Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 71 poslanců, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., a která je zastoupena Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, sídlem Šumavská 525/33, Brno, na zrušení § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, ve znění zákona č. 462/2023 Sb., a § 29 zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění zákona č. 462/2023 Sb., za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení
1. Ústavní soud se v tomto nálezu zabývá ústavností nové právní úpravy státního příspěvku k penzijnímu připojištění a doplňkovému penzijnímu spoření. Konkrétně jde o úpravu, která od 1. 7. 2024 odňala státní příspěvek těm účastníkům, kterým byl přiznán starobní důchod.
2. Napadená ustanovení byla do právního řádu zavedena zákonem č. 462/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří.
3. První z napadených ustanovení se týká státního příspěvku, který poskytuje Ministerstvo financí ze státního rozpočtu na doplňkové penzijní spoření (§ 12 zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření). Podle § 13 odst. 1 písm. a) téhož zákona má nově nárok na státní příspěvek jen účastník doplňkového penzijního spoření, kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění. Celý § 13 tohoto zákona, včetně jeho napadené části (zvýrazněné Ústavním soudem), zní takto:
§ 13
Nárok na státní příspěvek
(1) Nárok na státní příspěvek má účastník,
a) kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění a
b) který má
1. trvalý pobyt na území České republiky, nebo
2. bydliště na území členského státu a je účasten důchodového pojištění podle právních předpisů České republiky nebo je účasten veřejného zdravotního pojištění v České republice.
(2) K prokázání splnění podmínek podle odstavce 1 je účastník povinen sdělit penzijní společnosti rodné číslo přidělené příslušným orgánem České republiky, nebylo-li mu rodné číslo přiděleno, pak číslo pojištěnce vedeného v registru pojištěnců podle zákona upravujícího pojistné na všeobecné zdravotní pojištění.
(3) Účastník je povinen bez zbytečného odkladu písemně oznámit penzijní společnosti všechny změny ve skutečnostech uvedených v odstavcích 1 a 2.
4. Druhé z napadených ustanovení se pak týká poskytování penzijního připojištění. Navrhováno je zrušení celého § 29 zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením:
§ 29
Poskytování státního příspěvku ve prospěch účastníka penzijního připojištění se řídí zákonem upravujícím doplňkové penzijní spoření.
II. Argumentace navrhovatelky
5. Navrhovatelka, skupina 71 poslanců, se domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zrušil shora uvedená ustanovení § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb. a § 29 zákona č. 42/1994 Sb.
6. Navrhovatelka v obecné rovině zdůrazňuje, že napadená ustanovení zbavují starobní důchodce státního příspěvku k doplňkovému penzijnímu spoření a penzijnímu připojištění. Odebrání státního příspěvku se týká nejenom nově uzavřených smluv, ale i všech smluv stávajících. Současně zákon mnoha lidem brání systém opustit a dalším to sice umožňuje, ale pod značnými sankcemi. Napadená ustanovení proto podle navrhovatelky porušují řadu ústavně zaručených práv.
7. V podrobnější argumentaci navrhovatelka vznáší několik okruhů námitek. Nejprve rozebírá povahu doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění jako dvou částí tzv. třetího penzijního pilíře. Svou povahou jde o finanční produkty, specifické a účelově vázané spořící služby. Jde o systém postavený na smluvním základě, tyto produkty jsou poskytovány nestátními (soukromými) subjekty, avšak s podporou státu a s významnou vazbou na systém hmotného zabezpečení ve stáří. Obě části třetího pilíře mají přispět ke zvýšení hmotného zabezpečení ve stáří, především u lidí s nižšími příjmy, a motivovat ke zvýšení ukládané částky. Výše státní podpory se totiž vždy pojila s výší vkladu. Podpora tomuto finančnímu produktu se poskytovala také možností snižovat základ daně z příjmů za splnění určitých podmínek. Podstata obou produktů spočívá v jejich dlouhodobém využívání na základě dlouhodobé kalkulace úspor. Státní podpora u obou typů produktů hrála významnou roli z hlediska jejich výnosnosti, tím spíše s ohledem na proběhlé období vysoké inflace.
8. Navrhovatelka zdůrazňuje, že účast na doplňkovém penzijním spoření či penzijním připojištění nikdy nebyla omezena věkem či s ním spojeným postavením. Podle § 1 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb. práva a povinnosti vyplývající z doplňkového penzijního spoření nesmějí být v rozporu se zásadami rovného zacházení. Podle § 2a zákona č. 42/1994 Sb. je v penzijním připojištění zakázána diskriminace účastníků na základě demonstrativního okruhu důvodů. Doposud byl systém doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění široce otevřen všem zájemcům o jeho využití, a to včetně poskytování státní podpory.
