Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 22/17dne 26. ledna 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, zastoupené JUDr. Petrem Svobodou, Ph.D., sídlem Aranžérská 166, Praha 9, na zrušení § 70 odst. 3 věty první zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 225/2017 Sb., ve slovech "podle tohoto zákona" a § 4 odst. 9 až 11 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 225/2017 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu jako účastníků řízení a vlády a Veřejné ochránkyně práv jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Návrh na zrušení § 70 odst. 3 věty první zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 225/2017 Sb., ve slovech "podle tohoto zákona" se zamítá.
II. Řízení o návrhu na zrušení § 4 odst. 9, 10 a 11 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 225/2017 Sb., se zastavuje.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Skupina 17 senátorů se podáním došlým dne 22. 8. 2017, doplněným podáním doručeným dne 17. 10. 2017, obrátila dle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na Ústavní soud s návrhem na zrušení § 70 odst. 3 věty první zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 225/2017 Sb., ve slovech "podle tohoto zákona" a § 4 odst. 9 až 11 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 225/2017 Sb.
2. Zákonem č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále též "novelizující zákon") zákonodárce novelizoval s účinností k 1. 1. 2018 více než čtyři desítky právních předpisů převážně na úseku stavební správy, ochrany životního prostředí a správy daní, mezi nimi rovněž zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "stavební zákon") a zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny"). Konkrétně část šestá čl. VII bod 17 zákona č. 225/2017 Sb. novelizovala ustanovení § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny tak, že slova "správního řízení" nahradila slovy "řízení podle tohoto zákona", čímž se omezil okruh těch řízení, v nichž je přiznáno účastenství spolkům založeným za účelem ochrany přírody a krajiny. Část první čl. I bod 12 novelizujícího zákona pak do § 4 stavebního zákona doplnila odstavce 9 až 11, které upravují problematiku přezkumu nezákonného závazného stanoviska dotčeného orgánu, a to do určité míry odlišně od obecné právní úpravy obsažené v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád").
3. Z důvodové zprávy k novelizujícímu zákonu, jakož i z vyjádření vlády coby vedlejší účastnice řízení vyplývá, že jedním z hlavních účelů novelizované právní úpravy jako celku má být mj. zkrácení délky a snížení komplikovanosti územního a stavebního řízení (resp. povolovacích procesů sensu lato). Těchto řízení se přitom v některých případech účastní rovněž spolky (slovy zákona o ochraně přírody a krajiny stále "občanská sdružení"), jejichž předmětem činnosti je podle stanov ochrana přírody a krajiny.
4. Navrhovatelka napadá novelizovaná ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny (§ 70 odst. 3) a stavebního zákona (§ 4 odst. 9 až 11), tj. ve znění po novelizaci provedené zákonem č. 225/2017 Sb. Tento svůj požadavek opírá v obecné rovině o tvrzení, že tato ustanovení porušují zejména právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu veřejné moci podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s právem na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny a vlastnickým právem podle čl. 11 odst. 1 Listiny, stejně tak i právem podle čl. 38 odst. 2 Listiny na to, aby věc každého byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti s možností vyjádřit se ke všem prováděných důkazům. Napadená právní úprava podle ní rovněž popírá ústavní příkaz k dodržování závazků, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva [čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")].
5. Úlohou Ústavního soudu je v tomto řízení posoudit, zda jsou napadená ustanovení stavebního zákona a zákona o ochraně přírody a krajiny v rozporu s ústavním pořádkem, či nikoliv [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy]. Za tímto účelem Ústavní soud zkoumá jak zachování právotvorné kompetence v podobě dodržení ústavních mezí pro přijetí a vyhlášení zákona, tak i obsahové posouzení napadených ustanovení zákonů, a to toliko pohledem ústavního pořádku (srov. Filip, J. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1082). Ústavnímu soudu naopak nepřísluší zkoumat, zda zákonodárcem přijatá právní úprava představuje řešení nejlepší možné, resp. toto hledisko zásadně nemůže být důvodem pro zrušení napadených ustanovení zákona.
