Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského, soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Radovana Suchánka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná Ing. Michael Canov a která je zastoupena doc. JUDr. et Mgr. Janou Tlapák Navrátilovou, advokátkou, sídlem Prvního pluku 206/7, Praha 8 - Karlín, na zrušení § 71 odst. 4, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 73 odst. 1 a 3, v § 74 odst. 1 slova "a prováděcího právního předpisu", § 76 odst. 2 a 3, v § 84 odst. 2 písm. n) slovo "neuvolněným", § 134 odst. 3, § 153 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, slova "neuvolněným v § 35 odst. 2 písm. p), § 46 odst. 4, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 48 odst. 1 a 3, § 51 odst. 2 a 3, § 98 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 52 odst. 6, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 54 odst. 1 a 2, v § 55 odst. 1 slov "a prováděcího právního předpisu", § 57 odst. 2 a 3, v § 59 odst. 2 písm. u) slova "neuvolněným", § 87 odst. 4 a § 120 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu a vlády jako účastníka řízení, takto:
I. Ustanovení § 73 odst. 1, § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 48 odst. 1 a § 98 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 54 odst. 1 a § 87 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, se uplynutím dne 31. prosince 2023 zrušují.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), došlým Ústavnímu soudu dne 3. 8. 2022, se skupina 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "skupina senátorů" nebo "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil některá ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o hlavním městě Praze"), a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen "nařízení vlády č. 318/2017 Sb."). S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání.
2. Ke zrušení jsou navrhována tato ustanovení obecního zřízení: § 71 odst. 4, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 73 odst. 1 a 3, v § 74 odst. 1 slova "a prováděcího právního předpisu", § 76 odst. 2 a 3, v § 84 odst. 2 písm. n) slovo "neuvolněným", § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1. Ke zrušení jsou navrhována tato ustanovení krajského zřízení: v § 35 odst. 2 písm. p) slovo "neuvolněným", § 46 odst. 4, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 48 odst. 1 a 3, § 51 odst. 2 a 3 a § 98. Ke zrušení jsou navrhována tato ustanovení zákona o hlavním městě Praze: § 52 odst. 6, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 54 odst. 1 a 2, v § 55 odst. 1 slova "a prováděcího právního předpisu", § 57 odst. 2 a 3, v § 59 odst. 2 písm. u) slova "neuvolněným", § 87 odst. 4 a § 120 odst. 1.
II. Argumentace navrhovatelky
3. Skupina senátorů návrh na zrušení uvedených ustanovení obecního zřízení, krajského zřízení, zákona o hlavním městě Praze a nařízení vlády č. 318/2017 Sb. odůvodnila jejich tvrzeným rozporem s ústavním pořádkem, konkrétně s ustanoveními čl. 1, čl. 8, čl. 100 a čl. 101 Ústavy.
4. Podle navrhovatelky je společným jmenovatelem všech napadených norem jednak skutečnost, že o výši odměn představitelům samospráv, a to na úrovni obecní i krajské, rozhoduje v rozporu s principy dělby moci vláda, tedy orgán moci výkonné, a to bez materiálních i formálních mezí stanovených zákony, jednak skutečnost, že podoba této právní úpravy je výrazně restriktivní, nerespektující ústavním pořádkem garantované právo na samosprávu, ale i další ústavně garantovaná práva.
5. K podstatě právní úpravy navržené ke zrušení a jejím důsledkům skupina senátorů obecně uvedla, že napadená ustanovení se dotýkají problematiky odměňování členů zastupitelstev územních samosprávních celků. Základní pravidla odměňování osob činných v samosprávě, a to na obecní i krajské úrovni, jsou obsažena v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně o hlavním městě Praze. Všechny tyto zákony předpokládají, že k jejich provedení bude vydán prováděcí právní předpis ve formě nařízení vlády. Vláda k provedení výše uvedených zákonů vydala dne 11. 9. 2017 nařízení vlády č. 318/2017 Sb. K datu podání tohoto návrhu (návrh byl doručen Ústavnímu soudu dne 3. 8. 2022) bylo toto nařízení vlády dvakrát novelizováno, a to nařízením vlády č. 202/2018 Sb. ze dne 4. 9. 2018 a nařízením vlády č. 338/2019 Sb. ze dne 9. 12. 2019. Po podání tohoto návrhu k Ústavnímu soudu byla přijata třetí změna nařízení vlády č. 318/2017 Sb. v podobě nařízení vlády č. 415/2022 Sb. ze dne 30. 11. 2022, které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023. Účelem všech tří novelizací nařízení vlády č. 318/2017 Sb. byla změna jeho přílohy, která stanoví výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev.
