Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů

vyhlášené znění

III. / III./f

III./f Vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů III./f

  1. 145. Úřad pro ochranu osobních údajů se vyjádřil prostřednictvím svého předsedy RNDr. Igora Němce k té části návrhu skupiny senátorů, která směřovala proti právní úpravě Národního zdravotního informačního systému. Ve svém vyjádření ze dne 24. února 2012 podotkl, že úřad považuje za nezbytné, aby vytvoření či změně jakéhokoliv podobného systému veřejné správy předcházelo vyhodnocení dopadů do soukromí občanů. Není mu však známo, že by v některé fázi legislativního procesu došlo k takovémuto vyhodnocení, jež by popsalo důvody nově navrhovaného systému, klady a zápory dosavadních řešení (existujících registrů), odůvodnění potřebných změn, případně srovnání praxe v jiných evropských zemích. Takovéto hodnocení je přitom potřebné i z toho důvodu, že Česká republika důsledně nevyužila ani jednu z možností nabízených směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES (recitál č. 54 a čl. 18 až 20), aby každý komplexní informační systém s osobními údaji zaváděný státem byl pečlivě předběžně posouzen.
  2. 146. Posuzovaná materie zahrnuje zpracování velkého množství osobních a citlivých údajů, pročež je namístě, že k němu musí docházet na základě jasné a jednoznačné zákonné úpravy, aby byla naplněna ústavněprávní klauzule a současně imperativ veřejného práva, že výkon státní moci musí být prováděn v mezích, způsobem a prostředky stanovenými zákonem. V tomto případě zákony obvykle nedávají občanům možnost upravit podmínky zpracování jejich osobních údajů, občané musí zákonem nařízené postupy strpět. Na zpracování prováděná na základě zákonného zmocnění se vztahuje výjimka z registrační povinnosti podle § 18 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Pokud jde o citlivé údaje (např. o zdravotním stavu), jsou základní zákonné podmínky pro jejich zpracování uvedeny v § 9 zákona o ochraně osobních údajů. S ohledem na odkaz na zvláštní zákony uvedený v jeho písmenu c) a analogicky s přihlédnutím k formě výslovnosti souhlasu vykládá úřad ve své praxi toto ustanovení tak, že ke zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví může dojít pouze za zákonem výslovně a velmi přesně vymezených podmínek. Jistou podporu pro restriktivní výklad oprávnění státních institucí pro zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví lze spatřovat i v recitálech č. 33 a 34 a čl. 9 výše uvedené směrnice.
  3. 147. Napadenou právní úpravu považuje úřad za jsoucí v rozporu vůči premise, že zpracování osobních údajů musí být prováděno zákonným a korektním způsobem vůči dotčeným jednotlivcům. Musí se tedy týkat údajů přiměřených, podstatných a v množství úměrném účelům zpracování. Účel zpracování osobních údajů podle napadených ustanovení však jimi není blíže objasněn nebo deklarován. Není odůvodněna účelnost centralizované koncepce povinného uchovávání citlivých údajů občanů ani slučování některých registrů sloužících samostatným výzkumným a lékařským účelům namísto toho, aby byly v potřebných případech předávány či sdíleny jen potřebné údaje. Příkladem je nový Národní registr reprodukčního zdraví, který slučuje celkem pět stávajících registrů: Národní registr rodiček, Národní registr novorozenců, Národní registr vrozených vad, Národní registr potratů a Národní registr asistované reprodukce. Doba uchovávání údajů v těchto registrech byla bez jakéhokoliv vysvětlení a zdůvodnění prodloužena na 30 let.
