Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josef Fialy, Jana Filipa, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj), Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 23. května 2017sp. zn. Pl. ÚS 10/12ve věci návrhu skupiny 54 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupených Mgr. Bohuslavem Sobotkou, na zrušení ustanovení § 52 písm. h), § 54 písm. d) ve slovech "nebo porušení jiné povinnosti zaměstnance stanovené v § 301a zvlášť hrubým způsobem [§ 52 písm. h)]", § 57, § 192 odst. 5 věty druhé, § 286 odst. 3 a 4 a § 313 odst. 2 ve slovech "nebo z důvodu porušení jiné povinnosti zaměstnance podle § 301a zvlášť hrubým způsobem" zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., a ustanovení § 39 odst. 2 písm. b), včetně poznámky pod čarou č. 79, a § 54 odst. 1 věty druhé ve slovech "a b)" zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., za účasti Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., veřejné ochránkyně práv, jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 207/2017 Sb.).
Návrh na zrušení ustanovení § 52 písm. h), § 54 písm. d) ve slovech "nebo porušení jiné povinnosti zaměstnance stanovené v § 301a zvlášť hrubým způsobem [§ 52 písm. h)]", § 57, § 192 odst. 5 věty druhé, § 286 odst. 3 a 4 a § 313 odst. 2 ve slovech "nebo z důvodu porušení jiné povinnosti zaměstnance podle § 301a zvlášť hrubým způsobem" zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., a ustanovení § 39 odst. 2 písm. b), včetně poznámky pod čarou č. 79, a ustanovení § 54 odst. 1 věty druhé ve slovech "a b)" zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
Skupina 54 poslanců navrhla Ústavnímu soudu zrušení v záhlaví uvedených částí zákonů. Poslanecký návrh směřuje proti dílčí novele zákoníku práce a zákona o zaměstnanosti, na jejímž základě může být dána zaměstnanci ze strany zaměstnavatele výpověď pro porušení režimu dočasně práceneschopného zaměstnance, a to za současného vyloučení nároku na podporu v nezaměstnanosti z tohoto důvodu. Poslaneckým návrhem je rovněž napadána nová právní úprava podmínek, za nichž působí u zaměstnavatele odborová organizace.
II. Výpověď zaměstnanci pro porušení režimu dočasně práceneschopného pojištěnce a vyloučení nároku na podporu v nezaměstnanosti z tohoto důvodu
A. Napadená ustanovení zákoníku práce a zákona o zaměstnanosti a jejich kontext
1. Zákonem č. 365/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl s účinností od 1. ledna 2012 doplněn nový výpovědní důvod uvedený v ustanovení § 52 písm. h) zákoníku práce. Podle něj zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď, poruší-li zaměstnanec zvlášť hrubým způsobem jinou povinnost zaměstnance stanovenou v § 301a zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákoník práce").
2. V této souvislosti bylo zákonem č. 365/2011 Sb. v § 54 písm. d) zákoníku práce stanoveno, že zákaz výpovědi v ochranné době podle § 53 zákoníku práce se nevztahuje na výpověď danou zaměstnanci pro jiné porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci [§ 52 písm. g)] nebo porušení jiné povinnosti zaměstnance stanovené v § 301a zvlášť hrubým způsobem [§52 písm. h)]. Uvedené neplatí pouze tehdy, jde-li o těhotnou zaměstnankyni, zaměstnankyni čerpající mateřskou dovolenou nebo o zaměstnance anebo zaměstnankyni, kteří čerpají rodičovskou dovolenou.
3. Podle novelou doplněného § 301a zákoníku práce jsou zaměstnanci v době prvních 14 kalendářních dnů a v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v době prvních 21 kalendářních dnů (posledně uvedená doba nebude pro lepší srozumitelnost textu dále zmiňována) trvání dočasné pracovní neschopnosti povinni dodržovat stanovený režim dočasně práceneschopného pojištěnce, pokud jde o povinnost zdržovat se v době dočasné pracovní neschopnosti v místě pobytu a dodržovat dobu a rozsah povolených vycházek podle zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o nemocenském pojištění").