6. Spolu se schválením návrhu nařízení vlády o výši odměn dne 11. 9. 2017 vláda schválila pravidlo (bod II. 3 usnesení vlády č. 627), podle kterého je povinností ministra vnitra "předložit vládě legislativní návrh zvýšení odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků vždy k 1. lednu kalendářního roku následujícího po 1. lednu 2018, pokud se statistický ukazatel o průměrné hrubě měsíční nominální mzdě na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství za předminulý kalendářní rok zvýší nejméně o 2,5 %".
7. Podle názoru navrhovatelky vláda problematiku odměňování zastupitelů dlouhodobě přehlíží. Navrhovatelka uvádí, že od poslední novelizace nařízení vlády o výši odměn ze dne 9. 12. 2019 k datu podání tohoto návrhu žádná novelizace výše odměn pro představitele samospráv provedena nebyla. Podle shora uvedeného pravidla je nutno kalkulovat i inflační navýšení za rok 2019, přičemž inflace v období let 2019 až ke konci roku 2022 činila 2,8 % (2019), 3,2 % (2020), 3,8 % (2021) a očekávaných 12 % až 15 % v roce 2022. Přesto však vláda, která jako jediná je oprávněna rozhodnout o navýšení odměn pro představitele samosprávy, tak bez zdůvodnění neučinila, ba dokonce nerespektuje své vlastní usnesení ohledně povinnosti provést přezkum tohoto inflačního navýšení a zohlednit inflaci při stanovení odměn zastupitelů. Neučinila tak již dva roky, přestože vždy byl v každém roce inflační práh pro změnu právní úpravy překročen, což vedlo navrhovatele k úvahám o neudržitelnosti aktuálního stavu a zamyšlení se nad ústavní konformitou právních norem vytvářejících model odměňování zastupitelů územních samosprávných celků. Navrhovatelka uvádí, že i když Ministerstvo vnitra předložilo v říjnu 2021 vládě návrh nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády č. 318/2017 Sb., k jeho projednání vládou k datu podání tohoto návrhu (tj. k 3. 8. 2022) nedošlo a o navýšení odměn nebylo rozhodnuto, navzdory tomu, že návrhem předpokládaná účinnost byla k 1. 1. 2022. Jak již bylo uvedeno, po podání tohoto návrhu vláda přijala nařízení vlády č. 415/2022 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 318/2017 Sb., které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023. Jeho účelem byla změna přílohy, která stanoví výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev.
8. Územní samospráva a její představitelé se tak podle názoru navrhovatelky ocitají v područí orgánů exekutivní moci, jež ani nejsou schopny chápat význam problematiky odměňování zastupitelů a konsekvence, které zásah státu do tak důležité oblasti ovlivňující nejen rozpočet, ale i samotný výkon samosprávy, přináší. To navrhovatelku vede k přesvědčení, že platná právní úprava odměňování zastupitelů samospráv představuje nejen závažný zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu a principu dělby moci, ale vůči zastupitelům také do práva na spravedlivou odměnu za práci vycházejícího z čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Postavení samosprávy v područí vlády je nepřijatelné i z dalších hledisek. Vláda je také vrcholným politickým orgánem, do jejíhož rozhodování vstupují zcela mimoprávní (mimoústavní) momenty, jakými jsou například zvažování veřejného mínění a podpory voličů pro její (další) rozhodnutí, politické motivy koaličních stran, tvořících vládu, nebo aktuální rozpoložení předsedy vlády, zdali vůbec téma úpravy odměn představitelů samospráv zařadí na jednání vlády. Všechny tyto okolnosti podle navrhovatelky jednoznačně svědčí pro závěr, že současná právní úprava odměňování a výše odměn neskýtají prakticky žádné garance demokratického právního státu a dalších ústavněprávních kautel, v jejichž rámci se však nutně ocitat musí.
