Nález
pléna Ústavního soudu složeného předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 11. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 235/2018 Sb.).
Ustanovení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se ruší uplynutím dne 30. června 2019.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Nejvyšší správní soud (dále též jen "navrhovatel"), za který jedná předseda šestého senátu JUDr. Tomáš Langášek, podal dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") návrh na zrušení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb., (dále jen "zákon o služebním poměru").
2. Napadené ustanovení zní: "Příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona; toto omezení se nevztahuje na případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) a na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů."
3. Navrhovatel podává návrh na zrušení předmětného ustanovení v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žalobkyně, která byla propuštěna ze služebního poměru ředitelem Hasičského záchranného sboru hlavního města Prahy z důvodu provozování podnikatelské činnosti (vedení účetnictví pro společenství vlastníků jednotek, jehož je žalobkyně členkou), čímž mělo dojít k porušení shora citovaného ustanovení zákona o služebním poměru.
4. Navrhovatel uvádí, že výjimky ze zákazu výdělečné činnosti uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) zákona o služebním poměru na stěžovatelku nedopadají. V řízení tak šlo o spor o aplikaci výjimky stanovené nikoli zákonem, nýbrž pokynem generálního ředitele Hasičského záchranného sboru České republiky ze dne 28. 3. 2013 k provedení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, podle jehož čl. 1 odst. 1 písm. f) se zákaz výdělečné činnosti podle § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru nevztahuje na "správu vlastního majetku". Ředitel Hasičského záchranného sboru hlavního města Prahy i Městský soud v Praze dospěli k závěru, že v případě žalobkyně se o správu vlastního majetku nejedná.
5. V řízení před správními soudy je nesporné, že žalobkyně uvedenou činnost (vedení účetnictví) vykonávala. Navrhovatel však dospěl k závěru, že způsob, kterým byla výdělečná činnost žalobkyni zakázána, je v rozporu s ústavním pořádkem, a proto navrhuje zrušení napadeného ustanovení zákona o služebním poměru.
II. Tvrzení navrhovatele
6. Protiústavnost napadeného ustanovení spatřuje navrhovatel primárně v tom, že je v rozporu s výhradou zákona. Navrhovatel uvádí, že omezení, resp. zákaz jiné výdělečné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů, zakotvené v napadeném ustanovení je omezením základního práva na svobodnou volbu povolání, práva podnikat a získávat prostředky pro své životní potřeby prací dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Toto omezení je podle čl. 26 odst. 2 Listiny možné pouze zákonem, nikoli interním aktem. Výhrada zákona plyne též z čl. 44 Listiny i čl. 4 odst. 2 Listiny.
7. Podle navrhovatele napadeným ustanovením obsahujícím zmocnění pro ředitele příslušného bezpečnostního sboru stanovit meze základního práva podnikat a provozovat hospodářskou (výdělečnou) činnost zákonodárce překročil ústavní limity pro delegaci normotvorby dle čl. 79 odst. 3 Ústavy, ve spojení s čl. 15 odst. 1 Ústavy. Zákon totiž nestanoví žádný základ ani meze, resp. rámec, v němž má ředitel příslušného bezpečnostního sboru vydat prováděcí podzákonný předpis, nadto je zmocněn k úpravě těchto otázek interním aktem řízení, jejž ani za obecně závazný právní předpis nelze považovat. Došlo tak k porušení základního ústavního principu demokratického právního státu garantujícího svobodu každého jednotlivce, jak je postulován v čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny, tedy že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Proto musí být meze základních práv a svobod upraveny zákonem, jenž je přijímán demokraticky zvoleným parlamentem v otevřeném, transparentním a verifikovatelném zákonodárném procesu, a nikoli - ve srovnání s kvalitou zákona - arbitrárními vnitřními předpisy.