4. Ustanovení § 57 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., stanoví, že pro porušení jiné povinnosti zaměstnance stanovené v § 301a zvlášť hrubým způsobem [§52 písm. h)] může dát zaměstnavatel zaměstnanci výpověď do 1 měsíce ode dne, kdy se o tomto důvodu k výpovědi dozvěděl, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy takový důvod k výpovědi vznikl. Stane-li se v průběhu tohoto jednoho měsíce jednání zaměstnance, v němž lze spatřovat porušení režimu dočasně práceneschopného pojištěnce, předmětem šetření jiného orgánu, je možné dát výpověď do 1 měsíce ode dne, kdy se zaměstnavatel dověděl o výsledku tohoto šetření. Do 31. prosince 2011 ustanovení § 57 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, naopak stanovilo, že zaměstnavatel nemůže dát zaměstnanci výpověď ani s ním okamžitě zrušit pracovní poměr pro porušení povinností stanovených § 56 odst. 2 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, pokud jde o režim dočasně práceneschopného pojištěnce.
5. Ustanovení § 192 odst. 6 zákoníku práce stanoví, že zaměstnavatel je oprávněn kontrolovat, zda zaměstnanec, který byl uznán dočasně práceneschopným, dodržuje v období prvních 14 kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti stanovený režim dočasně práceneschopného pojištěnce, pokud jde o povinnost stanovenou zvláštním právním předpisem zdržovat se v místě pobytu a dodržovat dobu a rozsah povolených vycházek.
6. Podle ustanovení § 192 odst. 5 zákoníku práce může zaměstnavatel se zřetelem na závažnost porušení těchto povinností náhradu mzdy nebo platu snížit nebo neposkytnout, poruší-li zaměstnanec v období prvních 14 kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti povinnost zdržovat se v místě pobytu a dodržovat dobu a rozsah povolených vycházek. Zákonem č. 365/2011 Sb. byla v souvislosti s doplněním nového výpovědního důvodu podle ustanovení § 52 písm. h) doplněna do ustanovení § 192 odst. 5 druhá věta, podle níž náhrada mzdy nebo platu nesmí být snížena nebo neposkytnuta, jestliže byla pro totéž porušení režimu dočasně práceneschopného pojištěnce dána zaměstnanci výpověď podle ustanovení § 52 písm. h).
7. V souvislosti s doplněním popsané právní úpravy do zákoníku práce bylo zákonem č. 365/2011 Sb. doplněno do § 1 zákoníku práce, který upravuje jeho věcnou působnost, nové ustanovení písmene e), podle něhož zákoník práce upravuje některá práva a povinnosti zaměstnavatelů a zaměstnanců při dodržování režimu dočasně práceneschopného pojištěnce podle zákona o nemocenském pojištění a některé sankce za jeho porušení.
8. Se shora popsanou novelizací zákoníku práce byl zákonem č. 365/2011 Sb. změněn též zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), a to doplněním nového ustanovení § 39 odst. 2 písm. b), podle něhož nárok na podporu v nezaměstnanosti nemá uchazeč o zaměstnání, se kterým byl v době posledních 6 měsíců před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání zaměstnavatelem skončen pracovněprávní vztah z důvodu porušení jiné povinnosti zaměstnance podle § 301a zákoníku práce zvlášť hrubým způsobem.
B. Tvrzený rozpor napadených ustanovení zákoníku práce a zákona o zaměstnanosti s ústavním pořádkem a s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách
9. Skupina poslanců ve svém návrhu poukazuje na skutečnost, že návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou přijat navzdory tomu, že se k němu negativně vyjádřila celá řada připomínkových míst, včetně Legislativní rady vlády. Odkázali na samotnou důvodovou zprávu k dotčené novele zákoníku práce, kde se mimo jiné uvádí, že navrhovaná změna právní úpravy je z právního hlediska problematická. Důvodem je především ta skutečnost, že v případě přijetí návrhu by bylo nutno rozšířit předmět působnosti zákoníku práce i na vztahy vznikající v souvislosti s pracovní neschopností, tj. v době překážky v práci, přičemž režim práceneschopného pojištěnce je předmětem úpravy veřejnoprávních předpisů. Uvažovaný další možný postih zaměstnance by mohl představovat nerovnost mezi pojištěnci, neboť ostatní pojištěnci při stejném porušení režimu práceneschopného pojištěnce v systému nemocenského pojištění zůstanou.