9. Zákon č. 462/2023 Sb. však státní podporu účastníkům těchto systémů odebral, pokud jim byl přiznán starobní důchod. Řada účastníků doplňkového penzijního spoření či penzijního připojištění po nynější zásadní změně státní podpory nemá ani možnost svou účast ukončit. Další pak sice svou účast ukončit mohou, ovšem jen za značně nevýhodných podmínek. Navrhovatelka poukazuje na institut tzv. odbytného. Účastníci obou produktů si mohou, avšak bez dosud poskytnutých státních příspěvků, nechat vyplatit své vložené prostředky, u doplňkového penzijního spoření ale teprve po 24 měsících, u penzijního připojištění pak po 12 měsících řádného spoření (srov. § 25 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb., resp. § 23 odst. 3 zákona č. 42/1994 Sb.). Účastníkům, kteří spoří kratší dobu, napadená ustanovení znemožňují stávající produkt opustit. Naopak účastníci, kteří spoří déle, ale nemají dosud nárok na výplatu jiných dávek než odbytného, musí buď požadovat toliko odbytné, nebo dále spořit za méně výhodných podmínek. Napadená ustanovení tak fakticky účastníky obou produktů "uzamykají" v nevýhodných smlouvách. Navrhovatelka též zdůrazňuje, že právě poskytování státní podpory fakticky vyvažovalo určitou rigiditu doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění.
10. Změnu v poskytování státní podpory považuje navrhovatelka za nepřípustný retroaktivní zásah, protože podstatu v minulosti svobodně uzavřeného smluvního vztahu zpětně proměňuje, a to v neprospěch účastníka spoření. Navrhovatelka si je vědoma nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ke státní podpoře stavebního spoření, nyní napadená ustanovení však přijal zákonodárce v odlišném právním i ekonomickém kontextu. Vedle stavebního spoření jde navíc u doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění již o další produkt státem propagovaného finančního produktu, který je jednostrannými změnami devalvován. Navrhovatelka upozorňuje též na institut "zklamané důvěry" v právo, rozpracovaný v judikatuře německého Spolkového ústavního soudu, ke kterému se přihlásil též Ústavní soud, např. v již zmíněném nálezu Pl. ÚS 53/10.
11. Navrhovatelka upozorňuje na rozdíly nynější věci oproti situaci posuzované v nálezu Pl. ÚS 53/10. Nyní nelze identifikovat žádný silný veřejný zájem, který by převážil nad právní jistotou a předvídatelností obsahu smluvního vztahu. Důvodová zpráva jej neobsahuje. Zásah do oprávněné důvěry účastníků právních vztahů s účastí státu, byť nepřímou, je značný a přesahuje problematiku smluv o penzijním připojištění a smluv o doplňkovém penzijním připojištění. Je potřeba se zaměřit na nevyváženost smluv, původně vyjadřujících svobodný projev vůle, ale deformovaných vrchnostenským zásahem státu. V nynější věci bylo zasaženo do ústavně zaručeného práva na hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 Listiny.
12. Navrhovatelka dodává, že Česká republika je v čl. 1 odst. 1 Ústavy definována jako demokratický právní stát. Mezi principy právního státu patří i princip právní jistoty, jasnosti, předvídatelnosti a určitosti práva. Upozorňuje na nález Pl. ÚS 5/19, podle kterého je možná změna právního stavu, ale pouze tehdy, je-li ve hře "vyšší" veřejný zájem. Pokud Ústavní soud v právě zmíněné věci uznal, že existují legitimní očekávání smluvních stran, která mají být chráněna, potom taková očekávání existují též u smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění. Navrhovatelka dále spojuje ochranu legitimního očekávání s principem pacta sunt servanda. Jako příklad lze uvést nález sp. zn. I. ÚS 3571/10, ve kterém Ústavní soud dovodil přímou vazbu mezi principem pacta sunt servanda a působením základního práva na legitimní očekávání nabytí majetku plněním ze smlouvy. Navrhovatelka dodává, že u účastníků smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění dochází ke kumulaci legitimního očekávání. Jednu jeho složku tvoří dlouhodobě a tradičně dodržovaný systém státní podpory přiznávané všem účastníkům, druhou složku tvoří očekávání vyplývající z obecného principu vlastního všem lidským společnostem označujícím se jako "právní stát", tedy z principu pacta sunt servanda. Třetí složka je tvořena přirozeně vznikajícími očekáváními vycházejícími z dlouhodobého charakteru tohoto konkrétního produktu, v němž mají smluvní vztahy trvat desítky let a mají tedy být co nejstabilnější.
