Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů

VIII./a Dikce a kontext napadených ustanovení VIII./a

1. 274. Ačkoliv oba návrhy směřují jen proti § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, s ohledem na obsahovou souvislost považuje Ústavní soud za účelné citovat nejen plné znění těchto ustanovení, nýbrž též znění § 121 odst. 4 téhož zákona. Tato ustanovení zní:

   „Přechodná ustanovení

   § 121

   Odkaz § 121

   (1) Osoba, která je oprávněna provozovat nestátní zdravotnické zařízení na základě rozhodnutí o registraci podle dosavadního zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních (dále jen „registrace“), může na základě registrace poskytovat zdravotní služby, které odpovídají druhu a rozsahu zdravotní péče uvedené v registraci, a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak; tato osoba se považuje za poskytovatele. Držitelé registrace podle dosavadních právních předpisů mají právo na vydání oprávnění k poskytování zdravotních služeb podle tohoto zákona za předpokladu, že doloží náležitosti nutné k udělení registrace podle tohoto zákona.

   …

   (4) Registrace pozbývá platnosti dnem nabytí právní moci rozhodnutí o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb, nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. To neplatí, požádá-li poskytovatel uvedený v odstavci 1 o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb ve lhůtě stanovené v odstavci 5 a řízení o žádosti nebude pravomocně skončeno do 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona; v tomto případě registrace pozbývá platnosti dnem nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti. Registrace opravňující provozovat zařízení zdravotnické záchranné služby poskytovatelem uvedeným v odstavci 2 pozbývá platnosti uplynutím 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.

   (5) Pokud poskytovatel uvedený v odstavci 1 hodlá poskytovat zdravotní služby po uplynutí 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, požádá do 9 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Žádost o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb obsahuje náležitosti uvedené v § 18 odst. 1. Příslušný správní orgán je povinen vydat rozhodnutí o žádosti nejpozději do 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“

1. 275. Ústavní soud úvodem přezkumu těchto ustanovení podotýká, že zákon o zdravotních službách novým způsobem upravil právní vztahy v oblasti poskytování zdravotní péče, resp. zdravotních služeb, přičemž ode dne jeho účinnosti jsou jím stanovená pravidla závazná pro všechny poskytovatele. Za účelem zabezpečení kontinuity poskytování zdravotních služeb se tento zákon musel vypořádat s otázkou právního postavení jejich dosavadních poskytovatelů, včetně další platnosti jejich oprávnění podle předchozí právní úpravy. Napadená ustanovení tak činí ve vztahu k provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení, kteří dosud poskytovali zdravotní péči na základě registrace podle již neúčinného zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Jde o přechodná ustanovení, na jejichž základě bylo těmto subjektům dočasně (pro období nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti zákona) přiznáno postavení poskytovatelů zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách. Stejnou lhůtou byla podle § 121 odst. 4 tohoto zákona omezena i platnost dosavadních registrací, k čemuž je třeba poznamenat, že odstavec 5 současně vymezil zvláštní (a zjednodušený) postup umožňující uvedeným subjektům získat předmětné oprávnění tak, aby mohly poskytovat zdravotní služby kontinuálně i po uplynutí této lhůty. Podmínkou vydání příslušného rozhodnutí je podání žádosti do 9 měsíců od nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách, která bude obsahovat náležitosti uvedené v jeho § 18 odst. 1, což zjednodušeně znamená, že v ní musí být uvedeny údaje vztahující se k žadateli, resp. jeho odbornému zástupci, jakož i údaje týkající se rozsahu zdravotní péče, kterou chce tento žadatel poskytovat, místa, kde ji bude poskytovat, a časového období, v němž tak bude činit. I kdyby přitom příslušný správní orgán o takovéto žádosti pravomocně nerozhodl v zákonem stanovené lhůtě 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, dotčený žadatel by mohl poskytovat zdravotní služby, které odpovídají druhu a rozsahu zdravotní péče uvedené v registraci, až do okamžiku, kdy rozhodnutí o jeho žádosti nabude právní moci. Tímto okamžikem by současně pozbyla platnost jeho dosavadní registrace. Možnost podat žádost o oprávnění k poskytování zdravotních služeb je pro dosavadní provozovatele zachována i po uplynutí lhůty 9 měsíců podle § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách, v takovém případě se ale na její náležitosti a řízení o ní uplatní obecná úprava podle tohoto zákona.