  4. 148. Slova vedení, realizace a získávání jsou velmi obecné ekvivalenty zpracování osobních údajů, jež nevyjadřují ani jeho podstatné náležitosti ani limit zpracování. Tento nedostatek nemůže nahradit prostý výčet či vzájemná kombinace kategorií oprávněných orgánů, množin dat a oprávnění pro transfer (vyžadování a předávání) určitých údajů popisovaných v jiných částech zákona, na což úřad upozorňoval již ve svých připomínkách k návrhu napadených ustanovení, když poukázal na vadnou strukturu Národního zdravotního informačního systému z hlediska zásad zpracování a ochrany osobních údajů, samoúčelnost a nadbytečnost definice tohoto systému. S ohledem na § 9 zákona o ochraně osobních údajů platí, že absenci jasného účelu zpracování citlivých údajů nemůže zhojit ani podzákonný předpis, byť by popisoval sebepřesněji dílčí operace s údaji.
  5. 149. Pokud jde o argumentaci ohledně vedení seznamů lékařů, zubních lékařů a lékárníků podle § 72 zákona o zdravotních službách, v tomto bodu považuje úřad vedení dvou podle účelu totožných evidencí (seznamů osob) za nepřiměřené, a to navíc v množství neúměrném účelům zpracování. Navrhovaným ustanovením dochází k duplicitnímu zpracování osobních údajů, které již vedou komory. Potřebují-li přitom ústřední správní úřady s těmito údaji pracovat, lze nastavit jak jejich vyžádání, tak sdílení dat. V této souvislosti připomíná princip eGovernmentu, v němž by mělo existovat jediné autorizované místo s aktuálními daty.
  6. 150. Nad rámec argumentace vedlejších účastníků úřad uvádí, že odůvodnění vládního návrhu zákona o zdravotních službách zcela opomíjí otázku přístupu k údajům uchovávaným v registrech a jejich zabezpečení před neoprávněnými přístupy a zneužitím. Protože se navrhuje uchovávat a sdružovat informace, které jsou mnohdy kopiemi části zdravotnické dokumentace, vzniká návrhem na zpracování údajů v elektronických systémech a na internetu významné riziko ohrožení soukromí občanů. Ve složitých informačních systémech nepostačuje analogicky aplikovat zákonná ustanovení vztahující se na klasické, resp. lokální nahlížení do listinné zdravotnické dokumentace.
  7. 151. Závěrem úřad konstatuje, že vymezení Národního zdravotního informačního systému považuje za natolik obecné, že není zřejmé, zda a jak zásadně by se mělo změnit dosud platné shromažďování osobních údajů ve zdravotnictví, které bylo založeno již v 60. letech minulého století. Předmětný záměr pak nemůže bez jasné informační politiky vůči občanům přispívat ani k posílení právní jistoty, důvěry a etiky v oblasti veřejného zdravotnictví. Za hlavní nedostatek zákona považuje úřad velmi obecné zaměření na celkový rámec informačního systému, aniž by byly definovány účelné a přesně stanovené postupy zpracování citlivých údajů občanů a přitom odůvodněna jejich potřebnost dlouhodobého uchovávání v registrech a nutnost sdružování či sdílení citlivých údajů napříč registry. Zkušenosti z jiných evropských států ukazují, že pro účel, jehož má docílit Národní zdravotní informační systém, postačují databáze klinických studií vedených lékaři a odbornými pracovišti, vedené buď se souhlasem pacienta, nebo anonymně.
  8. 152. Své vyjádření doplnil předseda úřadu dopisem ze dne 14. března 2012, jehož součástí byly připomínky úřadu k návrhu vyhlášky o předávání osobních a dalších údajů do Národního zdravotnického informačního systému, Národního registru poskytovatelů, Národního registru zdravotnických pracovníků a pro potřeby vedení národních zdravotních registrů. Návrh vyhlášky v něm odmítl jako celek. Současně reprodukoval řadu námitek, jež uplatnil i ve svém původním vyjádření v tomto řízení.