13. Podle navrhovatelky jde rovněž o zásah diskriminační. Vytváří stav značné nerovnosti mezi účastníky systému třetího pilíře důchodového pojištění a představuje porušení ústavní ochrany rovnosti ve všech právech, rovného zacházení a obecného zákazu libovůle. Napadená ustanovení nepřípustně omezují právo vlastnit majetek a svobodně jej užívat podle čl. 11 Listiny a zasahují rovněž do základního práva na hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny, které je také v konkrétní minimální podobě zaručeno Úmluvou č. 102 Mezinárodní organizace práce, která je ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy závazná pro Českou republiku.
14. Navrhovatelka opakovaně namítá, že účastníci smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění jsou v postavení spotřebitelů, jejichž ochranou se zabývá mj. část občanského zákoníku či Listina základních práv Evropské Unie. Ochrana spotřebitele patří mezi ústavně chráněné hodnoty a atributy právního státu. U jiných typů smluv (např. o vedení bankovního účtu) mají spotřebitelé možnost reagovat např. na jednostrannou a hromadnou změnu smluvních podmínek. V nynější věci však jde o zásah nikoli ze strany soukromé osoby (podnikatele), ale ze strany státu vrchnostenskou cestou. Navrhovatelka zdůrazňuje význam ochrany spotřebitele jako slabší smluvní strany, který se aktuálně projevuje mj. v úpravě spotřebitelského úvěru či zavedení nových mimosoudních způsobů řešení spotřebitelských sporů. Navrhovatelka poukazuje též na nálezy Ústavního soudu k postavení spotřebitele. V nálezu sp. zn. II. ÚS 1578/21 Ústavní soud zdůraznil důležitost ochrany slabší strany či významu principu pacta sunt servanda. S odkazem na nález sp. zn. I. ÚS 2063/17 je též při pochybnosti třeba zvolit pro spotřebitele příznivější výklad.
III. Vyjádření účastníka a vedlejší účastnice řízení
15. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
16. Dále Ústavní soud vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k návrhu vyjádřili (§ 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu). Konečně Ústavní soud vyzval k vyjádření též Asociaci penzijních společností ČR, z. s.
III. A. Vyjádření Poslanecké sněmovny
17. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 16. 7. 2024 uvedla, že vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří, byl poslancům rozeslán jako tisk č. 474/0 dne 15. 6. 2023 v devátém volebním období. První čtení návrhu zákona proběhlo dne 29. 8. 2023 na 73. schůzi Poslanecké Sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání garančnímu rozpočtovému výboru, který jej projednal dne 22. 9. 2023 a přijaté usnesení poslancům rozeslal jako tisk č. 474/1. Druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 24. 10. 2023 a podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 474/2. Garanční rozpočtový výbor návrh zákona projednal po druhém čtení a jeho usnesení bylo poslancům doručeno jako sněmovní tisk č. 474/3. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve třetím čtení dne 15. 11. 2023 (hlasování č. 61, usnesení č. 818) a dne 21. 11. 2023 byl návrh zákona doručen Senátu. Senát návrh zákona ve stanovené lhůtě neprojednal. S návrhem zákona č. 462/2023 Sb., kterým byla přijata též napadená ustanovení, byl vysloven souhlas ústavně předepsaným způsobem, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
III. B. Vyjádření Senátu
18. Senát ve vyjádření ze dne 9. 7. 2024 uvedl, že Poslanecká sněmovna návrh zákona č. 462/2023 Sb. postoupila Senátu dne 21. 11. 2023. Organizační výbor Senátu tento návrh jako senátní tisk č. 189 ve 14. funkčním období přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu a ústavně-právnímu výboru. Hospodářský výbor, jako výbor garanční, přijal na 22. schůzi konané dne 13. 12. 2023 k návrhu zákona usnesení č. 155, kterým doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Téhož dne návrh zákona projednal ústavněprávní výbor, který jej svým usnesením č. 129, přijatým na 22. schůzi, rovněž doporučil Senátu schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Při rozpravě v Senátu vystoupili senátoři s různými názory. Senátor Goláň zdůraznil, že lidem, kterým byl starobní důchod již přiznán, ale dosud nebyl vyplácen, zůstal nárok na daňový odečet prostředků vložených do doplňkového penzijního spoření nebo penzijního připojištění. Senátor Canov naopak navrhl, aby této skupině osob zůstal nárok na starobní podporu zachován a podal za tímto účelem též pozměňovací návrh. Po proběhlé rozpravě Senát hlasoval o podaných návrzích. Pro schválení návrhu zákona ve znění předloženém Poslaneckou sněmovnou se ze 72 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo jen 34. Přijat nebyl ani žádný z pozměňovacích návrhů. Senát tak k návrhu zákona nepřijal žádné usnesení.