9. Podle navrhovatelky vychází současný model z principu, že výše odměn uvolněných zastupitelů je stanovena nařízením vlády jako fixní, přičemž existuje patnáct kategorií odstupňovaných v závislosti na počtu obyvatel. V případě zastupitelů neuvolněných jsou částky uvedené v tabulce částkami maximálními. Platí, že čím větší počet obyvatel, tím vyšší odměna. Tyto principy, na nichž současný model odměňování zastupitelů stojí, však neplynou z norem na ústavní úrovni, ani z vůle zákonodárce projevené na zákonné úrovni, ale toliko z rozhodnutí exekutivy, učiněného bez existence relevantního zákonného rámce pro úpravu odměňování představitelů samosprávy. Navrhovatelka podotýká, že jakkoli by byla hlediska preferující rozhodování exekutivy o odměnách zastupitelů samosprávy závažná, nejde z ústavněprávního hlediska o jediná relevantní kritéria a není přijatelná jejich absolutní preference spojená s upozaděním rozhodných ústavních principů.
10. Navrhovatelka namítá, že předmětná právní úprava narušuje princip dělby moci, a to jak na vertikální, tak i na horizontální úrovni. Vertikální dělba moci mezi státem a samosprávnými subjekty je podle navrhovatelky založena na ústavním uznání práva na samosprávu a samostatné rozhodování zastupitelstev obcí a vyšších územních samosprávních celků včetně jejich práva samostatně hospodařit podle vlastního rozpočtu. Územní samosprávné celky jsou zákonnou regulací odměn vyplácených jejich zastupitelům významně omezeny, na což podle navrhovatelky upozornilo i disentní stanovisko soudce Radovana Suchánka k nálezu z 24. 11. 2020sp. zn. Pl. ÚS 24/19. Vertikální dělba moci tuto ingerenci státu do výkonu práva na samosprávu neumožňuje.
11. Právní úprava v oblasti odměňování zastupitelů územních samosprávných celků podle navrhovatelky narušuje dělbu moci i na horizontální úrovni. Kromě nerespektování ústavněprávních mezí zásahu do práva na samostatné hospodaření samospráv se problematickou jeví absence jasného předělu mezi pravomocemi zákonodárce a exekutivy vydávající podzákonné normativní právní akty. I kdyby byla možnost zákonné regulace odměňování zastupitelů v samosprávě shledána jako postup ústavně konformní, zákonodárce se příliš širokými zmocněními na zákonné úrovni vzdal své pravomoci regulovat tuto oblast, když kromě kritéria počtu obyvatel nepřijal žádné zákonné limity, jimiž by se vláda při rozhodování o výši odměn měla řídit. Příliš široká možnost exekutivy při stanovování výše odměn zastupitelů požadavek dělby moci na horizontální úrovni nerespektuje. Formulaci zmocňujících ustanovení zákona bez vymezení konkrétních mezí pro přijetí podzákonné úpravy nevyhovuje požadavkům na odvozenou normotvorbu, což Ústavní soud ve své rozhodovací praxi považuje za důvod pro derogaci zmocňovacích ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem. Podle navrhovatelky nelze z napadených zmocňujících ustanovení, tj. z § 73 odst. 1 obecního zřízení, § 48 odst. 1 krajského zřízení a § 54 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze, dovodit dostatečné limity podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl. 78 Ústavy.
12. Navrhovatelka dále poukazuje na kolizi předmětné právní úpravy s ústavně zaručeným právem na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 Ústavy). Podle jejího názoru je třeba na problematiku odměňování zastupitelů územních samosprávních celků nahlížet prizmatem přirozenoprávního a lidskoprávního základu práva na samosprávu územních samosprávných celků zaručeného v čl. 8 Ústavy, které je dále rozvinuto v samostatné sedmé hlavě Ústavy, vyjadřující v čl. 101 právo územních samosprávných celků - obcí i krajů - na samosprávu, jehož velmi podstatnou garancí je i samostatné hospodaření podle rozpočtu přijatého samostatně zastupitelstvem příslušné samosprávy.