II. Argumentace navrhovatelky
6. Úvodem navrhovatelka přibližuje rozdíl v právní úpravě obsažené v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 225/2017 Sb., a po její účinnosti. Zatímco před účinností novelizujícího zákona bylo dotčené veřejnosti (spolkům) zaručeno účastenství ve všech správních řízeních, včetně územního řízení, stavebního řízení i řízení o dodatečném povolení stavby, za podmínky, že se mohou dotýkat zájmů na ochraně přírody a krajiny, napadená právní úprava toto právo omezila jen na řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Ze slov "řízení podle tohoto zákona" obsažených v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny navrhovatelka za použití argumentu a contrario dovozuje, že žádných jiných řízení, než je řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, se ekologické spolky již nebudou moci účastnit. Navrhovatelce pak zejména vadí vyloučení účastenství těchto spolků z rozhodovacích procesů u tzv. "středně velkých záměrů", které podle ní tvoří více než 90 % všech stavebních záměrů v České republice. Takto provedenou změnu právní úpravy pokládá navrhovatelka za neslučitelnou s čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny, čl. 38 odst. 2 větou první Listiny, čl. 4 odst. 4 Listiny, a to vše ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a zejména s čl. 35 odst. 1 Listiny zaručujícím právo na příznivé životní prostředí.
7. Z čl. 36 odst. 1 Listiny a navazujícího čl. 38 odst. 2 věty první Listiny navrhovatelka dovozuje ústavně zaručené "základní procesní právo na účastenství v řízení", resp. "základní procesní právo být účastníkem řízení". To podle ní in concreto znamená, že "pokud zákon zakládá určitému správnímu orgánu pravomoc rozhodovat o (subjektivních) právech osob, pak na základě čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 věty první Listiny musí nejen (i) upravit správní řízení jako takové, ale též (ii) zaručit každé osobě ... dotčené osobě v ústavněprávním smyslu ... postavení účastníka, které jí umožní domáhat se svého práva".
8. Následně navrhovatelka vymezuje celkem pět kategorií osob, které podle ní mohou být realizací stavebního záměru potenciálně dotčeny na svých subjektivních právech. Zdůrazňuje, že kromě stavebníka, vlastníků (nejen) sousedních pozemků a osob majících věcná práva k těmto pozemkům, jde rovněž o osoby disponující jiným majetkovým právem, než je právo věcné, které se váže k pozemku, stavbě či jiné nemovité věci a může být dotčeno stavebním záměrem. Jde podle ní zejména o závazková užívací práva nebo užívací práva odvozená z rodinněprávních vztahů. Další skupinu pak tvoří všichni, kterým svědčí "ústavně zaručené základní právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, a to v podobě a rozsahu, v jakém je v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny provedeno zákony. Sem patří zejména ... zákonem zaručená práva týkající se obecného užívání přírodních veřejných statků ...", což navrhovatelka demonstruje na několika příkladech. Těmto posledním dvěma skupinám však podle ní není zaručeno účastenství v povolovacích řízeních sensu lato. To má být v rozporu s čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, který pod pojem "majetek" zahrnuje i závazková užívací práva k nemovitostem. Navrhovatelka rovněž poukazuje na to, že rovněž § 1044 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, přiznává nájemcům, uživatelům a detentorům "obdobná žalobní práva na ochranu svých majetkových práv k věci, jaká zaručuje vlastníkovi ... Zaručuje-li proto zákon detentorům věcí samostatnou ochranu jejich majetkových práv v rovině soukromého práva, lze platnou ústavní a zákonnou úpravu jen stěží legitimně vykládat tak, že v rovině veřejného práva zaručena není".
9. Navrhovatelka dále argumentuje právem na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, které se podle ní překrývá s právem vlastnickým a jinými soukromými majetkovými právy. Současně odkazuje na nález ze dne 30. 5. 2014sp. zn. I. ÚS 59/14(N 111/73 SbNU 757), z něhož dovozuje, že fyzickým osobám sdruženým ve spolcích nelze upírat jejich právo na účastenství ve správních řízeních kvůli tomu, že svá práva delegovaly na spolek coby právnickou osobu. Závěrem uvádí, že výše uvedené argumenty nepřímo podporuje i čl. 1 odst. 1 rezoluce č. 77 Výboru ministrů Rady Evropy o ochraně jednotlivce ve vztahu k aktům správních orgánů.
