VI. 2. 1. Legitimní cíl napadené právní úpravy a intenzita přezkumu
71. V rámci posouzení výhrad navrhovatelky se Ústavní soud zabýval i otázkou formy a intenzity přezkumu.
72. Obecně lze za legitimní cíl vyhlášení nové CHKO považovat ochranu přírodního bohatství ve smyslu čl. 7Ústavy, resp. životního prostředí ve smyslu čl. 35 odst. 1Listiny. V podústavní rovině je tento cíl specifikován jako ochrana přírody a krajiny. Ze všech doložených dokumentů i z vyjádření vlády plyne, že území CHKO (oblast soutoku řek Moravy a Dyje) je největším zachovalým komplexem lužních lesů ve střední Evropě s mimořádnou druhovou rozmanitostí, který je současně územím s mezinárodním významem pro ochranu přírody. To ostatně ani navrhovatelka nezpochybňuje.
73. Účinností napadeného nařízení, resp. vyhlášením CHKO Soutok, se na všechny vlastníky nemovitých věcí v území CHKO začíná uplatňovat regulační režim týkající se užívání jejich majetku. Omezení užívání majetku plyne jak z § 26ZOPK, tak z § 5 napadeného nařízení vlády. Tato regulace se týká nejen soukromých vlastníků, ale též obcí nacházejících se na území CHKO, neboť i užívání obecního majetku (čl. 101 odst. 3Ústavy) je regulací omezeno. Na území celé CHKO (§ 26 odst. 1ZOPK) je např. zakázáno stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály. Na území I. zóny CHKO (§ 26 odst. 2ZOPK) je např. zakázáno povolovat nebo provádět nové stavby, povolovat a měnit využití území či těžit nerosty a humolity. Na území I. i II. zóny CHKO (§ 26 odst. 3ZOPK) je např. zakázáno hospodařit na pozemcích mimo zastavěná území obcí způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, zejména prostředky a činnosti, které mohou způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů anebo nevratně poškozovat půdní povrch, používat biocidy, měnit vodní režim či provádět terénní úpravy značného rozsahu.
74. Podle § 5 napadeného nařízení vlády lze některé způsoby užívání majetku činit jen se souhlasem orgánu ochrany přírody. Např. na území I. zóny CHKO jde o těžbu dříví, pokud nebyla předvídána ve schváleném lesním hospodářském plánu nebo v převzaté lesní hospodářské osnově, na území III. zóny CHKO jde o vysazování plantáží původních dřevin na pozemcích, které nejsou určeny pro plnění funkce lesa, nebo rozorávání trvalých travních porostů mimo zastavěná území nebo zastavitelné plochy. Na celém území CHKO lze jen se souhlasem orgánu ochrany přírody např. upravovat nebo měnit koryta vodních toků, nejedná-li se o činnosti vyžadující povolení nebo jiný úkon podle vodního nebo stavebního zákona [zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů], odbahňovat rybníky a další vodní nádrže, ukládat vytěžené sedimenty, těžit nerosty, provádět geologické práce, hornickou činnost nebo činnost prováděnou hornickým způsobem, obnovovat nebo udržovat prvky odvodnění, s výjimkou povolených objektů sloužících k manipulaci s vodní hladinou podle schváleného manipulačního řádu.
75. Všechny zákonem i napadeným nařízením předvídané regulace se pak dotýkají též práv garantovaných v čl. 26Listiny v případě, že omezují podnikání, resp. hospodářskou činnost (zemědělskou činnost, lesnictví, chov ryb apod.).
76. Ústavní soud tedy na základě výhrad navrhovatelky posoudil kolizi sledovaného zájmu na ochraně životního prostředí, resp. přírodního bohatství (čl. 7Ústavy, čl. 35Listiny), na straně jedné a vlastnického práva (čl. 11Listiny), práva na podnikání (čl. 26Listiny) a práva na územní samosprávu (čl. 8, resp. čl. 100Ústavy) na straně druhé.
77. Ačkoli navrhovatelka napadá právní regulaci „en bloc“ a nespecifikuje, která ustanovení napadeného nařízení nepřiměřeně zasahují do práv toho kterého vlastníka, podnikatele či samosprávného celku (a jakým způsobem), v režimu abstraktní kontroly norem postačí, že zásahy jsou napadenou právní úpravou předvídány. Právní předpis je v tomto řízení podroben přezkumu Ústavním soudem, aniž by se nějaké zásahy do základních práv a svobod musely nutně projevit v právní sféře jednotlivce.
78. Omezení vlastnického práva či práva na samosprávu posuzoval Ústavní soud testem proporcionality. Regulace, která nově vyhlášením CHKO na vlastníky nemovitostí na území CHKO dopadá, není zanedbatelná a omezuje výkon vlastnického práva zejm. v aspektu práva věc užívat (např. omezení stavební činnosti či vysazování dřevin) či užívat její plody (např. omezení těžby dřeva či nerostů) podstatným způsobem [k aplikaci testu proporcionality při omezování vlastnického práva a práva na samosprávu v zájmu ochrany životního prostředí srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.; Národní parky), bod 48 a násl.]. Současně ale platí, že míra obecnosti, s níž Ústavní soud k přezkumu napadeného nařízení přistupuje, logicky odpovídá míře obecnosti, s níž navrhovatelka nařízení napadá.