13. Podle navrhovatelky má právo na samosprávu - bez ohledu na výhradu zákona - i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah) a právě jeho ústavní garance zaručuje, že při jeho vymezení nelze vycházet pouze ze znění zákona a materiální podstatu tohoto práva zaručenou na ústavní úrovni ignorovat. Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu ignorovat nebo dokonce, jak tomu je v oblasti odměňování zastupitelů územních samosprávních celků, umožnit zasáhnout do materiální podstaty práva na samosprávu pouze na podzákonné úrovni. Navrhovatelka v této souvislosti odkazuje na nález ze dne 7. 9. 2011sp. zn. Pl. ÚS 56/10a tvrdí, že znemožnění samostatného rozhodování územních samosprávních celků o odměňování členů zastupitelstev, potažmo o nakládání s vlastními rozpočtovými prostředky v této oblasti materiální aspekt práva na samosprávu nerespektuje. Navrhovatelka v této části dochází k závěru, že delegovaná normotvorba v oblasti stanovení odměn členů zastupitelských orgánů do práva na samosprávu zasahuje.
14. Navrhovatelka dále namítá porušení práva samostatného hospodaření územních samosprávných celků podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Ústavněprávní úprava hospodaření územních samosprávních celků chrání jejich majetkovou a hospodářskou autonomii. Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů musí mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je podle navrhovatelky jedním z atributů samosprávy.
15. Podstatu práva samosprávy na hospodaření podle vlastního rozpočtu zaručeného v čl. 101 odst. 3 Ústavy je podle navrhovatelky nutné interpretovat ve smyslu nepřípustnosti možnosti státu "obyčejným" zákonem zasahovat do práva územních samospráv chráněného na ústavní úrovni a určovat jak s vlastními prostředky hospodařit a limitovat náklady, jejichž vynaložení souvisí výlučně s výkonem samosprávy, nikoliv s přeneseným výkonem státní správy. Je to samosprávný celek, který je odpovědný za hospodárné nakládání s veřejnými prostředky v rámci svého rozpočtu a naplnění požadavku, aby s veřejnými prostředky bylo nakládáno odpovědně, hospodárně, efektivně a svědomitě. Navrhovatelka poukazuje i na judikaturu Ústavního soudu, který považuje samostatné hospodaření samosprávních celků na vlastní účet a vlastní odpovědnost za atribut samosprávy (např. nález ze dne 9. 7. 2003sp. zn. Pl. ÚS 5/03).
16. Navrhovatelka má za to, že model stanovování odměn zastupitelů je z pohledu samospráv, ale především z pohledu ústavního pořádku problematický i materiálně, tedy při posuzování pravidel obsažených ve shora vyjmenovaných zákonech a v předmětném nařízení vlády. Ta totiž nerespektují základní východiska činnosti samosprávy, předpokládaná ingerence výkonné moci je velmi svazující, nerespektuje konkrétní specifika samosprávného celku, která rozhodně nejsou určována pouze počtem jeho obyvatel, a je obtížné hledat jejich legitimní zdůvodnění. Navrhovatelka má za to, že stávající model je vystavěn na dvou základních principech, kterými jsou jednotnost a transparentnost, jakož i hospodárné nakládání s veřejnými prostředky a jeho kontrola. Jejich naplnění je však podle navrhovatelky možné i bez toho, že by bylo zasahováno do práva na samosprávu a odměňování zastupitelů by nebylo řešeno na centrální úrovni a respektovalo by celkový kontext této problematiky.
17. Navrhovatelka dále namítá nenaplnění požadavku limitace zásahu státu do činnosti územních samosprávních celků (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Zaručené právo samosprávných celků jako veřejnoprávních korporací na samostatné hospodaření podle vlastního rozpočtu je podle jejího názoru nutno interpretovat i ve spojení s limitací zásahů státu do územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Problematiku odměňování zastupitelů obcí a krajů ústavní pořádek neupravuje. Podle navrhovatelky je nicméně zřejmé, že v případně rozhodování o odměňování jde o hospodaření daného územního samosprávného celku s jím spravovanými veřejnými prostředky.