10. Navrhovatelka má za to, že s ohledem na čl. 36 odst. 4 Listiny musí být podmínky a podrobnosti práva na stanovený postup před orgánem veřejné moci upraveny přímo zákonem, a to včetně okruhu účastníků řízení a jejich postavení. Žádná osoba pak nemůže být zákonem vyloučena z možnosti domáhat se ochrany svého práva. Právní úpravu obsaženou v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny navrhovatelka podrobuje testu proporcionality a dospívá k závěru, že předmětné ustanovení neobstojí v kritériu potřebnosti. Vymezuje se v rámci toho proti důvodové zprávě k novelizujícímu zákonu, resp. proti odůvodnění pozměňovacího návrhu poslanců Bc. Františka Adámka a Jaroslava Foldyny, podle nichž je cílem předmětného ustanovení zabránit nadměrným a nepodloženým blokacím výstavby a potenciálního ekonomického rozvoje. Podle navrhovatelky přitom neexistuje žádná odborná studie, z níž by vyplývalo, že ekologické spolky neoprávněně prodlužují správní řízení či se dopouštějí významných obstrukcí. Parlament podle jejího přesvědčení schválil předmětné ustanovení zákona vylučující účast spolků ve správních řízeních (a tudíž i dotčené veřejnosti v podobě nájemců, pachtýřů a dalších osob, jimž svědčí relativní majetkové právo k nemovitostem, jakož i všech majících právo na příznivé životní prostředí), a to nikoliv na základě objektivních a empiricky potvrzených údajů, ale toliko "na základě subjektivní předpojatosti".
11. Podle navrhovatelky "v důsledku kombinace novelizace provedené zákonem č. 225/2017 Sb. a formy závazných stanovisek vydávaných podle zákona o ochraně přírody a krajiny tak bude veřejná správa rozhodovat řadu otázek dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny bez jakékoli účasti dotčené veřejnosti". To je z jejího pohledu ústavně nepřijatelné. Navrhovatelka je toho názoru, že "zrušení účastenství dalších dotčených osob (ve formě spolků) ve správních řízeních o středně velkých záměrech podle stavebního zákona nemůže být účinně kompenzováno ani případným zachováním jejich práva na soudní ochranu zákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu na základě žaloby podle čl. 36 odst. 2 Listiny a § 65 a násl. soudního řádu správního". Důvodem je podle navrhovatelky zejména to, že tato soudní ochrana přichází až ex post, resp. až po právní moci správního rozhodnutí. Dále ve svém návrhu zdůrazňuje, že negativní důsledky zrušení účastenství spolků jsou ve správních řízeních umocněny institucionálním problémem spočívajícím v tzv. děleném (smíšeném) modelu, kdy je rozhodování o stavebních záměrech údajně ovlivněno finančním, personálním a zájmovým propojením regionálních podnikatelů s politiky, pod jejichž vlivem mají být stavební úřady (bod 62 návrhu). V důsledku novelizované právní úpravy proto dnes platí, že vydá-li "stavební úřad rozhodnutí o umístění nebo povolení stavby v rozporu s podkladovým rozhodnutím nebo závazným stanoviskem orgánu ochrany přírody anebo dokonce bez něj, není kromě účastníků nikdo, kdo by jej z tohoto důvodu mohl ve správním řízení napadnout (řádným) opravným prostředkem".
12. Podáním ze dne 16. 10. 2017 navrhovatelka doplnila odůvodnění svého návrhu a uvedla, že nejvýznamnějším přínosem účastenství spolků ve správních řízeních dotýkajících se ochrany přírody a krajiny je ochrana před nepřiměřenými stavebními a těžebními záměry, které by jinak, nebýt těchto spolků, veřejná správa povolila. To navrhovatelka demonstruje na příkladu "20 ekologických kauz v ČR", u nichž aktivita spolku údajně přispěla k ochraně ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí.