10. Navrhovatelé nepovažují porušení povinností pojištěnce zdržovat se v době dočasné pracovní neschopnosti v místě pobytu a dodržovat dobu a rozsah povolených vycházek podle zákona o nemocenském pojištění za porušení pracovních povinností zaměstnance (tyto nejsou ani v přímé souvislosti s výkonem práce). Ustanovení § 301a zákoníku práce, zakotvující v souvislosti s § 52 písm. h) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., "jiné povinnosti zaměstnanců", považují navrhovatelé za nesystémové a utilitaristické, směřující pouze k tomu, aby vedle veřejnoprávní povinnosti založené zákonem o nemocenském pojištění byla obsahově shodná povinnost zakotvena i kogentním ustanovením zákoníku práce (ve smyslu jeho ustanovení § 4b odst. 1 věty prvé in fine; pozn. red.: v tehdy platném znění zákoníku práce), a to výhradně za účelem umožnění úpravy nového výpovědního důvodu podle § 52 písm. h) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb.
11. Sankci za porušení režimu dočasně práceneschopného pojištěnce spočívající v odnětí nebo snížení nemocenské, resp. náhrady mzdy od zaměstnavatele v době nemoci považují navrhovatelé za adekvátní a plně dostačující. "Alternativní" soukromoprávní sankce za totéž jednání (za porušení veřejnoprávní povinnosti), která spočívá v možnosti výpovědi ze strany zaměstnavatele, není přiměřená a její využití staví pojištěnce do nerovného postavení, jak ostatně připouští i důvodová zpráva k zákonu č. 365/2011 Sb. Rovněž další sankce, která souběžně postihuje takto propuštěného zaměstnance za totéž jednání, která spočívá v jeho vyloučení z nároku na podporu v nezaměstnanosti po dobu následujících 6 měsíců po takto skončeném pracovněprávním vztahu, stanovená v § 39 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti, není úměrná významu porušení povinnosti dle zákona o nemocenském pojištění a vyvolává protiústavní účinky.
12. Z výše vyložených důvodů mají navrhovatelé za to, že napadená ustanovení jsou v rozporu s principem rovnosti lidí v právech (čl. 1 Listiny základních práv a svobod - dále též jen "Listina"), podle něhož zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky (čl. 4 odst. 3 Listiny). Napadená úprava odporuje též principu přiměřenosti zákonných zásahů do sféry privátní autonomie, která je součástí konceptu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky - dále jen "Ústava"). Tuto svou poslední námitku navrhovatelé nijak blíže neupřesnili.
13. Napadená úprava porušuje uvedená ustanovení Listiny zejména v souvislosti s právem na práci, zakotveným v mezinárodních smlouvách o lidských právech a svobodách. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.), v němž se uznává právo na práci zahrnující právo každého na příležitost vydělávat si na živobytí svojí prací, kterou si svobodně vybere nebo přijme, zároveň zavazuje signatářské státy učinit příslušné kroky k ochraně tohoto práva. Podobně čl. 1 body 1 a 2 Evropské sociální charty (vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.) zavazuje Českou republiku s cílem zajistit účinný výkon práva na práci a) přijmout jako jeden ze svých prvořadých cílů a odpovědností dosažení a udržení co nejvyšší a nejstabilnější úrovně zaměstnanosti s cílem dosažení plné zaměstnanosti a b) účinně chránit právo pracovníka vydělávat si na své živobytí ve svobodně zvoleném zaměstnání. Napadená úprava nového výpovědního důvodu v rozporu s těmito závazky státu naopak vystavuje zaměstnance neúměrné nejistotě, zda - třeba i při nedbalostním nebo dokonce jen domnělém porušení režimu práceneschopného pojištěnce - bude jeho jednání kvalifikováno zaměstnavatelem jako hrubé porušení veřejnoprávních povinností zaměstnance (nejde prvotně o povinnosti vyplývající z pracovněprávního vztahu) s důsledkem jednostranného ukončení pracovněprávního vztahu zaměstnavatelem. Zaměstnavatel se tak namísto příslušného orgánu veřejné správy stává tím, kdo autoritativně rozhoduje o porušení normy veřejného práva - povinností stanovených primárně zákonem o nemocenském pojištění, a tím i o oprávněnosti ukončení pracovněprávního vztahu z tohoto důvodu.
14. Tím, že napadená úprava otevírá prostor pro svévoli na straně zaměstnavatelů při ukončování pracovněprávního vztahu výpovědí, aniž by umožnila efektivní ochranu práva na práci, jsou dle navrhovatelů porušována rovněž shora uvedená ustanovení mezinárodních smluv.
