Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/25 ve věci návrhu na zrušení nařízení vlády č. 55/2025 Sb., o Chráněné krajinné oblasti Soutok

VI. 2. 4. Posouzení přiměřenosti napadené právní úpravy

1. 92. Nařízení vlády obstojí i z hlediska přiměřenosti (proporcionality v užším smyslu).
2. 93. Ústavní soud při vážení protichůdných zájmů zohledňuje, že předvídané zásahy do vlastnického práva plynoucí z vyhlášení CHKO nemají podobu zbavení majetku (čl. 11 odst. 4 Listiny), ale jde o úpravu užívání v souladu se sociální funkcí vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny). Podle čl. 11 odst. 3 Listiny platí, že vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.
3. 94. I z pohledu rozhodovací praxe ESLP jsou opatření týkající se „užívání majetku“ ve smyslu čl. 1 třetí věty Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod přezkoumávána méně přísně než zásahy v podobě „zbavení majetku“ ve smyslu čl. 1 věty druhé téhož článku.
4. 95. Ústavní soud již vyjádřil určitou míru zdrženlivosti při vyvažování kolidujících zájmů v souvislosti s vyhlašováním národních parků (tedy regulace přísnější, potažmo více omezující práva jednotlivců či samospráv, než je tomu u CHKO) tak, že otázka existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Z hlediska ústavního pořádku jsou pravidla pro volbu typu a míry ochrany určitého přírodního území relativně široká. Ústavní soud proto odpovědi na otázky týkající se optimálního nastavení jednotlivých opatření nemůže poskytnout [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.; Národní parky), bod 132].
5. 96. Nařízení vlády (srov. § 5) limituje vlastnické právo (stejně jako právo na podnikání) pouze potřebným souhlasem orgánu ochrany přírody k některým v § 5 vymezeným činnostem. Jde o standardní regulaci v režimu CHKO. Navrhovatelka ani netvrdí, že by se nějaká z podmínek zakotvených v § 5 svým obsahem vymykala regulacím v jiných CHKO či byla jakkoli jinak excesivně přísná, resp. z hlediska svého obsahu nepřiměřená.
6. 97. V rovině zákona jsou omezení související s vyhlášením CHKO formulována buď pro celou CHKO (§ 26 odst. 1 ZOPK), pro území její první zóny (§ 26 odst. 2 ZOPK), nebo pro území první a druhé zóny společně (§ 26 odst. 3 ZOPK). Jde o standardní regulaci v každé CHKO, neboť plyne přímo ze zákona. Z povahy věci se dotýká výkonu vlastnického práva těch, kteří na území CHKO vlastní majetek, stejně jako těch, kteří tam provozují podnikatelskou činnosti (srov. blíže body 73–74). Navrhovatelka ústavnost kteréhokoli ze zákonných omezení plynoucích z § 26 ZOPK nezpochybňuje ani výslovně nenapadá.
7. 98. Ve vztahu k právu na samosprávu, konkrétně právu obcí hospodařit se svým majetkem, navrhovatelka neuvádí konkrétní ustanovení, které by mělo z požadavku přiměřenosti vybočovat. Podobně např. neuvádí, že by do území CHKO byla zahrnuta obec či její část, která vůbec nesplňuje podmínky po zařazení apod. Námitky porušení práva na samosprávu proto taktéž zůstávají ve velmi obecné rovině.
8. 99. Ústavní soud tak posuzoval proporcionalitu právní úpravy v kontextu základní argumentace navrhovatelky, ale nemohl se přirozeně zabývat všemi možnými hypotetickými dopady na konkrétní vlastníky, obce či podnikatele, neboť jejich řešení bude vždy ovlivněno právními i skutkovými okolnostmi každé jednotlivé situace.