13. Pokud jde o návrh na zrušení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona, uvádí k němu navrhovatelka, že § 4 odst. 9 stavebního zákona zavádí zvláštní, restriktivní režim pro přezkum závazných stanovisek, když ta mohou být přezkoumána pouze na základě odvolání účastníka řízení proti navazujícímu správnímu rozhodnutí ve věci samé postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu (ve znění do 31. 12. 2017). Ustanovení § 4 odst. 9 stavebního zákona však navrhovatelka zároveň chápe jako speciální vůči § 149 odst. 5 správního řádu (ve znění do 31. 12. 2017), což má za následek, že pro účely řízení podle stavebního zákona není možné z moci úřední přezkoumávat zákonnost závazných stanovisek vydaných dotčenými orgány. Navrhovatelka z toho dovozuje, že "přezkum závazného stanoviska tak je možný již jen na základě odvolání, tedy iniciativy účastníka řízení", což je problematické, neboť v rámci odvolacího řízení může správní orgán "přezkoumat závazné stanovisko jen z hlediska zákonnosti, ale nikoliv též z hlediska (věcné) správnosti ...".
14. Preferenční zacházení se závaznými stanovisky sloužícími jako podklad pro vydání rozhodnutí podle stavebního zákona spatřuje navrhovatelka dále v tom, že důvodem pro obnovu řízení podle § 4 odst. 11 není "zrušení nebo změna závazného stanoviska správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu v případě, že rozhodnutí, které bylo podmíněno závazným stanoviskem dotčeného orgánu, o jehož zrušení nebo změně nadřízený správní orgán rozhodl a které současně založilo jeho adresátům právo podle tohoto zákona a již nabylo právní moci".
15. K výše uvedenému "preferenčnímu zacházení" však není podle navrhovatelky v právním státě žádný rozumný a legitimní důvod. Napadená ustanovení jsou tak v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, jakož i s ústavním principem rovnosti, resp. čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť napadená právní úprava "neodůvodněně procesně privileguje účastníky v řízení podle stavebního zákona v porovnání s účastníky v řízeních podle všech ostatních zákonů" (bod 78 návrhu).
16. Navrhovatelka rovněž namítá protiústavnost roční prekluzivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení ve vztahu k závaznému stanovisku, upravené v § 4 odst. 10 stavebního zákona. S ohledem na reálnou praxi v řízeních podle stavebního zákona to však v řadě případů znamená faktickou nepřezkoumatelnost zákonnosti závazných stanovisek vydávaných pro účely stavebního zákona, a to nejen v přezkumném řízení, ale dokonce i v řízení odvolacím. To však podle navrhovatelky podstatným způsobem bez legitimního důvodu znevýhodňuje ochranu práv účastníků v řízeních podle stavebního zákona v porovnání s ochranou práv účastníků v řízeních podle všech ostatních zákonů. I zde proto navrhovatelka spatřuje rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny.
17. K tvrzené protiústavnosti § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona navrhovatelka jako podpůrný argument dodává, že napadená ustanovení jsou rovněž v rozporu s čl. 1 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1 (sic - pozn. red.; správně patrně odstavcem 2) písm. e) a čl. 11 odst. 1 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen "směrnice EIA"). Z této unijní směrnice podle navrhovatelky vyplývá pro Českou republiku mezinárodněprávní závazek, aby správní řízení, v němž se přezkoumává zákonnost závazných stanovisek EIA, bylo vedeno "spravedlivě a nestranně". Pokud je však tento přezkum ve správním řízení omezen či vyloučen, resp. neprobíhá-li stejným způsobem a za stejných podmínek jako přezkum ostatních závazných stanovisek v rámci režimu podle § 149 správního řádu, jen stěží může jít o "spravedlivé" řízení ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice EIA.
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
18. Soudce zpravodaj zaslal v souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, návrh Poslanecké sněmovně a Senátu jako účastníkům řízení a dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
III./a Vyjádření komor Parlamentu
19. Poslanecká sněmovna se ve vyjádření podepsaném jejím předsedou vyjádřila k průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí novelizujícího zákona. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk č. 927 dne 3. 10. 2016. První čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 26. 10. 2016. Návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj (garanční výbor), výboru pro životní prostředí a hospodářskému výboru. Usnesení jednotlivých výborů bylo řádně doručeno poslancům. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 28. 2. 2017 a pozměňovací návrhy byly zapracovány jako tisk č. 927/5, který byl doručen poslancům dne 1. 3. 2017. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 5. 4. 2017, kdy byl návrh schválen Poslaneckou sněmovnou ve znění přijatých pozměňovacích návrhů usnesením č. 1609.