8. Výhradu zákona nelze dle navrhovatele obcházet tím, že zákon určité základní právo anuluje a správnímu orgánu poskytne bianco šek k případnému změkčení zákazu, nijak neomezenému co do okruhu adresátů a rozsahu změkčení. Je to jenom a pouze služební funkcionář, jenž interními akty řízení, tedy nikoli právním předpisem, bez jakýchkoliv zákonných kritérií, tedy svévolně, vymezuje rozsah a podmínky uplatnění ústavně zaručeného základního práva (jinak řečeno, jeho hranice), byť tak činí obecně vůči okruhu podřízených příslušníků. Navrhovatel analogicky odkazuje na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.).
9. Navrhovatel připomíná, že podle § 42 odst. 1 písm. f) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů vede porušení zákazu stanoveného v napadeném ustanovení (resp. zákazu plynoucího až z interního aktu ředitele bezpečnostního sboru) k propuštění ze služebního poměru obligatorně bez dalšího, tj. bez jakéhokoliv upozornění či výstrahy a možnosti v přiměřené lhůtě napravit nežádoucí stav. Právní úprava tak vytváří neakceptovatelný stav právní nejistoty u příslušníků bezpečnostních sborů, jejichž služební poměr je jinak do detailů upraven formou zákona právě z důvodu, aby výkon jejich služby byl co do podmínek a trvání předvídatelný a ze strany státu garantovaný, též poskytnutím soudní ochrany.
10. Soudní ochrana se však dle navrhovatele nemůže v posuzovaném případě plně realizovat. I kdyby totiž správní soud odhlédl od interního pokynu, jenž není právním předpisem, a v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy věc posoudil pouze prizmatem zákona, resp. práva, je inkriminovaným ustanovením stěžovatelce zakázána jiná výdělečná činnost bezvýjimečně a tento zákonný zákaz stěžovatelka porušila. Podle navrhovatele by však bylo převrácením role soudu a správního orgánu, pokud by soudní ochrana měla záviset na aplikaci a interpretaci interních aktů řízení, jež ani nejsou právním předpisem. Mohlo by tak v důsledku dojít k porušení čl. 36 odst. 2 in fine Listiny, neboť vymezení mezí základního práva nebo svobody v interním předpisu a rozhodnutí o tom, zda byly překročeny, se dostává mimo kognici soudní moci.
11. Podle navrhovatele dochází též k nerovnosti mezi příslušníky bezpečnostních sborů a jinými profesemi, u nichž Listina v čl. 44 taktéž připouští omezení základního práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, konkrétně soudci, státními zástupci, vojáky z povolání, státními zaměstnanci či úředníky územních samosprávných celků. U těchto profesí jsou příslušná omezení konkretizována zákonem co do rozsahu a případně i účelu omezení. Vzhledem ke zmocnění jednotlivých ředitelů bezpečnostních sborů k úpravě interním pokynem se dle navrhovatele může navíc lišit rozsah omezení i v rámci jednotlivých bezpečnostních sborů.
12. Další důvod protiústavnosti spatřuje navrhovatel v tom, že napadené ustanovení pro příslušníky bezpečnostních sborů zcela - na úrovni zákona - eliminuje základní právo na podnikání a jinou výdělečnou činnost. Listina však umožňuje toto právo pouze omezit (čl. 26 odst. 2 a čl. 44 Listiny), a to při nutnosti zachovat jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Navrhovatel připomíná předchozí právní úpravu, která přímo na úrovni zákona stanovovala jasné výjimky ze zákazu podnikání či jiné výdělečné činnosti.
13. Navrhovatel si je vědom, že před derogací právního předpisu má přednost jeho ústavně konformní výklad, ovšem takovýto výklad se mu nepodařilo nalézt, aniž by se ocitl za hranicí imperativu vázanosti zákonem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Navrhuje proto zrušení napadeného ustanovení, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
14. Z hlediska rozsahu navrhované derogace navrhovatel uvádí, že návrh nelze omezit jen na část ustanovení vymezenou slovy "a na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů", neboť i případné odklizení pouze tohoto protiústavního ustanovení by pro žalobkyni zachovalo protiústavní následek v podobě zrušení jejího služebního poměru pro porušení bezpodmínečného a úplného zákazu podnikání a jiné výdělečné činnosti, jenž je stanoven v první části napadeného ustanovení, ve větě před středníkem. Došlo by však k protiústavnosti spočívající v úplné eliminaci základního práva, jež může být dle Listiny pouze omezeno. Obě části napadeného ustanovení § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru (část věty před středníkem i část věty za středníkem) jsou dle navrhovatele protiústavní zejména ve vzájemné kombinaci a takto je také musí - nebudou-li Ústavním soudem zrušeny - navrhovatel na daný případ aplikovat.