18. Podle navrhovatelky se již ta skutečnost, že o odměňování zastupitelů územních samosprávných celků rozhoduje orgán moci výkonné - jakkoli se tak děje na základě zákonného zmocnění - z ústavního hlediska jeví jako pochybná, obzvláště když zákonná úprava prakticky žádné mantinely výkonné moci nestanovuje (výše odměn jakož i to, jestli vůbec dojde k její úpravě, je zcela závislá na libovůli vlády). Na zákonné úrovni absentuje vymezení zákonného rámce pro určení výše odměny určité skupiny členů zastupiteských orgánů samosprávy (uvolněných členů zastupitelstev) podzákonným právním předpisem, tj. není upraven způsob, jakým by měl být zásah státu do činnosti územní samosprávy v oblasti odměňování členů zastupitelských orgánů realizován, ale nelze ani dovodit důvod, pro který by měl být takovýto zásah do výkonu samosprávy přípustný. Podle navrhovatelky žádný ze zákonů, jež svěřují rozhodování o výši odměny uvolněných členů zastupitelstva vládě a zmocňují k vydání prováděcího právního předpisu v této oblasti, neposkytuje samosprávám garanci zneužití takto delegované pravomoci, když v zásadě neobsahuje žádné pojistky, kterými by bylo možno čelit libovůli v rozhodování vlády. Ta není vázána žádnými hmotněprávními, ani procedurálními limity.
19. Podle navrhovatelky nelze z právní úpravy odměňování zastupitelů a jejího účelu dovodit potřebnost zásahu státu, tj. naplnění mezí zásahu podle čl. 101 odst. 4 Ústavy spočívajícího v "ochraně zákona". Navrhovatelce není zřejmé, jaký zákonný zájem by mohl být ohrožen, kdyby problematika odměňování byla, v souladu s právem na samostatný výkon činnosti a hospodaření územních samosprávných celků, ponechána v jejich rozhodovací pravomoci. Rovněž k naplnění předpokladu ústavněprávní limitace zásahu do činnosti územních samosprávných celků, který určuje, že tak lze činit pouze "způsobem stanoveným zákonem" nepostačuje, že zákon určí formální pramen práva - druh podzákonné normy, která má problematiku zasahující do činnosti územní samosprávy na podzákonné úrovni upravit. Požadavek oprávněnosti zásahu spočívající v existenci "způsobu stanoveného zákonem" je podle navrhovatelky nutno interpretovat jako požadavek vymezení všech předpokladů, které mají parametry takovéhoto zásahu určovat, a to na zákonné, nikoliv podzákonné úrovni. Zmocňovací ustanovení § 73 odst. 1 obecního zřízení, § 48 odst. 1 krajského zřízení a § 54 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze tedy podle navrhovatelky ústavněprávní požadavky limitace zásahu státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesplňují, a poskytují tak absolutní volnost či spíše možnost libovůle vlády při stanovení odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků.
20. To, že je vláda v tomto směru prosta omezení procesní i materiální povahy, vyvolává podle názoru navrhovatelky nebezpečí libovůle v jejím rozhodování. A tyto úvahy nejsou jen teoretické, o čemž podle navrhovatelky svědčí dosavadní zkušenosti s aplikací napadené úpravy.
21. Pokud jde o procesní stránku věci, domnívá se navrhovatelka, že vláda může přijetí rozhodnutí o podobě nařízení vlády zneužívat, a že jej také zneužívá. To je podle ní patrné při pohledu na data, ve kterých byly přijaty poslední dvě novelizace předmětného vládního nařízení a laxní postoj k dalšímu návrhu předloženému Ministerstvem vnitra v říjnu 2021. Zatímco k první novelizaci došlo pouhý měsíc před komunálními volbami v roce 2018, k druhé na sklonku roku 2019. V prvním případě tak lze hovořit o nepřímé, leč nepřípustné a nežádoucí ingerenci vlády do voleb do zastupitelstev obcí, jejichž význam vyjadřuje čl. 101 odst. 1 Ústavy, v druhém případě je přijetí rozhodnutí třináct pracovních dnů před koncem roku 2019, když již řada územních samospráv v souladu s příslušnými předpisy schválila své rozpočty na rok následující, problematickým a nepředvídatelným zásahem státu do hospodaření samospráv podle vlastního rozpočtu, který předpokládá čl. 101 odst. 3 Ústavy.
22. Závěrem navrhovatelka uvádí, že je ústavně nepřijatelné, aby odměňování představitelů samospráv upravoval akt moci zákonodárné tak, že je deleguje bez jakýchkoliv materiálních i formálních omezení na prováděcí předpis přijímaný exekutivou. Podle navrhovatelky je rovněž ústavně nepřijatelné, aby exekutiva tuto pravomoc obsahově vykonávala takovým způsobem, který popírá právo na samosprávu, zejména ve smyslu práva hospodařit podle vlastního rozpočtu. A v neposlední řadě je ústavně nepřijatelné, aby exekutiva této pravomoci procedurálně zneužívala a nepřímo tak zasahovala do práva na samosprávu i v tom rozměru, který se týká hospodaření podle vlastního rozpočtu. Navrhuje proto, aby Ústavní soud označil napadená ustanovení za protiústavní a jako taková je zrušil.