20. Dotčená ustanovení novelizujícího zákona byla předložena a schválena jako pozměňovací návrhy uvedené ve sněmovním tisku č. 927/5 pod označením F.3, v návrhu bod A), a A.5, v návrhu bod B). Ministerstvo pro místní rozvoj předložilo k oběma pozměňovacím návrhům souhlasné stanovisko, stanovisko Ministerstva životního prostředí vydané k pozměňovacímu návrhu F.3 bylo nesouhlasné.
21. Návrh zákona postoupila Poslanecká sněmovna Senátu dne 9. 5. 2017. Senát projednal návrh zákona dne 7. 6. 2017 jako senátní tisk č. 108 a usnesením č. 180 vrátil Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona vráceném Senátem jednala dne 27. 6. 2017, kdy usnesením č. 1714 setrvala na původním návrhu zákona podle sněmovního tisku č. 927/7. Zákon by podepsán prezidentem republiky dne 13. 7. 2017. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření závěrem konstatuje, že návrh zákona byl přijat ústavně předepsaným postupem.
22. Z vyjádření Senátu podepsaného jeho předsedou vyplývá, že po postoupení návrhu zákona Senátu byl tento návrh projednán výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí jako výborem garančním a dále výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu a výborem ústavně-právním. Garanční výbor, který návrh zákona projednal dne 30. 5. 2017, k němu nepřijal žádné usnesení, neboť žádný z podaných návrhů nezískal potřebnou většinu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu svým usnesením ze dne 23. 5. 2017 navrhl zákonnou předlohu v předloženém znění schválit. Ústavně-právní výbor svým usnesením ze dne 17. 5. 2017 doporučil zamítnutí návrhu zákona.
23. Na plénu Senátu se nad návrhem zákona vedla takřka 8 hodin trvající rozprava, která vedla k předložení celkem 31 pozměňovacích návrhů. Pozměňovací návrhy se přitom týkaly jak vypuštění slov "podle tohoto zákona" v navržené novelizaci zákona o ochraně přírody a krajiny, tak i modifikace speciálního režimu při přezkumu závazných stanovisek podle stavebního zákona. Z 31 pozměňovacích návrhů podaných na plénu bylo nakonec schváleno 19, včetně toho, který upravoval vypuštění zvláštních pravidel pro přezkum závazných stanovisek v režimu stavebního zákona.
III./b Vyjádření vlády
24. Dne 1. 11. 2017 obdržel Ústavní soud vyrozumění vlády, podepsané ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, že vláda svým usnesením č. 715 ze dne 11. 10. 2017 schválila svůj vstup do řízení a navrhuje, aby Ústavní soud návrh v plném rozsahu zamítl.
25. Na úvod vláda zdůrazňuje, že netvrdí, že by výlučnými problémy nepřiměřené délky a komplikovanosti územního a stavebního řízení byla jen široká možnost účastenství spolků a extenzivní a opakovaný přezkum závazných stanovisek. Vláda upozornila, že novelizace provedená zákonem č. 225/2017 Sb. byla podstatně širší a přinesla celou řadu dalších legislativních změn majících za cíl zrychlit a zjednodušit povolovací procesy. Současně však upozornila na to, že dřívější prakticky neomezená možnost účasti spolků v územních a stavebních řízeních byla jednou z příčin zdlouhavých a nehospodárných správních řízení. V mnoha případech navíc tyto spolky ani nepůsobily v místě realizace stavebního záměru, když se nezřídka vyskytovaly i případy zcela účelově založených spolků, které měly za cíl "vydírat stavebníka a žádat finanční náhradu za to, že svou účast a obstrukce ukončí".
26. Navrhovatelka podle vlády zcela pomíjí legislativní kontext, v němž § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny existoval a nadále existuje. Práva na ochranu životního prostředí zakotveného v čl. 35 odst. 1 Listiny se lze totiž domáhat pouze v mezích zákonů, které toto právo provádějí. Současně vláda podotýká, že v praxi se právo na příznivé životní prostředí nejčastěji střetává s ústavně zaručeným vlastnickým právem podle čl. 11 Listiny, které je však na rozdíl od práva na příznivé životní prostředí právem přímo vymahatelným.
