnanosti. Bude-li však po skončení podpůrné doby nadále vykonávat stejnou práci, pak k ní bude docházet již jen „výměnou“ za ostatní práva, zejména za hrazení zdravotního pojištění. Tak tomu bude nakonec i během doby, po kterou nebude dostávat podporu v nezaměstnanosti z důvodu vyplacení odstupného (srov. § 44a zákona o zaměstnanosti). Ústavní soud proto konstatuje, že § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti není v souladu s právem zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28Listiny, resp. též podle čl. 7 písm. a)Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
271. Předmětný derogační důvod se neuplatní ve vztahu k samotné možnosti uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu podle § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, jehož zrušení se v příslušné části návrhu rovněž domáhají navrhovatelé. Veřejná služba tak zůstává právní formou výkonu činnosti za některým z účelů vymezených v tomto ustanovení, jehož využití ze strany osob v hmotné nouzi nebo uchazečů o zaměstnání závisí plně na jejich souhlasu. Otázka, jakou motivaci budou tyto osoby mít pro její výkon, která v této souvislosti pochopitelně vyvstává, již přesahuje rámec tohoto ústavněprávního hodnocení.