VIII./b Obecná východiska VIII./b

1. 276. Zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem i zásada právní jistoty jsou pojmovou součástí principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 8. června 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227), nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp. zn. Pl. ÚS 78/92 (nález č. 15, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, s. 92], a tedy případný nesoulad zákona nebo jiného právního předpisu s nimi je důvodem pro jeho zrušení v řízení o kontrole norem. Ústavní soud ve svých dosavadních rozhodnutích definoval rozdíl mezi pojmy pravé a nepravé retroaktivity a v obecné rovině vymezil podmínky, za nichž lze zpětné působení určité právní normy považovat za přípustné (srov. shrnutí obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bodech 144 až 149). V případě pravé retroaktivity působí právní norma vznik právních vztahů před svou účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona. Nepravá retroaktivita naopak předpokládá, že nový zákon právní následky pro minulost nezakládá, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů.
2. 277. Vzhledem k výše uvedenému vymezení obsahu napadených ustanovení lze v jejich případě zjevně uvažovat pouze o retroaktivitě nepravé. Na rozdíl od případů pravé retroaktivity, která je zásadně nepřípustná, pokud je s ní současně spojen zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. ochrany nabytých práv [srov. nález ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000 (N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.), nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)], lze v případě nepravé retroaktivity konstatovat její obecnou, byť nikoliv bezvýjimečnou, přípustnost (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147, nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 53). Platí, že nepravá retroaktivita je v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58). Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 nakonec Ústavní soud sám uvedl, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž zvažováním v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva musí zároveň ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svoji roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy [srov. též odlišné stanovisko šesti soudců k nálezu ze dne 7. června 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.)].
3. 278. Pokud jde o tvrzený zásah do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, Ústavní soud podotýká, že tohoto práva se může jednotlivec ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí. Ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny současně předpokládá možnost omezení výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel takovéhoto omezení [srov. nález ze dne 20. června 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), bod 29]. Zákonodárce má tedy relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku, leč ani ta není absolutní. Ve svém uvážení je vázán především čl. 4 odst. 4 Listiny, který brání tomu, aby se omezení základního práva podnikat dotýkalo samotné jeho podstaty a smyslu [srov. nález ze dne 23. května 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), nález ze dne 12. července 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.), část VIII písm. H]. Rovněž je však povinen respektovat zásadu rovnosti v právech ve smyslu čl. 1 Listiny, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny.
4. 279. Je třeba zdůraznit, že omezení práva podnikat, stejně jako omezení práva na svobodný výkon povolání, se může týkat nejen způsobu, jakým má být předmětná činnost vykonávána, nýbrž i samotné možnosti tuto činnost vykonávat. Zákonodárce může stanovit, že určité povolání nebo činnosti mohou vykonávat pouze osoby, které splňují předepsané podmínky, typicky např. kvalifikační předpoklady. Důsledkem takovéto úpravy však bude vždy zásadní omezení práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny v případě těch subjektů, které tyto podmínky nesplňují. Takto vzniklá nerovnost, která se dotýká samotné podstaty předmětného základního práva, přitom z ústavněprávního hlediska obstojí pouze tehdy, nebude-li výsledkem libovůle a pro rozdílné zacházení s jednotlivými skupinami osob budou existovat objektivní a rozumné důvody. To ve smyslu dosavadní judikatury Ústavního soudu znamená, že omezení možnosti výkonu některých povolání nebo činností za určitým ústavně aprobovaným účelem musí v případě jednotlivých dotčených osob obstát v testu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04, body 27 a násl., též nález ze dne 7. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS 35/08 (N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.)].
5. 280. Uvedené požadavky se vztahují nejen na obsah případných nových podmínek pro výkon určitého povolání nebo činnosti, nýbrž i na časový rámec jejich naplňování. Jejich náhlá změna, jejímž důsledkem by byla povinnost určité osoby přestat vykonávat svou činnost, se totiž může v závislosti na situaci této osoby zásadním způsobem promítat do její osobní nebo majetkové sféry. S ní spojený zásah do základního práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny by proto obstál pouze za předpokladu, že by byl odůvodněn naléhavým veřejným zájmem a byl by nezbytným opatřením pro dosažení svého účelu. Za obecně přijatelný lze naopak označit takový způsob provádění těchto změn, jenž poskytne dotčeným subjektům dostatečný časový prostor pro přizpůsobení se novým podmínkám.