27. Dřívější právní úpravu § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny vláda v komparativním pohledu označuje za určitou anomálii, která měla své místo v právním řádu snad krátce po pádu komunistického režimu. V současnosti však pro takto široce pojaté účastenství spolků ve správních řízeních neshledává racionální důvod. Z unijního ani mezinárodního práva nevyplývá pro Českou republiku žádný (nepřímo dovoditelný) závazek, aby stát zajistil účast veřejnosti ve formě spolků en bloc ve všech územních a stavebních řízeních, a to bez vazby na velikost záměru a jeho možný vliv na životní prostředí.
28. I po nabytí účinnosti novelizujícího zákona spolkům zůstala možnost účastnit se širokého spektra správních řízení, v nichž lze skutečně identifikovat možný vliv záměru na životní prostředí. V návaznosti na to vláda uvádí celou řadu správních řízení, jichž se mohou spolky i nadále účastnit. Jedná se zejména o územní řízení, stavební řízení a další řízení podle stavebního zákona a dalších zákonů definovaná jako navazující řízení podle § 3 písm. g) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších přepisů, (dále jen "zákon o EIA"), a to včetně tzv. podlimitních záměrů. Dále je účast těchto spolků zajištěna v řízení o vydání integrovaného povolení podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o integrované prevenci"), v řízeních podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vodní zákon"), jakož i v celé řadě správních řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny.
29. Vláda současně namítá, že navrhovatelkou citovaná judikatura Ústavního soudu týkající se ústavněprávních východisek účastenství ve správním řízení se týká vždy výlučně osob, o jejichž subjektivním veřejném právu bylo v řízení rozhodováno. V případě (ne)účasti ekologických spolků ve správním řízení však k ničemu takovému nedochází. Účastenství ve správním řízení nemůže dle názoru vlády vznikat ani osobám, které jsou záměrem dotčeny hypoteticky a nepřímo, tj. při potenciálním užívání veřejných statků nebo užívání majetku v postavení nájemců apod., tedy nikoliv při užívání majetku vlastního. Tvrzená subjektivní práva rezidentů a nájemců nelze dovozovat z extenzivně pojaté definice pojmů příroda a krajina. Vláda je toho názoru, že podstatou užívacích práv je umožnění užívání určité věci, nikoliv umožnění rozhodování o jejím právním či faktickém osudu. Jelikož tyto osoby (typicky nájemce) nabývají svá práva výlučně skrze vlastníka, nedává žádný smysl, aby jim bylo umožněno zrovna v územním a stavebním řízení rozhodování o osudu věci bez ohledu na rozhodnutí vlastníka, popř. dokonce v rozporu s jeho vůlí.
30. K tvrzené nepřiměřenosti napadených ustanovení vláda uvádí, že nesprávná je již samotná premisa uplatnit na věc test proporcionality. S odkazem na dřívější judikaturu Ústavního soudu má vláda za to, že omezení práva na příznivé životní prostředí podléhá testu racionality, nikoliv testu proporcionality. Předmětnou novelou navíc nedošlo k zásahu do esenciálního obsahu práva, jelikož se pouze změnil rozsah práva na účastenství ve správních řízeních. Toto omezení je podle vlády rozumné, důvodné a v konečném důsledku díky němu dochází k "mnohem proporcionálnější ochraně práva přímo dotčených účastníků práva na spravedlivý proces v podobě zjednodušení a zrychlení řízení". Odkazem na celou řadu rozhodnutí správních soudů pak vláda demonstruje obstrukční chování spolků. Stejně tak vláda uvádí, že systémové obstrukce ekologických spolků, včetně uplatňování námitek "systémové podjatosti", překročily ještě před přijetím novelizujícího zákona takovou mez, že tuto otázku muselo na základě úkolu z usnesení vlády řešit Ministerstvo pro místní rozvoj.
31. V další části svého vyjádření vláda popírá, že by byla protiústavní ustanovení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona. Podle vlády nelze v našem právním řádu najít žádné jiné správní řízení, v němž by měla závazná stanoviska dotčených správních orgánů takový význam, jako je tomu právě v řízeních podle stavebního zákona. Přijetí několika zvláštních pravidel o přezkumu závazných stanovisek je proto zcela rozumné a plně v intencích judikatury citované navrhovatelkou. Tvrzené "preferenční zacházení" je tedy "založeno na objektivních, racionálních a ospravedlnitelných důvodech". Nejedná se navíc o první případ preferenčního omezení přezkumného řízení, což vláda uvádí na příkladu vyloučení přezkumného řízení ve vztahu k rozhodnutí, kterým byl povolen vklad k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí.