15. Stejně tak vyčlenění části ustanovení vymezené slovy "toto omezení se nevztahuje na případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a)" z derogačního návrhu není dle navrhovatele možné; jeho ponechání v právním předpisu by postrádalo jakýkoliv jazykový a normativní smysl, neboť daná část věty nemůže bez úvodní části samostatně existovat.
III. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení
16. Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení.
17. Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření dne 13. 10. 2017 její předseda Jan Hamáček, který stručně zrekapituloval průběh legislativního procesu přijímání zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jakož i zákona č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 530/2005 Sb."). Právě zákon č. 530/2005 Sb. změnil dikci napadeného ustanovení do současné podoby. Vyjádření dále připomíná, že znění napadeného ustanovení bylo při přijímání zákona č. 530/2005 Sb. zcela nově upraveno na návrh poslance Petra Ibla uvedený v souhrnu pozměňovacích návrhů pod písmenem D. K pozměňovacímu návrhu zaujal nesouhlasné stanovisko zpravodaj poslanec Pavel Severa, ministr vnitra František Bublan nicméně doporučil pozměňovací návrh přijmout. Závěrem předseda Poslanecké sněmovny konstatuje, že s návrhem zákona vyslovil Parlament souhlas ústavně předepsaným postupem, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
18. Za Senát zaslal vyjádření dne 30. 10. 2017 jeho předseda Milan Štěch, který zrekapituloval legislativní proces v Senátu jak ve vztahu k zákonu o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, tak ve vztahu k zákonu č. 530/2005 Sb. a uvádí, že Senát se rozhodl návrhem zákona č. 530/2005 Sb. nezabývat, a návrh zákona byl tak přijat. Dále připomíná předchozí právní úpravu zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 10 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, jakož i znění § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků ozbrojených sborů před novelizací s tím, že zde byly alespoň rámcově vymezeny činnosti, které mohou osoby v příslušném služebním poměru vykonávat. Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení ponechává plně na Ústavním soudu.
19. Vláda České republiky (dále jen "vláda") dne 23. 10. 2017 svým usnesením č. 750 schválila vstup do řízení před Ústavním soudem, navrhla zamítnutí návrhu a zmocnila ministra vnitra k zastupování před Ústavním soudem. Dále zmocnila ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem vnitra vypracoval vyjádření k předmětnému návrhu.
20. Dne 15. 11. 2017 obdržel Ústavní soud vyjádření zaslané ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Janem Chvojkou, ve kterém vláda po rekapitulaci návrhu Nejvyššího správního soudu uvádí, že napadené ustanovení nenarušuje právní jistotu ani legitimní očekávání občanů a příslušníků bezpečnostních sborů, neboť zápověď výkonu jakékoliv živnostenské nebo jiné výdělečné činnosti je stanovena již § 13 odst. 1 písm. i) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 586/2004 Sb., jako jeden z předpokladů k přijetí do služebního poměru. Jelikož se jedná o základní předpoklad k přijetí do služebního poměru, musí příslušník bezpečnostního sboru tento předpoklad splňovat po celou dobu trvání služebního poměru. Případné výjimky ze zákazu výdělečné činnosti (bez ohledu na to, jsou-li stanoveny vnitřním předpisem či individuálním aktem jako v jiných zákonech upravujících státnězaměstnanecké vztahy) lze chápat jako korekci rigidity zákona v odůvodněných případech, přičemž se však nejedná o zásah takové intenzity, aby docházelo k narušení právní jistoty.