15. Pokud jde o vyloučení zaměstnance, s nímž byl rozvázán pracovněprávní vztah výpovědí pro porušení režimu práceneschopného pojištěnce, z nároku na podporu v nezaměstnanosti [§ 39 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti], považují navrhovatelé tuto úpravu za odporující podstatě práva občanů na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Tato zákonná úprava odporuje rovněž závazkům, které Česká republika převzala ratifikací Evropského zákoníku sociálního zabezpečení (č. 90/2001 Sb. m. s. - dále jen "Evropský zákoník"), podle něhož každá smluvní strana, pro niž platí IV. část Evropského zákoníku (Dávky v nezaměstnanosti), zajistí chráněným osobám poskytování dávky v nezaměstnanosti dle následujících článků této části (ustanovení čl. 19). Podle čl. 20 Evropského zákoníku krytá sociální událost zahrnuje zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními předpisy, způsobené nemožností získat vhodné zaměstnání, pokud je chráněná osoba schopna práce a ochotna pracovat. Nastane-li krytá sociální událost, musí být dávka zajištěna alespoň těm chráněným osobám, jež splnily kvalifikační dobu, kterou lze považovat za nezbytnou, aby se zabránilo zneužití (ustanovení čl. 23). Pokud tedy osoba propuštěná ze zaměstnání pro porušení režimu práceneschopného pojištěnce nemá výdělek v důsledku nemožnosti získat jiné vhodné zaměstnání, musí ji stát zabezpečit dávkou, zejména pokud tato osoba splnila kvalifikační dobu pro přiznání podpory v nezaměstnanosti dle § 39 odst. 1 písm. a) a § 41 zákona o zaměstnanosti.
III. Podmínky působení odborové organizace u zaměstnavatele
A. Napadená ustanovení § 286 odst. 3 a 4 zákoníku práce a jejich kontext
16. Zákonem č. 365/2011 Sb. byl s účinností od 1. ledna 2012 doplněn § 286 zákoníku práce, upravující působnost odborové organizace, o nové odstavce 1 až 4. Nový odstavec 3 stanoví, že odborová organizace působí u zaměstnavatele a má právo jednat, jen jestliže je k tomu oprávněna podle stanov a alespoň 3 její členové jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru. Za těchto podmínek může kolektivně vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy jen ta odborová organizace nebo její organizační složka, která má právo jednat jménem odborové organizace. Odstavec 4 stanoví, že oprávnění odborové organizace u zaměstnavatele vznikají dnem následujícím po dni, kdy zaměstnavateli oznámila, že splňuje podmínky podle odstavce 3. Přestane-li odborová organizace tyto podmínky splňovat, je povinna to zaměstnavateli bez zbytečného odkladu oznámit.
17. Navrhovatelé poukazují na to, že na působení odborové organizace u zaměstnavatele váže zákoník práce vznik a existenci oprávnění odborové organizace vůči zaměstnavateli, jako je např. právo na kolektivní vyjednávání (ustanovení § 22, 24, § 286 odst. 1), právo na informace [ustanovení § 38 odst. 3, § 61 odst. 5, § 62 odst. 2, § 101 odst. 4 písm. b), § 108 odst. 3, § 276 odst. 1, § 287 odst. 1], právo na projednání (ustanovení § 46, § 61 odst. 1, § 62 odst. 3 až 5, § 99, § 108 odst. 2, § 263 odst. 3, § 287 odst. 2, § 300 odst. 3, § 339 odst. 1, § 348 odst. 3, § 369 odst. 2), souhlas (ustanovení § 217 odst. 1) a spolurozhodování (ustanovení § 199 odst. 2, § 225). Na působení odborové organizace u zaměstnavatele je vázána rovněž zvláštní ochrana členů orgánů odborové organizace před rozvázáním pracovního poměru výpovědí nebo okamžitým zrušením pracovního poměru ze strany zaměstnavatele (ustanovení § 61 odst. 2 až 4).
18. Sumarizováno, § 286 odst. 3 a 4 zákoníku práce stanovil formální podmínky působení odborové organizace u zaměstnavatele, mezi něž patří:
a) oprávnění odborové organizace působit a jednat u zaměstnavatele (musí být založeno ve stanovách),
b) skutečnost, že odborová organizace sdružuje alespoň 3 zaměstnance v pracovním poměru a
c) oznámení zaměstnavateli, u něhož působí, že splňuje podmínky ad a) a b).