32. Vláda současně upozorňuje na nesprávný výklad § 4 odst. 9 stavebního zákona provedený navrhovatelkou. Podle názoru vlády je totiž § 4 odst. 9 stavebního zákona ve vztahu speciality pouze k § 149 odst. 5 (od 1. 1. 2018 odstavec 6) správního řádu, nikoliv však k § 149 odst. 4 (od 1. 1. 2018 odstavec 5). Platí přitom, že ve vztahu k postupu podle § 149 odst. 4 (od 1. 1. 2018 odstavec 5) správního řádu se neuplatní ani zvláštní pravidlo pro počítání roční objektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení. Proto je v souladu s obecným ustanovením § 96 odst. 1 správního řádu nutné počátek lhůty i nadále počítat od právní moci rozhodnutí.
33. Konečně pak § 4 odstavce 9 až 11 stavebního zákona nejsou podle přesvědčení vlády ani v rozporu se směrnicí EIA. Ta totiž zakotvuje požadavky minimálního standardu, který je vyžadován po členských státech, nikoliv však požadavek stejných pravidel pro přezkum všech závazných stanovisek napříč právním řádem členského státu. Novelizovaná právní úprava podle vlády dokonce lépe odpovídá požadavku včasnosti řízení, vyžadovanému směrnicí, neboť došlo k celkovému zkrácení lhůt pro zahájení přezkumu.
III./c Vyjádření Veřejné ochránkyně práv
34. Vyrozuměním ze dne 21. 9. 2017 vstoupila Veřejná ochránkyně práv do řízení jako vedlejší účastník. Dne 23. 10. 2017 pak Ústavní soud obdržel její vyjádření k návrhu. V něm navrhla, aby Ústavní soud návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny a stavebního zákona plně vyhověl.
35. Veřejná ochránkyně práv opakuje z větší části argumenty uplatněné navrhovatelkou, avšak s tím rozdílem, že na posouzení ústavnosti § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nejprve uplatňuje test racionality. Dospívá přitom k závěru, že novelizované znění tohoto ustanovení zasahuje do esenciálního jádra práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 a 2 Listiny. Fakticky jediným významným typem řízení, v němž bude mít veřejnost možnost participovat na rozhodnutí orgánu veřejné moci, bude pouze proces posuzování vlivu na životní prostředí podle zákona o EIA. Tato ochrana je podle Veřejné ochránkyně práv z pohledu čl. 35 odst. 1 a 2 Listiny nedostatečná a v zásadě rozporná s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen "Aarhuská úmluva"). Z důvodu zásahu do jádra práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny přistupuje Veřejná ochránkyně práv k testu proporcionality. Má přitom za to, že napadená ustanovení zákona nejsou způsobilá dosáhnout cíle spočívajícího ve zrychlení povolovacích procesů. Dané ustanovení proto neprojde ani přes první kritérium testu proporcionality, z čehož Veřejná ochránkyně práv dovozuje jeho protiústavnost.
36. K návrhu na zrušení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona Veřejná ochránkyně práv pouze stručně uvádí, že v důsledku novelizované právní úpravy může snadno dojít k uplynutí roční prekluzivní lhůty v době odvolacího řízení, v důsledku čehož již nepůjde nezákonné závazné stanovisko změnit nebo zrušit. Současně Veřejná ochránkyně práv považuje za nežádoucí, že je zavedena další výjimka z obecné právní úpravy správního řízení podle správního řádu.
III./d Vyjádření prof. JUDr. Milana Damohorského, DrSc.