III. Vyjádření účastníků řízení
23. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení a vládu spolu s Veřejným ochráncem práv, jež jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci, aby se vyjádřily k návrhu.
24. Veřejný ochránce práv zaslal sdělení, že do řízení nevstupuje. Vláda ve svém vyjádření ze dne 27. 9. 2022 uvedla, že návrh na vstup do řízení vedeného Ústavním soudem v této věci projednala a přijala k němu usnesení č. 816, kterým rozhodla, že nevyužije svého práva vstoupit do předmětného řízení v postavení vedlejšího účastníka. S ohledem na výše uvedené vláda též nevyužila svého práva vyjádřit se k návrhu na zrušení nařízení vlády č. 318/2017 Sb.
a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
25. Vyjádření Poslanecké sněmovny se týká jen zákonodárného procesu, který vedl k přijetí napadené právní úpravy. Uvedla, že návrh zákona po jeho přijetí publikovaného pod č. 99/2017 Sb. (dále jen "návrh zákona"), kterým došlo ke změně obecního zřízení, krajského zřízení, zákona o hlavním městě Praze a některých souvisejících zákonů, vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 28. 6. 2016. Návrh zákona byl téhož dne rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 851/0 v VII. volebním období.
26. Poslanecká sněmovna projednala návrh zákona v prvém čtení dne 14. 9. 2016 a přikázala jej k projednání Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj jako výboru garančnímu. Poté projednala návrh zákona ve druhém čtení dne 29. 11. 2016. Podané pozměňovací návrhy k návrhu zákona byly zpracovány a publikovány pod číslem sněmovního tisku 851/2. Poslanecká sněmovna projednala návrh zákona ve třetím čtení dne 13. 1. 2017 a s návrhem zákona vyslovila souhlas. Z příslušného stenoprotokolu vyplývá, že v závěrečném hlasování bylo přijato usnesení, jímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s vládním návrhem zákona, když z přítomných 162 poslanců pro návrh hlasovalo 154 poslanců, proti návrhu nehlasoval nikdo.
27. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu, který návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválil. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 15. 3. 2017. Prezident republiky zákon dne 23. 3. 2017 podepsal. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 39 rozeslané dne 5. 4. 2017, pod číslem 99/2017 Sb.
b) Vyjádření Senátu
28. Senát ve svém vyjádření ze dne 21. 9. 2022 po rekapitulaci argumentace návrhu na zrušení napadených ustanovení poukázal na průběh legislativního procesu, který vedl k přijetí napadené právní úpravy.
29. Poslanecká sněmovna postoupila Senátu návrh zákona dne 13. 2. 2017. Byl přikázán výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí jako garančnímu a dále ústavně-právnímu výboru. Senát se návrhem zákona zabýval na 5. schůzi dne 8. 3. 2017. Po úvodním slově ministryně práce a sociálních věcí Michaely Marksové (zástupkyně za ministra vnitra Milana Chovance) vystoupil zpravodaj garančního výboru Radko Martínek, který seznámil přítomné s usnesením výboru a akcentoval, že ačkoli má dojít k navýšení odměn uvolněným i neuvolněným zastupitelům, půjde o náklady rozpočtů obcí, měst a krajů. Následovala řeč zpravodajky ústavně-právního výboru, senátorky Anny Hubáčkové, která přítomné informovala o pozměňovacích návrzích, od jejichž podání po předchozích konzultacích upustila a navrhla zákon schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát usnesením rozhodl o schválení návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, z přítomných 65 senátorů bylo pro návrh 57, proti nebyl nikdo.
30. Senát závěrem svého vyjádření konstatoval, že návrh zákona, posléze publikovaný pod číslem 99/2017 Sb., byl Senátem přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
31. Jelikož se vyjádření obou komor Parlamentu týkají výlučně procedury přijetí napadených ustanovení, proti níž navrhovatelka nevznesla žádnou námitku, nepovažoval Ústavní soud za nutné tato vyjádření zasílat navrhovatelce k replice.