III. C. Vyjádření vlády
19. Vláda vstoupila do řízení o návrhu. V podrobném vyjádření ze dne 11. 7. 2024 uvedla, že s návrhem nesouhlasí. Navrhovatelka podle vlády pomíjí, že právní předpisy, jejichž součástí je napadená právní úprava, souvisí s realizací ústavně zaručeného základního práva zakotveného v čl. 30 odst. 1 Listiny. Jde primárně o posuzování jednoho z práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, kontrola ústavnosti je však v oblasti sociálních práv limitována.
20. K povaze doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění vláda zdůrazňuje, že stát není účastníkem vztahů, které vznikají při poskytování těchto finančních produktů. Stát nicméně může do takových vztahů zasahovat např. úpravou státní podpory.
21. Ve vztahu k námitce rozporu s principem rovnosti a diskriminačního charakteru napadených ustanovení vláda uvádí, že podle judikatury Ústavního soudu je věcí státu, aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné, avšak musí prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení ústavního principu rovnosti.
22. Vláda odkazuje na tzv. test čtyř kroků, použitý např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/10, v němž se posuzují tyto otázky: 1. srovnatelnost jednotlivců nebo skupin; 2. zda je s nimi nakládáno odlišně na základě některého ze zakázaných důvodů; 3. zda jde odlišné zacházení stěžovateli k tíži uložením břemene nebo odepřením dobra; 4. zda je odlišné zacházení ospravedlnitelné přiměřeným sledováním legitimního cíle. Při provádění tohoto testu se podle názoru vlády přezkum zastaví již u prvního kroku, neboť účastníky s přiznaným starobním důchodem a účastníky, kterým dosud starobní důchod přiznán nebyl, nelze považovat za srovnatelné skupiny. Účastníci s přiznaným starobním důchodem mají možnost čerpat ze státního rozpočtu dávku důchodového pojištění v podobě starobního důchodu, zatímco účastníci, kterým dosud starobní důchod přiznán nebyl, tuto možnost nemají. V případě první skupiny je potřeba tvorby dalších úspor na stáří výrazně nižší.
23. I kdyby bylo možno obě skupiny považovat za srovnatelné, obstojí podle názoru vlády rozdílné zacházení s oběma skupinami v dalších krocích testu. Kritériem pro odlišné zacházení je přiznání starobního důchodu, což nepředstavuje zakázaný důvod. Případně, odnětí státního příspěvku účastníkům s přiznaným starobním důchodem představuje ve vztahu k těmto účastníkům odepření určitého dobra, které je však ospravedlnitelné přiměřeným sledováním legitimního cíle. Tímto legitimním cílem je efektivní nastavení státní podpory, resp. vynakládání veřejných prostředků v době vysokého rozpočtového schodku a konsolidace veřejných rozpočtů.
24. Zákonodárce vyhodnotil, že účastníci s přiznaným starobním důchodem mají potřebu tvorby dalších úspor na stáří výrazně nižší, protože již mohou čerpat starobní důchod z důchodového pojištění. Doplňkové penzijní spoření a penzijní připojištění se státním příspěvkem jsou dlouhodobé produkty, které mají sloužit k tvorbě úspor před odchodem do důchodu. Jejich cílem je, aby lidé jejich prostřednictvím získali prostředky, které budou pobírat vedle starobního důchodu v rámci prvního penzijního pilíře. Nemají sloužit jako střednědobý investiční produkt se státní podporou.
25. Vláda též zdůrazňuje, že odnětí státního příspěvku účastníkům s přiznaným starobním důchodem má za následek, že tito účastníci sice nemají právo na státní příspěvek, ale příspěvek si mohou odečíst od základu daně z příjmů fyzických osob v plné výši, na rozdíl od ostatních účastníků, kteří si jej mohou odečíst pouze ve výši převyšující částku, s níž je spojen nejvyšší státní příspěvek.