21. Vláda dále uvádí, že k omezení základního práva dle čl. 26 Listiny nedochází, podmínky výkonu služby jsou uchazečům předem známy, a cituje z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.), podle něhož "cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat bude".
22. Vyjádření vlády dále srovnává napadenou právní úpravu s právní úpravou týkající se soudců a státních zástupců a uvádí, že napadené ustanovení neporušuje rovnost v zárukách základních práv, neboť možnost vykonávat jinou výdělečnou činnost může být pro příslušníky bezpečnostních sborů naopak širší než pro soudce a státní zástupce, stanoví-li tak interní předpis. Stejně tak odmítá tvrzené porušení rovnosti ve srovnání s právní úpravou týkající se státní služby, vojáků z povolání či úředníků územních samosprávných celků, jelikož všechny tři zákony obsahují podmínku písemného souhlasu služebního orgánu, respektive územního samosprávného celku, s výkonem jiné výdělečné činnosti.
23. Podle vlády se tedy v těchto předpisech počítá s určitou formou uvážení, se kterou je nezbytné počítat též při vydání interního aktu ředitele bezpečnostního sboru, přičemž v žádném ze tří zmíněných zákonů není stanovena povinnost povolení k výkonu jiné výdělečné činnosti vydat. Pro vojáka z povolání je sice stanovena explicitní podmínka "neovlivní-li tato činnost výkon jeho služby nebo jiný důležitý zájem služby", ovšem dle vlády ze zákona o služebním poměru tato výjimka vyplývá taktéž, avšak implicitně, tj. důležitý zájem služby je nutno taktéž brát v potaz.
24. Podle vlády tedy právní úprava týkající se vojáků z povolání, státních zaměstnanců v režimu státní služby a úředníků územních samosprávných celků obsahuje obdobnou možnost výjimky, jaká je obsažena v napadeném ustanovení, přičemž rozdíl v tom, zda se možnost udělení výjimky vztahuje na jednotlivce nebo na celý bezpečnostní sbor, není pro posuzování ústavnosti daného institutu rozhodující. Vláda uvádí, že pro příslušníky bezpečnostních sborů znamená napadená konstrukce naopak vyšší míru právní jistoty, neboť podmínky pro udělení výjimky z výkonu jiné výdělečné činnosti jsou stanoveny pro všechny příslušníky v bezpečnostním sboru jednotně, zatímco vojáci z povolání, úředníci územních samosprávných celků a státní zaměstnanci podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, musejí vždy vyčkat individuálního rozhodnutí ve věci, přičemž výsledek tohoto rozhodnutí může být jakýkoliv.
25. Vláda dále připomíná, že základní právo garantované čl. 26 Listiny spadá do kategorie hospodářských, sociálních a kulturních práv, je tudíž možné na posuzovaný případ aplikovat test racionality, tak jak byl formulován v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.). Dle vlády napadená právní úprava v uvedeném testu obstojí. Smyslem a podstatou hospodářského práva stanoveného čl. 26 Listiny je svoboda jednotlivce zvolit si své povolání nebo vyvíjet podnikatelskou či jinou hospodářskou činnost, a to především za účelem získání zaopatření vlastního, případně rodiny či osob blízkých. Příslušníkům bezpečnostních sborů je garantováno nadprůměrné finanční zajištění, a napadené ustanovení se tak netýká esenciální podstaty výkonu daného základního práva, neboť možnost hmotného zabezpečení je i v této podobě plně zachována. Legitimním cílem předmětné úpravy je požadavek na nestrannost a nezávislost bezpečnostních sborů a též zachování co nejširší míry časové dostupnosti k výkonu služby příslušníka, neboť tato činnost je stěžejní pro zachování základních funkcí státu a ochrany jeho občanů a majetku. Zákonný prostředek použitý k dosažení uvedeného cíle je dle vlády rozumný, neboť tato konstrukce zákona bezpochyby pomáhá k naplňování výše uvedeného legitimního cíle, byť nemusí jít o variantu nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Dle vlády příslušníci bezpečnostních sborů vykonávat jinou výdělečnou činnost fakticky mohou, byť na základě interního předpisu ředitele bezpečnostního sboru.