IV. Ústní jednání
32. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání, neboť by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatelky a účastníků řízení. Nenařízení ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní soud nepovažoval ani za potřebné provádět dokazování.
V. Dikce a kontext napadených ustanovení
33. Napadená ustanovení jsou vyznačena tučně.
34. Ustanovení § 71 odst. 4 obecního zřízení:
"(4) Obec nesmí členovi zastupitelstva obce poskytnout v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva obce dar, a to ani po skončení výkonu funkce."
35. Ustanovení § 73 odst. 1 až 3 obecního zřízení:
"(1) Prováděcí právní předpis stanoví v členění podle velikostních kategorií obcí a. výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva obce za měsíc, b. maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva obce za měsíc.
(2) Velikostní kategorie obcí podle odstavce 1 jsou stanoveny v příloze k tomuto zákonu.
(3) Odměna uvolněného člena zastupitelstva obce, který vykonává funkci primátora statutárního města, ve velikostní kategorii obcí nad 200 000 obyvatel se stanoví tak, aby činila nejméně 2,5násobek odměny uvolněného člena zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty, v obci ve velikostní kategorii obcí do 300 obyvatel a současně nebyla vyšší než odměna uvolněného člena zastupitelstva kraje, který vykonává funkci hejtmana kraje, v kraji ve velikostní kategorii krajů do 500 000 obyvatel."
36. Ustanovení § 74 odst. 1 obecního zřízení:
"(1) Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství53), může zastupitelstvo obce s přihlédnutím k časové náročnosti a četnosti obřadů zvýšit odměnu až o 2000 Kč nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jeho funkce podle tohoto zákona a prováděcího právního předpisu. Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který je pověřen řízením obecní policie54), může zastupitelstvo obce s přihlédnutím k časové náročnosti této činnosti zvýšit odměnu až o 2000 Kč nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jeho funkce podle tohoto zákona a prováděcího právního předpisu."
37. Ustanovení § 76 odst. 1 až 3 obecního zřízení:
"(1) Členovi zastupitelstva obce může obec poskytnout mimořádnou odměnu za splnění mimořádných nebo zvláště významných úkolů obce.
(2) Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce uvolněnému členovi zastupitelstva obce nesmí být vyšší než dvojnásobek nejvyšší odměny, která mu v průběhu tohoto kalendářního roku náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc.
(3) Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce neuvolněnému členovi zastupitelstva obce nesmí být vyšší než dvojnásobek maximální výše odměny, kterou za výkon jím zastávané funkce nebo v souhrnu za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc stanoví zákon a prováděcí právní předpis."
38. Ustanovení § 84 odst. 2 písm. n) obecního zřízení:
"(2) Zastupitelstvu obce je vyhrazeno n) stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva obce,
39. Ustanovení § 134 odst. 1 až 3 obecního zřízení:
"(1) Městské obvody a městské části jednají za statutární město v záležitostech jim svěřených zákonem a v mezích zákona statutem.
(2) Městské obvody a městské části nemohou vydávat obecně závazné vyhlášky nebo nařízení.
(3) Prováděcí právní předpis stanoví v členění podle velikostních kategorií městských obvodů nebo městských částí a. výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva městského obvodu nebo městské části za měsíc, b. maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva městského obvodu nebo městské části za měsíc."
40. Ustanovení § 153 odst. 1 obecního zřízení:
"(1) Vláda vydá nařízení k provedení § 73 odst. 1 a § 134 odst. 3."
41. Ustanovení § 35 odst. 2 písm. p) krajského zřízení:
"(2) Zastupitelstvu je vyhrazeno p) stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva za měsíc,
42. Ustanovení § 46 odst. 4 krajského zřízení:
"(4) Kraj nesmí členovi zastupitelstva poskytnout v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva dar, a to ani po skončení výkonu funkce."
43. Ustanovení § 48 odst. 1 až 3 krajského zřízení:
"(1) Prováděcí právní předpis stanoví v členění podle velikostních kategorií krajů a. výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva za měsíc, b. maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva za měsíc.
(2) Velikostní kategorie krajů podle odstavce 1 jsou: c. kraje s počtem obyvatel do 500 000, d. kraje s počtem obyvatel od 500 001 do 1 000 000, e. kraje s počtem obyvatel nad 1 000 000.