B. Rozpor napadených ustanovení § 286 odst. 3 a 4 zákoníku práce s ústavním pořádkem a s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách
19. Podle navrhovatelů jsou podmínky pro působení odborové organizace u zaměstnavatele, které jsou obsaženy v § 286 odst. 3 a 4 zákoníku práce, v rozporu s ústavně garantovaným právem každého sdružovat se na ochranu hospodářských a sociálních zájmů do odborových organizací podle čl. 27 odst. 1 Listiny. Odporují též svobodě sdružování v odborech, která je zaručena mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách.
20. Navrhovatelé poukazují na to, že podle Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87 (dále též jen "Úmluva MOP") o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (vyhlášena pod č. 489/1990 Sb.) mají pracovníci bez jakéhokoliv rozdílu právo bez předchozího schválení ustavovat organizace podle vlastní volby, jakož i stát se členy takových organizací, a to za jediné podmínky, že se podřídí stanovám těchto organizací (čl. 2 citované Úmluvy MOP). Každý členský stát Mezinárodní organizace práce, pro který platí tato Úmluva MOP, se zavazuje učinit všechna potřebná a vhodná opatření, aby zajistil pracovníkům svobodné vykonávání práva odborově se organizovat. Vnitrostátní zákonodárství nesmí omezovat ani nesmí být uplatňováno tak, aby omezovalo záruky stanovené touto Úmluvou MOP (čl. 8 odst. 2, čl. 11 téže Úmluvy MOP). Tatáž práva zaručují i čl. 8 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a čl. 22 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 5 a čl. 6 bod 2 Evropské sociální charty.
21. Navrhovatelé poukazují na to, že bude-li zaměstnavatel zaměstnávat méně než 3 zaměstnance, pak podle napadené zákonné úpravy budou mít tito zaměstnanci sice ryze formální možnost sdružit se do odborové organizace, ale tato odborová organizace nebude mít možnost působit u jejich zaměstnavatele a uplatňovat práva s tím spojená. Zákon tedy pro tyto zaměstnance vytváří formální překážku faktického uplatnění práv garantovaných Listinou a uvedenými mezinárodními smlouvami.
22. Deficit ústavnosti u napadené úpravy ještě posiluje důraz položený ustanovením § 286 odst. 3 zákoníku práce na to, že odborová organizace působí u zaměstnavatele jen tehdy, když alespoň 3 její členové jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru, a pomíjí, že zaměstnavatelé mohou zaměstnávat i zaměstnance v pracovněprávních vztazích mimo pracovní poměr. Není totiž zřejmé, zda i zde za zaměstnance v pracovním poměru mají, resp. mohou být s ohledem na § 77 odst. 2 zákoníku práce považováni také zaměstnanci pracující ve vztahu založeném dohodou o provedení práce nebo dohodou o pracovní činnosti. Je-li zákon vykládán tak, že pro splnění podmínky působení odborové organizace jsou rozhodní jen zaměstnanci v pracovním poměru, a nikoli též zaměstnanci v pracovněprávních vztazích založených dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr, pak aplikace zákonem stanovené podmínky brání zaměstnancům na základě těchto dohod v uplatnění ústavně zaručeného práva na sdružování k ochraně hospodářských a sociálních zájmů. Toto právo přitom přísluší nejen zaměstnancům v pracovním poměru, nýbrž každému.
23. Práva spojená s působením odborové organizace u zaměstnavatele vznikají podle § 286 odst. 4 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., až v den následující po dni, kdy odborová organizace zaměstnavateli oznámila, že splňuje podmínky pro působení u něj. Z právní úpravy lze dovodit, že odborová organizace musí zaměstnavateli tyto skutečnosti nejen oznámit, ale i prokázat. Zaměstnavatelé proto mohou zejména vyžadovat, aby jim odborová organizace sdělila, kteří 3 zaměstnanci v pracovním poměru jsou členy odborové organizace. Jestliže odborová organizace tomuto požadavku vyhoví, vzniká nebezpečí, že zaměstnavatel přistoupí k rozvázání pracovního poměru s těmito zaměstnanci, aby působení odborové organizace zabránil.