79. U práva na podnikání, které spadá do režimu čl. 41 odst. 1Listiny, závisí přísnost přezkumu na tom, zda je napadenou právní úpravou zasaženo samotné jádro daného práva (pak musí právní úprava projít testem proporcionality) či nikoli (pak postačí pouze racionální vztah zvoleného prostředku a sledovaného cíle). Do jádra práva garantovaného čl. 26 odst. 1Listiny je zasaženo tehdy, jestliže by daným omezením byl určité skupině jednotlivců podstatně ztížen nebo znemožněn přístup k určitému povolání nebo možnost vykonávat určitou činnost [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/24 (226/2025 Sb.; Pozastavení výkonu auditorské činnosti zahájením trestního stíhání), bod 36]. Nařízení vlády jistě limituje některé dílčí aspekty podnikatelské činnosti, neznemožňuje však ani její výkon, ani přístup k ní. Do jádra práva proto zasaženo není. Ve vztahu k omezení práva na podnikání tak postačí, že prostředek zvolený k dosažení sledovaného cíle (ochrany přírody a krajiny) je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
80. Projde-li však napadená právní úprava přísnějším testem proporcionality, není nutné ji samostatně testovat kritérii mírnějšími. Vzhledem k tomu, že argumentace navrhovatelky směřuje obecně proti nařízení vlády jako celku, bez specifikace kolize jeho konkrétních ustanovení s některými namítanými právy, zabýval se Ústavní soud proporcionalitou právní úpravy jako celku.
81. Test proporcionality zahrnuje kritéria vhodnosti (způsobilosti), potřebnosti a přiměřenosti. Kritérium vhodnosti zkoumá, zdali použitý prostředek omezující určitý ústavní princip (typicky některé ústavně zaručené právo) je vůbec způsobilý dosáhnout sledovaného legitimního cíle. Kritérium potřebnosti spočívá v posouzení, zda nelze daného cíle ve srovnatelné míře dosáhnout jinak, a to při nižší míře zásahu do kolidujícího ústavního principu, či bez tohoto zásahu. V rámci kritéria přiměřenosti potom probíhá vyvažování mezi oběma v kolizi stojícími ústavními principy (právy).
82. Před provedením samotného testu proporcionality Ústavní soud pro úplnost uvádí, že nelze navrhovatelce přisvědčit, že by v procesu přípravy a přijímání nařízení vlády nebyla dostatečně zvážena a odůvodněna proporcionalita zvolené právní úpravy ve vztahu k dotčeným právům.
83. Záměr na vyhlášení zvláště chráněného území CHKO Soutok z roku 2023 podrobně argumentuje ve prospěch proporcionality navržené právní úpravy jak z pohledu její 1. vhodnosti (s. 12–15), 2. potřebnosti (s. 16–19), jakož i 3. přiměřenosti v užším smyslu (s. 20–26). Taktéž důvodová zpráva k nařízení vlády shrnuje argumenty pro nezbytnost nové právní úpravy (s. 3–4). Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA, 2024) týkající se souhrnně jak nařízení vlády, tak navazující vyhlášky ministerstva o vymezení zón ochrany přírody CHKO Soutok (později vyhlášené pod č. 56/2025 Sb.) podrobně zvažuje varianty řešení od varianty zachování současné úrovně právní úpravy přes variantu nově vyhlášených maloplošných území až po zvolenou variantu nové CHKO.
VI. 2. 2. Posouzení způsobilosti napadené právní úpravy dosáhnout legitimního cíle
84. Z hlediska kritéria vhodnosti (způsobilosti) dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze pochybovat o tom, že vyhlášení CHKO na daném území je způsobilé naplnit požadovaný legitimní cíl. Je to ostatně základní účel vyhlášení CHKO a všechna omezení spojená s vyhlášením CHKO (viz shora citovaný § 5nařízení vlády či § 26ZOPK) k tomuto cíli jednoznačně směřují. Jde o podstatu a smysl regulace, resp. podstatu a smysl vyhlášení jakéhokoli zvláště chráněného území ve smyslu § 14 odst. 2ZOPK. Napadená právní úprava je tak způsobilá legitimní cíl (ochranu přírodního bohatství, resp. životního prostředí) naplnit.
VI. 2. 3. Posouzení potřebnosti napadené právní úpravy
85. Stejně tak dospěl Ústavní soud k závěru, že byla dostatečně doložena i potřebnost napadené právní úpravy. Přestože navrhovatelka převážně zpochybňuje naplnění tohoto kritéria s tím, že nabízí alternativní možnosti, jak legitimní cíl naplnit, nelze jí přisvědčit.