9. 100. Jak plyne z vyjádření vlády, před vyhlášením CHKO proběhlo kolem 300 jednání s představiteli samospráv, hospodařícími subjekty, orgány veřejné správy a místními občany ve snaze nalézt přiměřené řešení. Z 15 obcí podalo námitky 5 obcí, řada připomínek obcí byla akceptována, např. při úpravě hranic CHKO či rozdělení pozemků do zón. Hranice CHKO byla vymezena tak, aby byl dopad na obce minimalizován. CHKO zahrnuje rozlohou pouze asi půl procenta zastavěného území a nezahrnuje souvisle zastavěná území obcí. Většina rozlohy CHKO je navíc v majetku státu (cca 67 %). Právo na samosprávu obcí je zachováno, obce mohou nadále rozhodovat o svých záležitostech i o svém majetku, pouze některé aktivity jsou limitovány, např. potřebnými souhlasy orgánu ochrany přírody. Opět jde o běžný režim ochrany CHKO a nic z tvrzení navrhovatelky nesvědčí o tom, že by měla být některá z regulací (ať již uvedená v § 26 ZOPK, či plynoucí z § 5 napadeného nařízení vlády) ve vztahu k některé konkrétní obci (např. s ohledem na místní podmínky) nepřiměřená sledovanému účelu.
10. 101. Návrh se primárně argumentačně vymezuje vůči vyhlášení CHKO jako takové. Ústavní soud však na základě uvedeného shrnuje, že vyhlášení CHKO bylo vhodným i potřebným prostředkem k dosažení legitimního cíle spočívajícího v ochraně přírodního bohatství. Zároveň považuje tento prostředek i za přiměřený, neboť ZOPK i napadené nařízení vychází ze standardních nástrojů ochrany přírody a krajiny, které z povahy věci omezují vlastnické právo, právo na podnikání či právo na samosprávu, ale nedochází ke zbavování vlastnictví. Řada omezení v území již plyne z ochrany v podobě existujících EVL či existujících ptačích oblastí. Při vymezování hranic CHKO bylo minimalizováno zahrnutí zastavěné či zastavitelné oblasti, nezahrnuje průmyslové areály. Při vymezení zón ochrany byl brán ohled na aktuální způsob vyžívání území, zemědělsky obhospodařované pozemky byly primárně zařazeny do III. zóny CHKO. Nic tak nesvědčí o tom, že by bylo cílů dosahováno prostředky nepřiměřenými. Závěru o přiměřenosti omezení svědčí i zákonná možnost kompenzace případné újmy podle § 58 odst. 2 ZOPK („náhrada za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření“), čímž se jinak nezbytný zásah ještě dále zmírňuje formou finanční náhrady.
11. 102. Ani konkrétní námitka týkající se dopadů na společnost VaK nesvědčí o nepřiměřenosti napadené právní úpravy. Napadené nařízení vlády obsahuje v § 5 odst. 1 písm. a) bodu 2 výjimku spočívající v tom, že souhlas orgánu ochrany přírody není třeba k „úkonům souvisejícím s údržbou, provozem nebo opravami vodárenských objektů sloužících k výrobě pitné vody“. I přes omezení nové výstavby vodárenských objektů je nutno vzít v potaz, že dle ZOPK není zákaz stavební činnosti v I. zóně CHKO absolutní. Podle § 43 ZOPK lze udělit ze zákazu stavební činnosti (plynoucí z § 26 odst. 2 ZOPK) výjimku mj. tehdy, pokud „jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody“. Vzhledem k tomu, že zásobování pitnou vodou může být veřejným zájmem (se stále rostoucí důležitostí), musí být v případě potřeby povolování nových staveb souvisejících se zásobováním pitnou vodou (nové stavební vodárenské objekty) tento veřejný zájem zohledňován. Právní úprava tak ani v tomto konkrétním navrhovatelkou specifikovaném případě nepředstavuje nepřiměřené dotčení vlastnického práva, resp. práva na podnikání, neboť umožňuje vyvažování kolidujících zájmů v každém jednotlivém případě. V případě hypotetických excesů ze strany orgánů ochrany přírody je k dispozici obrana ve správním soudnictví.
12. 103. Ústavní soud proto z pohledu kritéria přiměřenosti uzavírá, že negativa napadené úpravy v podobě zásahu do výkonu vlastnických práv, práva na podnikání či práva na samosprávu jsou výrazně převážena pozitivy v podobě ochrany unikátního území, které je největším zachovalým komplexem lužních lesů ve střední Evropě s mimořádnou druhovou rozmanitostí a mezinárodním významem.

VI. 2. 5. Omezení práva na podnikání není nutné samostatně zkoumat zdrženlivějším testem

1. 104. Přestože právo na podnikání není zasaženo ve své podstatě (jádru), a napadenou právní úpravu tak lze ve vztahu k tomuto právu zkoumat pouze zdrženlivým testem racionality, není nutno se podrobněji tímto testem zabývat, obstála-li právní úprava v přísnějším testu proporcionality.