(3) Odměna uvolněného člena zastupitelstva, který vykonává funkci hejtmana, v kraji ve velikostní kategorii krajů do 500 000 obyvatel se stanoví tak, aby činila nejméně 2,5násobek odměny uvolněného člena zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty, v obci ve velikostní kategorii obcí do 300 obyvatel. Odměna uvolněného člena zastupitelstva, který vykonává funkci hejtmana, v kraji ve velikostní kategorii krajů nad 1 000 000 obyvatel se stanoví tak, aby nebyla vyšší než odměna uvolněného člena zastupitelstva hlavního města Prahy, který vykonává funkci primátora hlavního města Prahy."
44. Ustanovení § 51 odst. 1 až 3 krajského zřízení:
"(1) Členovi zastupitelstva může kraj poskytnout mimořádnou odměnu za splnění mimořádných nebo zvláště významných úkolů kraje.
(2) Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce uvolněnému členovi zastupitelstva nesmí být vyšší než dvojnásobek nejvyšší odměny, která mu v průběhu tohoto kalendářního roku náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc.
(3) Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce neuvolněnému členovi zastupitelstva nesmí být vyšší než dvojnásobek maximální výše odměny, kterou za výkon jím zastávané funkce nebo v souhrnu za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc stanoví zákon a prováděcí právní předpis."
45. Ustanovení § 98 krajského zřízení:
"Vláda vydá nařízení k provedení § 48 odst. 1."
46. Ustanovení § 52 odst. 6 zákona o hlavním městě Praze:
"(6) Hlavní město Praha nesmí členovi zastupitelstva hlavního města Prahy poskytnout v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva hlavního města Prahy dar, a to ani po skončení výkonu funkce."
47. Ustanovení § 54 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze:
"(1) Prováděcí právní předpis stanoví a. výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva hlavního města Prahy za měsíc, b. maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva hlavního města Prahy za měsíc.
(2) Odměna uvolněného člena zastupitelstva hlavního města Prahy, který vykonává funkci primátora hlavního města Prahy, se stanoví tak, aby činila nejméně 3násobek odměny uvolněného člena zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty, v obci ve velikostní kategorii obcí do 300 obyvatel."
48. Ustanovení § 55 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze:
"(1) Neuvolněnému členovi zastupitelstva hlavního města Prahy, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství36), může zastupitelstvo hlavního města Prahy s přihlédnutím k časové náročnosti a četnosti obřadů zvýšit odměnu až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jeho funkce podle tohoto zákona a prováděcího právního předpisu."
49. Ustanovení § 57 odst. 1 až 3 zákona o hlavním městě Praze:
"(1) Členovi zastupitelstva hlavního města Prahy může hlavní město Praha poskytnout mimořádnou odměnu za splnění mimořádných nebo zvláště významných úkolů hlavního města Prahy.
(2) Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce uvolněnému členovi zastupitelstva hlavního města Prahy nesmí být vyšší než dvojnásobek nejvyšší odměny, která mu v průběhu tohoto kalendářního roku náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc.
(3) Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce neuvolněnému členovi zastupitelstva hlavního města Prahy nesmí být vyšší než dvojnásobek maximální výše odměny, kterou za výkon jím zastávané funkce nebo v souhrnu za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc stanoví zákon a prováděcí právní předpis."
50. Ustanovení § 59 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze:
"(2) Zastupitelstvu hlavního města Prahy je vyhrazeno u) stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva hlavního města Prahy za měsíc."
51. Ustanovení § 87 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze:
"(4) Prováděcí právní předpis stanoví v členění podle velikostních kategorií městských částí a. výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva městské části za měsíc, b. maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva městské části za měsíc."
52. Ustanovení § 120 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze:
"(1) Vláda vydá nařízení k provedení § 54 odst. 1 a § 87 odst. 4."
53. Nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění nařízení vlády č. 202/2018 Sb. a nařízení vlády č. 338/2019 Sb. (bez přílohy, která v tabulce stanoví výši odměn):
"Vláda nařizuje podle § 153 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 99/2017 Sb., podle § 98 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 231/2002 Sb., zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 99/2017 Sb., a podle § 120 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 99/2017 Sb.:
§ 1 Výše odměn