24. V případě, že by všichni 3 zaměstnanci, ohledně nichž odborová organizace zaměstnavateli oznámí, že jsou jejími členy, byli také členy orgánu odborové organizace (tzv. odboroví funkcionáři), měla by se vůči nim uplatnit zvláštní ochrana před rozvázáním pracovního poměru, jak to má na mysli Mezinárodní organizace práce. Úprava ochrany odborových funkcionářů před rozvázáním pracovního poměru byla vtělena do § 61 odst. 2 až 4 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Uplatní se ovšem jen v případě, kdy odborová organizace působí u zaměstnavatele. Působení odborové organizace u zaměstnavatele však podle § 286 odst. 3 zákoníku práce nastává až splněním podmínek v něm stanovených a její oprávnění u zaměstnavatele vznikají až dnem následujícím po dni, kdy zaměstnavateli oznámila, že tyto podmínky splňuje, resp. kdy tyto skutečnosti prokázala. V důsledku uplatnění stanovených podmínek dochází k porušení ochrany členů orgánu odborové organizace před rozvázáním pracovního poměru ze strany zaměstnavatele.
25. Podle navrhovatelů tak existuje reálné riziko, že zaměstnavatel přistoupí ještě v den, kdy mu bylo oznámeno, že u něj působí odborová organizace, k rozvázání pracovního poměru s některým ze zaměstnanců, který je členem odborové organizace, i když je současně i členem orgánu této odborové organizace. V této souvislosti navrhovatelé poukázali na zvláštní ochranu odborových funkcionářů před rozvázáním pracovního poměru zakotvenou v Úmluvě Mezinárodní organizace práce č. 135 o ochraně zástupců pracovníků v podniku a úlevách, které jim mají být poskytnuty, vyhlášené pod č. 108/2001 Sb. m. s. (dále jen "Úmluva č. 135"). Podmínky naplnění výpovědního důvodu a dalších právních souvislostí rozvázání pracovního poměru se posuzují ke dni, kdy byla výpověď doručena. Odborovému funkcionáři se tak nemusí dostat účinné ochrany před propuštěním ze strany zaměstnavatele.
26. Z uvedených důvodů jsou navrhovatelé toho názoru, že napadená právní úprava podmínek působení odborové organizace u zaměstnavatele narušuje ústavně i mezinárodněprávně garantované právo na sdružování se k ochraně hospodářských a sociálních zájmů, které nemůže být formálně vnímáno jen jako právo stát se členem odborové organizace, nýbrž jako právo stát se členem organizace nadané oprávněními, která jí vnitrostátní zákonodárství souladné s těmito garancemi přiznává.
IV. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení
27. Z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Jana Hamáčka vyplývá, že návrh zákona č. 365/2011 Sb. byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 411. Důvodová zpráva k návrhu zákona uváděla, že navržená úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, je demokratická a respektuje závazky, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva. Návrh zákona byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 19. září 2011 a postoupen Senátu, který jej projednal a zamítl. O návrhu zamítnutém Senátem Poslanecká sněmovna hlasovala dne 6. listopadu 2011 a setrvala na svém původním návrhu zákona. Prezident republiky zákon podepsal dne 16. listopadu 2011 a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 6. prosince 2011. Z výše vyloženého předseda Poslanecké sněmovny dovozuje, že novela zákoníku práce byla přijata po řádně provedeném zákonodárném procesu.
28. Senát Parlamentu České republiky se k návrhu skupiny poslanců vyjádřil prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha, který uvedl, že návrh zákona č. 365/2011 Sb. Senát projednal dne 7. října 2011, přičemž po provedení obecné rozpravy návrh zákona zamítl. Výhrady jednotlivých senátorů se týkaly řady věcných změn navrhovaných do zákoníku práce, včetně úpravy spočívající v doplnění nového výpovědního důvodu ze strany zaměstnavatele. K nové úpravě podmínek, za kterých odborová organizace působící u zaměstnavatele bude oprávněna jednat v pracovněprávních vztazích (§ 286 zákoníku práce), se při projednávání senátního tisku nikdo z vystupujících senátorů konkrétně nevyjadřoval.