III./g Vyjádření dotázaných profesních komor III./g

  1. 153. Česká lékařská komora se vyjádřením ze dne 2. února 2012, jež bylo podepsáno jejím prezidentem MUDr. Milanem Kubkem, ztotožnila v podstatě se všemi námitkami proti zákonu o zdravotních službách uplatněnými navrhovateli a skupinou senátorů. Podle svého vlastního tvrzení je dokonce sama iniciovala. Nad rámec jejich stručného shrnutí pouze doplnila, že jejich námitky ohledně možného retroaktivního účinku § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách původně akceptovali ministr zdravotnictví i Legislativní rada vlády. Předložený návrh zákona tak předpokládal, že se držitel registrace nestátního zdravotnického zařízení stane dnem jeho účinnosti poskytovatelem zdravotních služeb, aniž by o tom muselo být rozhodnuto ve správním řízení. Ke změně však došlo při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, když byla na základě pozměňovacího návrhu schválena právě napadená úprava.
  2. 154. Česká stomatologická komora považuje shromažďování a uchovávání údajů o pacientech a zdravotnických pracovnících (v jejich případě navíc i zveřejňování) za jednoznačný zásah do jejich práva na informační sebeurčení, jak jej chápe Ústavní soud i Evropský soud pro lidská práva. Jak vyplývá z jejího vyjádření ze dne 22. února 2012, podepsaného jejím prezidentem MUDr. Pavlem Chrzem, komora nepovažuje za nežádoucí existenci odpovídajícího a obsahem i rozsahem přiměřeného zdravotnického informačního systému, jehož účelem je sledování zdravotního stavu obyvatelstva, získání informací o činnosti poskytovatelů, o rozsahu a kvalitě poskytovaných služeb a pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky státu. Napadená právní úprava však neobstojí z hlediska čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť nakládání s uvedenými údaji neodpovídá jeho parametrům, případně požadavku, aby zásah do základního práva byl přiměřený svému účelu. Problémem je duplicita a především absence věcného důvodu shromažďování (příp. zveřejňování) citlivých údajů o pacientech, jakož i o zdravotnických pracovnících. Komora dále upozornila na vnitřní rozpornost návrhu skupiny senátorů, která ponechala stranou celou přílohu zákona upravující národní zdravotní registry. Právě tato příloha přitom obsahuje významná a věcně nepřiměřená ustanovení o rozsahu zpracovávaných osobních údajů pacientů.
  3. 155. Pokud jde o další připomínky skupiny senátorů, oslovená komora nesdílí závěr o neústavnosti v zákoně o zdravotních službách obsažené úpravy správních deliktů, byť jim vytýká nepřehlednost a přebujelost. Do budoucna vzniklé interpretační problémy budou nepochybně muset řešit i správní soudy. Rovněž se neztotožňuje s návrhem na zrušení povinnosti tzv. přeregistrace. Ačkoliv ji od počátku odmítala a nesouhlasila s ní, neboť představuje nemalou administrativní zátěž pro všechny stávající provozovatele zdravotnických zařízení, přijaté řešení považuje za ústavně konformní. Tvrzený rozpor s právem na podnikání ve smyslu čl. 26 Listiny měl spočívat v tom, že stávající provozovatelé pozbývají oprávnění k činnosti ze zákona pouhým uplynutím času. Tak tomu ale ve skutečnosti není, neboť podáním žádosti o udělení nového oprávnění ve stanovené lhůtě si provozovatelé zajistí, že nové oprávnění bude bezprostředně navazovat na oprávnění stávající. Komora naopak upozorňuje na negativní důsledky, jaké by pro poskytovatele mělo okamžité zrušení napadených přechodných ustanovení. Tím by totiž stávající provozovatelé bez dalšího pozbyli oprávnění poskytovat zdravotní služby.
  4. 156. Možnosti vyjádřit se k návrhům využila i Česká lékárnická komora, podle níž je zrušení všech senátorským návrhem napadených ustanovení zákona o zdravotních službách namístě. Ve svém stanovisku ze dne 16. února 2012, podepsaném prezidentem této komory PharmDr. Lubomírem Chudobou, poukázala na absenci věcných důvodů pro shromažďování a zveřejňování údajů o osobách v takovém rozsahu, jak činí zákonem nově upravený Národní registr zdravotnických informací. Výši sankcí u jednotlivých správních deliktů považuje v souladu s návrhem za nepřiměřeně vysokou. V zásadě se ztotožňuje i s námitkami ve vztahu k povinnosti přeregistrace, nesouhlasí však s argumentem vedlejších účastníků, že dosavadní provozovatel musí v devítiměsíční lhůtě dokládat spolu s žádostí o vydání oprávnění také již jednou předložené doklady o své odborné způsobilosti, o splnění podmínek věcné a technické způsobilosti, schválený provozní řád apod. Podle jejího názoru totiž musí žádost, kterou lze podat pouze do 9 měsíců od účinnosti zákona, obsahovat pouze náležitosti podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách, a nikoliv též přílohy podle jeho odstavce 2. Nedojde-li ke zrušení těchto ustanovení, hodlá tato komora prosazovat právě tento výklad. Nemůže totiž připustit, aby byli nynější provozovatelé podle ustanovení § 121 nuceni předkládat při podávání žádosti také všechny přílohy, jejichž příprava je časově i finančně velmi náročná. I z této argumentace vyplývá zbytečnost celého procesu, pro nějž se vžil název přeregistrace.

III./h Další vyjádření III./h

  1. 157. Dne 15. března 2012 byl Ústavnímu soudu doručen dopis amicus curiae od občanského sdružení Iuridicum Remedium, se sídlem Praha 9, Vírská 14/278, jehož přílohu tvořilo stanovisko tohoto sdružení k ústavní konformitě úpravy národních zdravotních registrů podle zákona o zdravotních službách.