26. Vláda s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) připomíná, že Ústavní soud by měl zkoumat ústavnost zákona, nikoli jeho vhodnost či účelnost. Zákonodárce jednal dle vlády v mezích své pravomoci, neboť stanovil omezující nástroje (omezení výdělečné činnosti s možností výjimek) s ohledem na jejich vhodnost a účelnost, což je primárním úkolem zákonodárce.
27. Vláda dále připomíná přednost ústavně konformního výkladu před derogací s tím, že omezení stanovené v napadeném ustanovení, resp. též v § 13 odst. 1 písm. i) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 586/2004 Sb., není možné vykládat izolovaně, nýbrž vždy v kontextu ústavního pořádku. Podle vlády tak například svoboda vědeckého bádání a svoboda umělecké tvorby, které jsou zaručeny v čl. 15 odst. 2 Listiny, nemohou být příslušníkům bezpečnostních sborů zapovězeny, stejně tak správa vlastního majetku dle čl. 11 Listiny. Vlastnické právo zahrnuje mimo jiné právo majetek držet, užívat, požívat a disponovat s ním, přičemž všechny jmenované činnosti jsou přitom potenciálně výdělečné. Napadené ustanovení tak dle vlády neeliminuje právo vykonávat výdělečnou činnost, toto právo je pouze omezeno v zájmu řádného, jinými povinnostmi nerušeného, výkonu služby či s ohledem na možný střet zájmů.
28. Vláda tedy navrhuje zamítnutí návrhu na zrušení předmětného ustanovení, neboť má za to, že je možný jeho ústavně konformní výklad.
29. Veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová přípisem ze dne 17. 10. 2017 Ústavnímu soudu sdělila, že do řízení jako vedlejší účastnice nevstupuje. Nad rámec uvedeného sdělila, že se s návrhem Nejvyššího správního soudu ztotožňuje.
IV. Replika navrhovatele
30. Obdržená vyjádření byla zaslána navrhovateli, který v replice k nim uvádí, že věcnou argumentaci k návrhu poskytla pouze vláda, proto podrobněji reaguje na vyjádření vlády. Argumentace vlády ustanovením § 13 odst. 1 písm. i) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 586/2004 Sb., na argumentaci navrhovatele nic nemění. Jak § 48 odst. 2, tak § 13 odst. 1 písm. i) obsahují absolutní zákaz jiné výdělečné činnosti, z něhož § 48 odst. 2 připouští výjimky v podobě činností stanovených interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů. Je to právě režim výjimek, forma jejich stanovení a oprávněný orgán veřejné moci k jejich stanovení, jež jsou dle navrhovatele v rozporu s ústavní výhradou zákona. K argumentu potřeby korigovat tvrdost zákona navrhovatel uvádí, že odstranění tvrdosti zákona z povahy věci předpokládá individualizované rozhodování zaměřené na posouzení intenzity dopadu zákona na konkrétní situaci konkrétní osoby. Zde však došlo k přenesení normotvorné kompetence, jež přísluší zákonodárné moci, na moc výkonnou, zde dokonce na orgán veřejné moci, jenž normativní kompetenci, ani delegovanou, mít podle Ústavy nemůže, nadto tak má činit nikoli obecně závazným právním předpisem, nýbrž interní instrukcí.
31. Navrhovatel dále uvádí, že argumentace vlády nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (viz výše) ve věci cenové regulace nájemného není přiléhavá. Uchazeči o přijetí do služebního poměru, resp. již přijatí příslušníci mají sice zachovánu možnost svobodně se rozhodnout, zda vstoupí do služebního poměru či v něm setrvají za cenu, že pak musí akceptovat omezení vyplývající pro ně z čl. 44 Listiny. To však platí potud, pokud jsou tato omezení v souladu s podmínkami omezení základních práv, které Listina předepisuje. To však navrhovatel zpochybňuje.