29. Vláda ve vyjádření k návrhu ze dne 19. března 2014, podepsaném předsedou vlády Bohuslavem Sobotkou, sdělila Ústavnímu soudu, že svého práva vstoupit do řízení dle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nevyužije, neboť se s návrhem skupiny poslanců ztotožňuje. Přes tento souhlasný postoj k návrhu však vláda v tomto směru žádnou změnu zákonné úpravy ani nenavrhla. Přitom zejména v oblasti sociálních práv by řešení legislativní cestou bylo jistě vhodnější než případný derogační zásah ze strany Ústavního soudu.
30. K poslaneckému návrhu na zrušení výše citované novely zákoníku práce a zákona o zaměstnanosti se vyjádřila též veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová, která poukázala na skutečnost, že napadený výpovědní důvod nikterak nesouvisí s výkonem práce v pracovněprávním vztahu a nemá žádnou souvislost s plněním pracovních úkolů a pracovních povinností. Napadená ustanovení podle veřejné ochránkyně práv nepřiměřeně zasahují do práv garantovaných čl. 26 odst. 3 Listiny. Napadená ustanovení nejsou způsobilá naplnit podmínky testu přiměřenosti, kdy má být volen takový prostředek, který ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře co nejmenší. Při zvažování možných opatření má veřejná ochránkyně práv za to, že již existující prostředky vedou k témuž cíli (nevyplacení náhradní mzdy, krácení či odebrání nemocenských dávek, sankce ze strany České správy sociálního zabezpečení) a nenarušují, na rozdíl od napadených ustanovení, základní práva v celé své podstatě.
31. Napadená ustanovení zákoníku práce jsou též značně neurčitá ve srovnání s ostatními výpovědními důvody, u nichž zákoník práce stanoví poměrně podrobně, za splnění jakých podmínek může být ten který výpovědní důvod použit. Nedostatečná konkretizace podmínek použití dává široký prostor pro svévoli zaměstnavatele a jeho možné zneužití. Veřejná ochránkyně práv dlouhodobě zaznamenává obavu zaměstnanců z využívání možností soudní obrany vzhledem k nákladnosti, obtížnosti a délce trvání soudních sporů. Za předpokladu, že porušení léčebného režimu zaměstnancem má být stiženo tak přísnou sankcí, jakou je možnost ukončení pracovního poměru výpovědí, je žádoucí, aby zákon rovněž stanovil bližší podmínky výkonu kontroly léčebného režimu zaměstnavatelem.
32. Stran podmínek působení odborové organizace u zaměstnavatele se veřejná ochránkyně práv zcela ztotožnila s právní argumentací navrhovatelů a uvedla, že jestliže § 286 odst. 3 zákoníku práce stanoví, že pro působení odborové organizace a možnost jejího jednání jsou třeba alespoň tři členové, jsou-li u zaměstnavatele v pracovním poměru, tak naprosto opomíjí, že u zaměstnavatele mohou působit též zaměstnanci v jiných pracovněprávních vztazích. Právo sdružovat se k ochraně svých hospodářských a sociálních zájmů náleží každému. Nelze vylučovat zaměstnance, kteří vykonávají u zaměstnavatele činnost na základě jiného než pracovního poměru. Ustanovení čl. 27 odst. 3 Listiny je konstruováno tak, že jen za těch nejzazších podmínek lze činnost či vznik odborových organizací omezit. Právo odborových organizací na jejich svobodnou činnost nepodléhá ve své podstatě žádným omezením kromě těch, která jsou v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo práv a svobod druhých. Stanovením zákonné podmínky tří osob v pracovním poměru dochází k popření práva zaměstnanců v jiném než pracovním poměru jednat k ochraně svých hospodářských a sociálních práv, což zasahuje do samé podstaty práva zakotveného čl. 27 Listiny. Z výše vyložených důvodů se veřejná ochránkyně práv vyslovila pro zrušení napadené právní úpravy.
V. Znění napadených ustanovení
33. Ustanovení § 52 písm. h) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., zní takto:
"Zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď jen z těchto důvodů: poruší-li zaměstnanec zvlášť hrubým způsobem jinou povinnost zaměstnance stanovenou v § 301a."
34. Ustanovení § 54 písm. d) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., zní takto:
"Zákaz výpovědi podle § 53 se nevztahuje na výpověď danou zaměstnanci pro jiné porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci [§ 52 písm. g)] nebo porušení jiné povinnosti zaměstnance stanovené v § 301a zvlášť hrubým způsobem [§ 52 písm. h)]; to neplatí, jde-li o těhotnou zaměstnankyni, zaměstnankyni čerpající mateřskou dovolenou, nebo o zaměstnance anebo zaměstnankyni, kteří čerpají rodičovskou dovolenou."