37. Dne 23. 1. 2018 obdržel Ústavní soud nevyžádané stručné vyjádření prof. JUDr. Milana Damohorského, DrSc., (vedoucího katedry práva životního prostředí Právnické fakulty Univerzity Karlovy) k posuzovanému návrhu, označené jako amicus curiae brief. Uvádí v něm, že si "jakožto jediný profesor v oboru práva životního prostředí v České republice" dovoluje podat Ústavnímu soudu vyjádření, v němž vyjadřuje svou podporu návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny a stavebního zákona. Zdůrazňuje přitom, že "novelizace likviduje v ustanovení odst. 3 v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny to nejdůležitější, co bylo po 25 let jeho vlastním smyslem a účelem". Pokud totiž omezila právo veřejnosti (potažmo spolků) již jen na účastenství ve správních řízeních vedených podle zákona o ochraně přírody a krajiny, zcela opomněla klíčový systémový aspekt, že řadu stěžejních otázek dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny posuzují orgány ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny nikoli ve správním řízení (formou rozhodnutí), ale ve zjednodušeném řízení formou (podkladových) závazných stanovisek. Tohoto zjednodušeného řízení se přitom nemůže účastnit nikdo, kdo nemá postavení účastníka v (navazujícím) správním řízení vedeném podle stavebního zákona, zejména v územním řízení. Jestliže tak spolky v důsledku novelizace nyní přijdou o účastenství ve správních řízeních podle stavebního zákona, přijdou i o možnost podílet se na vydávání (podkladových) závazných stanovisek orgánů ochrany přírody. Kvůli tomuto závažnému systémovému problému, na který poukazuje navrhovatelka, je po novelizaci podstata § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny do značné míry vyprázdněna. Dále poukázal na novelizaci zákona o EIA provedenou zákonem č. 326/2017 Sb., která od 1. 11. 2017 rovněž omezila účastenství veřejnosti ve správních řízeních.
III./e Vyjádření Hospodářské komory České republiky
38. Ústavnímu soudu bylo dne 29. 3. 2018 doručeno nevyžádané vyjádření Hospodářské komory České republiky (dále jen "Hospodářská komora") sepsané v jejím zastoupení prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., označené jako "stanovisko amicus curiae". Ta na základě právního rozboru dospěla k závěru, že novelizovaná právní úprava je ústavně souladná.
39. Návrh vytváří podle Hospodářské komory falešné zdání, že "zákon musí zaručit existenci jakéhosi privilegovaného postavení spolků, jejichž hlavní náplní činnosti je ochrana přírody a krajiny, přičemž tyto spolky musí být oprávněny ingerovat do jakéhokoliv správního řízení, v němž může být ochrana přírody a krajiny dotčena". Hospodářská komora však považuje za evidentní, že novelizací § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny není ústavnost dotčena, neboť neexistuje žádné ústavně zaručené právo spolků na účast v určitých řízeních.
40. Samotný čl. 36 odst. 1 Listiny hovoří o právu domáhat se "svého práva" u soudu nebo jiného orgánu. Spolky však takové určité hmotné subjektivní právo nemají. Navrhovatelka dle názoru Hospodářské komory nesprávně považuje procesní práva spolků za autonomní, resp. existující bez ohledu na adekvátní hmotná práva, která mají být předmětem ochrany ve správním řízení. Argument navrhovatelky, že ochrana relativních majetkových práv má být realizována prostřednictvím zákona o ochraně přírody a krajiny, přehlíží věcnou působnost tohoto zákona. Navíc by bylo zcela iracionální, aby zákonodárce ochranu takových práv podmiňoval požadavkem na založení ekologického spolku. Navrhovatelka navíc ani nevysvětluje, jaký je vztah mezi spolky založenými za účelem ochrany přírody a krajiny (tedy nikoliv vlastnického nebo jiného práva) a ochranou vlastnických a užívacích práv.
41. Hospodářská komora upozorňuje, že práva na příznivé životní prostředí se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto právo provádějí. Je přitom evidentní, že právo na příznivé životní prostředí nebylo eliminováno, pouze došlo k omezení určitého procesního aspektu při jeho uplatňování. Pokud jde o tvrzený zásah do práva na příznivé životní prostředí v "zákonných formách" demonstrovaných navrhovatelkou, není kupř. nijak vysvětleno, jak souvisí právo na přístup do krajiny (typicky lesa či užívání veřejné zeleně) s právem na příznivé životní prostředí, když do důsledku vzato by z pohledu ochrany životního prostředí bylo optimální volný vstup do krajiny zakázat. Konečně směřuje-li nakonec argumentace navrhovatelky k tvrzení o porušení práva na příznivé životní prostředí, je namístě připomenout, že u tohoto práva není zákonodárce omezen principem proporcionality, nýbrž racionality.