32. Argumentace vlády jinými služebními poměry ve skutečnosti potvrzuje výhrady navrhovatele, že rozdílným režimem může být narušena rovnost v zárukách základních práv a svobod mezi jednotlivými příslušníky v různých služebních poměrech. Navrhovatel nesouhlasí s tím, že úprava v zákoně o služebním poměru je výhodnější oproti jiným služebním profesím. Z pohledu procesní obrany je tato právní úprava naopak méně výhodná, neboť příslušníky ve služebním poměru zbavuje možnosti obrany proti negativnímu individuálnímu a individualizovanému správnímu rozhodnutí o žádosti o udělení výjimky či souhlasu s výdělečnou činností; takové se totiž nevydává a příslušník je bez dalšího propuštěn.
33. Navrhovatel sice souhlasí s tvrzením vlády, že ve hře je sociální a hospodářské právo, kterému by měl příslušný obsah a rozsah stanovit zákonodárce. Zákonodárce však žádný rozsah a obsah tomuto právu v napadeném ustanovení nedal. Ačkoli se u daného práva uplatní limity čl. 41 odst. 1 Listiny, musí prováděcí zákon skutečně meze práva stanovovat, a nikoli je blanketně přenášet na orgány moci výkonné, dokonce v jiných formách než ve formě právních předpisů. Teprve pokud jsou rozsah a obsah daného práva, resp. jeho meze, stanoveny zákonem, lze jejich ústavnost poměřovat testem racionality.
34. Navrhovatel konečně připomíná v mezidobí vyhlášený nález Ústavního soudu ve věci elektronické evidence tržeb [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)] a připomíná, že v odůvodnění tohoto nálezu se objevují téměř všechny argumenty, které navrhovatel snesl vůči nyní napadenému ustanovení. Ústavní soud pro porušení výhrady zákona a ústavních pravidel delegace normotvorby zrušil zmocňovací ustanovení pro vládu, aby některé tržby z dosahu povinnosti evidence vyňala, tedy aby zákonem stanovenou povinnost zmírnila. Tak jako v nyní posuzovaném případě šlo o čl. 26 Listiny, přičemž procedurální úroveň ochrany tohoto základního práva by měla být stejná jak pro podnikatele, tak pro služebníky státu vymezené v čl. 44 Listiny. Navrhovatel připomíná, že neobstálo-li obdobně konstruované zmocňovací ustanovení pro vládu, tím spíše nemůže obstát ve vztahu k regulaci nemající ani podobu právního předpisu.
35. Závěrem navrhovatel uvádí, že nejde o obsah konkrétního interního aktu ředitele bezpečnostního sboru, ale o otázku dramaticky přesahující význam individuální věci stěžovatelky před Nejvyšším správním soudem. Navrhovatel připomíná historické zkušenosti s tím, že nedemokratický, autoritářský či totalitní režim potlačuje ústavní princip dělby moci, přičemž význam moci zákonodárné upadá ve prospěch jednoho mocenského centra ve sféře široce pojímané exekutivy. Ústavní zakotvení výhrady zákona a limity delegace zákonodárné moci v nynější Ústavě jsou odpovědí na tuto historickou zkušenost, přičemž i v liberálním demokratickém režimu mohou být vlády v pokušení exekutivní normotvorbu nadužívat, zejména v situacích paralyzovaných parlamentů a menšinových vlád. Nález Ústavního soudu tak bude mít význam i pro případné budoucí "horší počasí", a to nejen vůči příslušníkům bezpečnostních sborů a ozbrojených sil, ale i vůči dalším kategoriím osob v čl. 44 Listiny uvedeným, včetně soudců.
V. Upuštění od ústního jednání
36. Jelikož Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, dle § 44 zákona o Ústavním soudu od něj upustil.
VI. Podmínky meritorního posouzení návrhu
37. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání předmětného návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem dle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Návrh je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Ústavní soud tak mohl přistoupit k věcnému přezkumu napadeného ustanovení.