35. Ustanovení § 57 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., zní takto:
"(1) Pro porušení jiné povinnosti zaměstnance stanovené v § 301a zvlášť hrubým způsobem [§ 52 písm. h)] může dát zaměstnavatel zaměstnanci výpověď pouze do 1 měsíce ode dne, kdy se o tomto důvodu k výpovědi dověděl, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy takový důvod k výpovědi vznikl.
(2) Stane-li se v průběhu 1 měsíce podle odstavce 1 jednání zaměstnance, v němž lze spatřovat porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce, předmětem šetření jiného orgánu, je možné dát výpověď ještě do 1 měsíce ode dne, kdy se zaměstnavatel dověděl o výsledku tohoto šetření."
36. Ustanovení § 192 odst. 5 věty druhé zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., zní takto:
"Náhrada mzdy nebo platu nesmí být snížena nebo neposkytnuta, jestliže byla pro totéž porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce dána zaměstnanci výpověď podle § 52 písm. h)."
37. Ustanovení § 286 odst. 3 a 4 zákoníku práce zní takto:
"(3) Odborová organizace působí u zaměstnavatele a má právo jednat, jen jestliže je k tomu oprávněna podle stanov a alespoň 3 její členové jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru; kolektivně vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy může za těchto podmínek jen odborová organizace nebo její pobočná organizace, jestliže ji k tomu opravňují stanovy odborové organizace.
(4) Oprávnění odborové organizace u zaměstnavatele vznikají dnem následujícím po dni, kdy zaměstnavateli oznámila, že splňuje podmínky podle odstavce 3; přestane-li odborová organizace tyto podmínky splňovat, je povinna to zaměstnavateli bez zbytečného odkladu oznámit."
38. Ustanovení § 313 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 365/2011 Sb., zní takto:
"Údaje o výši průměrného výdělku, o tom, zda pracovní poměr, dohoda o provedení práce nebo dohoda o pracovní činnosti byly zaměstnavatelem rozvázány z důvodu porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem nebo z důvodu porušení jiné povinnosti zaměstnance podle § 301a zvlášť hrubým způsobem, a o dalších skutečnostech rozhodných pro posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti90) je zaměstnavatel povinen uvést na žádost zaměstnance v odděleném potvrzení."
39. Ustanovení § 39 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti, včetně poznámky pod čarou č. 79, zní takto:
"Nárok na podporu v nezaměstnanosti nemá uchazeč o zaměstnání, se kterým byl v době posledních 6 měsíců před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání zaměstnavatelem skončen pracovněprávní vztah z důvodu porušení jiné povinnosti zaměstnance podle § 301a zákoníku práce zvlášť hrubým způsobem79)."
Poznámka pod čarou č. 79 odkazuje na "§ 52 písm. h) zákoníku práce".
40. Ustanovení § 54 odst. 1 zákona o zaměstnanosti zní takto:
"Zjistí-li se dodatečně, že podpora v nezaměstnanosti nebo podpora při rekvalifikaci byla uchazeči o zaměstnání neprávem odepřena nebo přiznána anebo poskytována v nižší částce, než v jaké náležela, anebo přiznána od pozdějšího dne, než od kterého náležela, dodatečně se přizná nebo zvýší a doplatí. Obdobně se postupuje, bylo-li příslušným orgánem rozhodnuto, že skončení pracovněprávního nebo jiného pracovního vztahu v případě uvedeném v § 39 odst. 2 písm. a) a b) je neplatné."
VI. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
41. Návrh na zrušení označených ustanovení zákoníku práce a zákona o zaměstnanosti byl podán skupinou 54 poslanců Parlamentu České republiky, a tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. V předmětné věci lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace na straně navrhovatele.
VII. Upuštění od ústního jednání
42. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
VIII. Ústavní konformita legislativního procesu
43. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., posuzoval, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tuto otázku přezkoumal Ústavní soud již v řízení vedeném podsp. zn. Pl. ÚS 1/12a ve svém nálezu ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) shledal, že "k přijetí a vydání napadených zákonů došlo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem". Nelze tedy než uzavřít, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
IX. Meritorní přezkum
A. Podmínky působení odborové organizace u zaměstnavatele
1. Ústavní východiska