86. Navrhovatelka sice dokládá, že i jinými nástroji lze přispět k ochraně přírody a krajiny na daném území (ochrana formou lesních hospodářských plánů, rozšíření těchto plánů i na další lesy v území, smluvní ochrana, rozšíření stávajících maloplošných zvláště chráněných území na plochy nejcennějších biotopů), pomíjí však, že tyto formy ochrany nezaručují naplnění sledovaného legitimního cíle ve stejné či srovnatelné míře, a to ve vztahu jak k intenzitě ochrany, tak i její komplexnosti. Některá omezení, která z vyhlášení CHKO plynou a k nimž navrhovatelka alternativu nenabízí (zpřísnění vjezdu motorových vozidel, limitace pořádání hromadných akcí), navrhovatelka co do možného efektu nepodloženě bagatelizuje.
87. K argumentu navrhovatelky, že lze ochranu daného území zajistit smluvně, Ústavní soud zdůrazňuje, že pro zajištění stejně účinné a efektivní ochrany území by bylo nezbytné vyjednat příslušnou míru ochrany lokality se všemi vlastníky. Je-li na území obou EVL více než 6 tisíc vlastníků pozemků, jeví se možnost dosažení tohoto cíle jen velmi málo pravděpodobná. Není rozhodné, zda je nutno uzavírat formálně jednu smlouvu se všemi vlastníky, nebo tisíce smluv. Podstatné je zajištění projevu shodné vůle jednotlivých vlastníků. Je však více než zjevné, že dosažení shody na obsahu smluv se všemi vlastníky je v natolik rozsáhlém území a při uvedeném množství vlastníků velmi obtížné, až nereálné. To se týká i případné změny ochrany reagující na změnu podmínek v území. Pokud by k dohodě, byť jen s některými vlastníky, nedošlo, účel ochrany by nebyl naplněn. Smluvní ochrana je z těchto důvodů na takto rozsáhlém území nevhodným nástrojem pro zajištění efektivní, včasné a komplexní ochrany přírodního bohatství. Je primárně určena pro maloplošná chráněná území. Pro úplnost lze dodat, že u již vyhlášených maloplošných zvláště chráněných území není podle § 39 odst. 1ZOPK možné smlouvu uzavřít.
88. Ani využívání lesních hospodářských plánů není srovnatelně účinným nástrojem ochrany. Zejména se týká pouze lesů, přičemž dané území zahrnuje i jiné typy pozemků (louky, mokřady atd.). Argument navrhovatelky uvedený v replice, že nic nebrání tomu, aby lesní hospodářské plány pokrývaly i zbytek území lesů v rámci dotčeného území, nijak nezohledňuje skutečnost, že část území, které nemá charakter lesa, takto chránit nelze. Navíc lesní hospodářské plány jsou určeny pro jiné účely a jejich závazné ukazatele (maximální výše těžeb, minimální podíl melioračních dřevin a minimální rozsah výchovných zásahů) nejsou způsobilé naplnit všechny cíle týkající se ochrany vzácných biotopů. Stejně tak jejich omezená platnost neumožňuje dlouhodobé plánování ochrany území.
89. Přisvědčit nelze ani představě, že srovnatelnou ochranu zajistí rozšiřování stávajících či vyhlašování nových maloplošných zvláště chráněných území (národní přírodní rezervace, národní přírodní památka, přírodní rezervace, přírodní památka nebo památný strom). Maloplošná zvláště chráněná území jsou způsobilým nástrojem pro ochranu nejcennějších částí území, ale neumožňují komplexní ochranu celého území. Maloplošná zvláště chráněná území nelze přirozeně vyhlašovat v oblastech, které svými charakteristikami neodpovídají zákonné definici maloplošných zvláště chráněných území. Přesto musí být i tyto oblasti chráněny v zájmu komplexní ochrany území jako celku, např. pro zajištění migrační prostupnosti, ochrany potravních biotopů nebo biotopů pro rozmnožování, úpravy vodního režimu v krajině apod. K tomu naopak efektivně slouží právě režim jednotlivých zón CHKO. Sama skutečnost, že území CHKO se může překrývat s územím maloplošných zvláště chráněných území, není argumentem pro nepotřebnost CHKO jako celku. Naopak jde o standardní kombinaci ochrany.
90. Podstatou vyhlášení CHKO je ochrana území, která bude komplexní, flexibilní a realizována prostředky a nástroji k tomu určenými. Lze tak přisvědčit argumentům vlády, že plán péče o CHKO, který se zpracovává na časově omezené období a umožňuje pružně a diferencovaně reagovat na případné změny podmínek, je efektivnějším a účinnějším nástrojem ochrany než navrhovatelkou zmiňované alternativy, které systematickou a komplexní péči o území neumožňují.
91. Potřebnost změny byla dostatečně doložena v záměru na vyhlášení CHKO odkazem na sledování a vyhodnocení stavu předmětů ochrany AOPK (monitoring v letech 2006 a 2019), odkazem na vědecké články dokládající úbytek zvláště chráněných druhů, snižování kvality lesních společenstev nížinných lužních lesů, nelesních travinných společenstev a také přirozených a přírodě blízkých vodních toků, říčních ramen, tůní, mokřadů atd.