VII. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
38. Ústavní soud se v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Na základě vyjádření obou komor Parlamentu České republiky i na základě příslušných stenoprotokolů ze schůzí komor (dostupných na www.psp.cz a www.senat.cz) dospěl Ústavní soud k závěru, že k žádným procedurálním vadám při přijímání napadeného ustanovení nedošlo.
39. Návrh zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů byl ve čtvrtém volebním období Poslanecké sněmovny projednáván jako sněmovní tisk 256. Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas ve třetím čtení dne 2. 7. 2003 na své 18. schůzi v hlasování č. 260, kdy z přítomných 178 poslanců hlasovalo pro návrh 130 poslanců, proti hlasovalo 7 poslanců. Návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně Senát s pozměňovacími návrhy. Dne 23. 9. 2003 na své 20. schůzi Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění postoupeném Senátu; ze 183 přítomných poslanců hlasovalo pro 108 poslanců, proti 41 poslanců. Zákon byl vyhlášen dne 31. 10. 2003 pod č. 361/2003 Sb.
40. Znění napadeného ustanovení bylo změněno zákonem č. 530/2005 Sb. Návrh tohoto zákona byl v Poslanecké sněmovně projednáván ve čtvrtém volebním období jako sněmovní tisk 1002. Poslanecká sněmovna vyslovila s tímto návrhem zákona souhlas ve třetím čtení dne 26. 10. 2005 na své 48. schůzi. Návrh byl přijat v hlasování č. 498; z přítomných 177 poslanců hlasovalo pro 128 poslanců, proti 5 poslanců. Znění napadeného ustanovení § 48 odst. 2 bylo upraveno na návrh poslance Petra Ibla uvedený v souhrnu pozměňovacích návrhů pod písmenem D. V hlasování č. 489 z přítomných 177 poslanců pro uvedený pozměňovací návrh hlasovalo 102 poslanců, proti hlasovalo 54 poslanců. Senát se dne 30. 11. 2005 usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat. Zákon byl vyhlášen dne 29. 12. 2005 pod č. 530/2005 Sb.
41. Podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla ve vztahu k napadenému ustanovení splněna, což navrhovatel ostatně ani nezpochybňuje.
VIII. Věcný přezkum napadeného ustanovení
VIII. 1. Dikce napadeného ustanovení
42. Napadený § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví: "Příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona; toto omezení se nevztahuje na případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) a na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů."
43. Případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) zákona o služebním poměru, na které dle dikce napadeného ustanovení nedopadá zákaz výdělečné činnosti, představují obecné výjimky týkající se příslušníků v činné záloze (§ 29), příslušníků ve zvláštní záloze (§ 31) a příslušníků v neplacené záloze z důvodu rodičovské dovolené [§ 33 písm. a)]. Pro běžný výkon služby však zákon žádné, ať již konkrétně, či alespoň obecně nebo typově vymezené výjimky ze zákazu výdělečné činnosti nestanovuje, pouze odkazuje na interní akty řízení, ze kterých mohou tyto výjimky vyplývat. Zákon však nestanoví žádné podmínky či kritéria, ze kterých by ony výjimky měly vycházet, resp. jakékoli meze či parametry těchto výjimek.
44. Dle vládního návrhu zákona č. 530/2005 Sb. (tisk 1002, IV. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, 2005) měl § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů znít následovně: "Příslušník může s písemným souhlasem služebního funkcionáře vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona, jestliže tato činnost nemůže vést ke střetu zájmů, k ohrožení dobrého jména bezpečnostního sboru nebo příslušníka, nebo k ohrožení schopnosti příslušníka řádně plnit služební povinnosti. Souhlas služebního funkcionáře se nevyžaduje v případech uvedených v § 29, § 31 a § 33 písm. a), pro činnost zastupitele, na správu vlastního majetku nebo na výdělečnou činnost ve výkonu vazby."
45. Jak však bylo shora rekapitulováno, díky pozměňovacím návrhům byla schválená dikce § 48 odst. 2 značně odlišná od citovaného vládního návrhu zákona č. 530/2005 Sb., resp. též od předešlé koncepce zákazu výdělečné činnosti a výjimek z tohoto zákazu, která byla obsažena v § 152 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, který se dle § 10 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, vztahoval též na příslušníky hasičského záchranného sboru.
VIII. 2. Obecné principy týkající se ústavní výhrady zákona
46. Z hlediska posouzení ústavnosti napadeného ustanovení jsou optikou tvrzeného porušení výhrady zákona relevantními ustanoveními čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož "povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod", resp. čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož "meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod ... upraveny pouze zákonem". Podle čl. 2 odst. 3 Listiny pak platí, že "každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá".
47. Z hlediska činností, které jsou napadeným ustanovením limitovány, je relevantním právem "právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost" dle čl. 26 odst. 1 Listiny, jakož i "právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací" zaručené v čl. 26 odst. 3 Listiny. Konkrétní výhradu zákona zakotvuje čl. 26 odst. 2 Listiny tak, že "zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností".
48. Právo na podnikání, provozování hospodářské činnosti, resp. na získávání prostředků pro své životní potřeby prací spadá pod režim čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož "práv uvedených v čl. 26 ... Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí".
49. Podle čl. 44 Listiny "zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2; zaměstnancům státní správy a územní samosprávy ve funkcích, které určí, též právo uvedené v čl. 27 odst. 4; příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil též práva uvedená v čl. 18, 19 a čl. 27 odst. 1 až 3, pokud souvisí s výkonem služby. Osobám v povoláních, která jsou bezprostředně nezbytná pro ochranu života a zdraví, může zákon omezit právo na stávku". Podle zmíněného ustanovení tak může být omezeno právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost mj. též příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil, přičemž omezení musí mít formu zákona.
50. Ústavní soud se k otázce výhrady zákona a limitů delegované normotvorby již mnohokráte vyjádřil. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 [(N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 192] Ústavní soud konkrétně ve vztahu k nařízením vlády uvedl, že vláda nemůže být zmocněna k úpravě otázek ústavně vyhrazených zákonodárci, jako např. ukládání primárních povinností (čl. 4 odst. 1 Listiny) či stanovování mezí základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny).
51. V minulosti tak Ústavní soud zrušil např. zákonné zmocnění, které přenášelo na vládu vymezení obsahu a rozsahu podmínek a způsobu uplatnění práva na bezplatnou zdravotní péči dle čl. 31 Listiny [sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)]. Podobně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.) Ústavní soud uvedl, že zákonem stanovené podmínky, za nichž mohou být zdravotnické prostředky poskytovány za úhradu z veřejného zdravotního pojištění, představují meze základního práva dodavatelů zdravotnických prostředků podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle citovaného nálezu je zákon, který stanoví meze základních práv a svobod natolik obecně či vágně, že určení jejich obsahu fakticky přenechá praxi státních orgánů či jiných subjektů, v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny. Ústavní soud též zrušil zákonné zmocnění, které v rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty trestného činu na nařízení vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)], a to za situace, kdy zmocňovací ustanovení nestanovilo žádná kritéria, tudíž vláda na jeho základě zákon nekonkretizovala, nýbrž skutkové podstaty přímo doplňovala.
52. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) Ústavní soud připomněl význam principu dělby moci při limitaci delegace normotvorby a uvedl, že "pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze operativněji měnit. Proto i ústavní pořádek České republiky dovoluje zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání podzákonných právních předpisů. Zmocnění ovšem musí být výslovné a obsah podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který provádí, musí tedy být vydán na jeho základě a v jeho mezích. Pokud však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce a blanketně zmocní exekutivu k tomu, aby stanovila, co je právo, jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak porušuje zásadu omezené delegace normotvorby, a porušuje tak i principy dělby moci".