26. K námitkám ohledně retroaktivity a legitimního očekávání účastníků vláda argumentuje, že z hlediska posouzení retroaktivních účinků napadených ustanovení se jedná o retroaktivitu nepravou, nikoli nepřípustnou retroaktivitu pravou. Odkazuje na nález Pl. ÚS 53/10, podle kterého je nepravá retroaktivita obecně přípustná. Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou občanů v právo, a to co do "únosnosti" takového zklamání.
27. Vláda opakuje, že obecným cílem nové právní úpravy je především snaha o efektivní nastavení státní podpory ve třetím penzijním pilíři při neutrálním dopadu na státní rozpočet. Cílem přechodné právní úpravy, podle níž se změněné podmínky poskytování státního příspěvku uplatňují i na smlouvy uzavřené před účinností této změny, je snaha o jednotný přístup k účastníkům doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění se státním příspěvkem bez ohledu na to, kdy byla jejich smlouva uzavřena. Dalším cílem takto konstruované přechodné právní úpravy je snaha o to, aby zavedené změny v nastavení státního příspěvku začaly v praxi působit co nejdříve.
28. Zákonodárce je podle judikatury Ústavního soudu oprávněn k provádění vrchnostenských zásahů upravujících podmínky pro poskytování státního příspěvku u penzijního připojištění a doplňkového penzijního spoření, a tedy i určovat jeho výši. Z příkazu respektovat legitimní očekávání nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Napadená ustanovení přinášejí změnu, která není nelogickým excesem zákonodárce, naopak je přiměřená účelu a prvotnímu záměru zákonodárce na efektivním fungování přímé státní podpory penzijního připojištění a doplňkového penzijního spoření, zejména jakožto motivačního prvku, a to v podmínkách stabilních veřejných financí. Stát v minulosti navíc opakovaně měnil podmínky pro vznik nároku účastníků na poskytnutí státní podpory. Kromě již výše citovaného nálezu Pl. ÚS 53/10 vláda odkazuje na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/11 nebo sp. zn. II. ÚS 2216/14. Ani rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, ale důsledkem zvažování kolize hodnot. Způsob legislativního řešení intertemporality odráží společenskou naléhavost na ochraně veřejného zájmu. Státní podpora není klíčovým prvkem penzijního připojištění či doplňkového penzijního spoření - z hlediska celkové výnosnosti produktu význam zhodnocení vložených prostředků s prodlužujícím se investičním horizontem díky tzv. složenému úročení roste, zatímco význam státního příspěvku klesá.
29. Legitimní očekávání ostatně nemohlo skupině osob, jíž se napadené změny týkají, vzniknout ani proto, že napadená úprava byla výsledkem dlouhodobé a veřejně prezentované diskuze jako součást rozsáhlého balíčku opatření ke konsolidaci veřejného rozpočtu. Novela byla vyhlášena dne 29. 12. 2023, účastníkům s přiznaným starobním důchodem ale není poskytován státní příspěvek k nově vloženým příspěvkům až od 1. 7. 2024. Tím bylo fakticky zavedeno přechodné období.
30. K dalším argumentům navrhovatelky pak vláda uvádí následující. Nárok účastníka doplňkového penzijního spoření či penzijního připojištění na státní příspěvek je nárokem vůči státu, nikoli nárokem ze smluvního vztahu mezi penzijní společností a účastníkem. Odkaz na princip pacta sunt servanda je proto mimoběžný. K tvrzení, že účastníci spořících smluv jsou ve smluvním vztahu "uzamčeni", vláda dodává, že státní příspěvky se připisují k vloženým příspěvkům účastníka jednorázově po jejich vložení. Jestliže tedy stát do 30. 6. 2024 připsal státní příspěvek k určitému příspěvku účastníka pod podmínkou, že účastník dodrží minimální pětiletou spořící dobu, je legitimní trvat na splnění této podmínky i za situace, kdy k nově vloženým příspěvkům účastníka už státní příspěvky poskytovány nebudou. Omezení účastníka v podobě minimální délky spořící doby a doby potřebné pro nárok na odbytné je pak dlouhodobě známou podmínkou. Účastníci s přiznaným starobním důchodem a se zdanitelnými příjmy nepřicházejí o daňové zvýhodnění. A ani ostatní účastníky s přiznaným starobním důchodem nic nenutí systém opouštět, jejich dosud naspořené prostředky jsou stále zhodnocovány.
31. K argumentaci navrhovatelky vývojem úpravy v oblasti ochrany spotřebitele vláda uvádí, že je tato argumentace mimoběžná. Spotřebitelské právo plní jinou funkci. Ochranu, kterou účastníkům třetího penzijního pilíře poskytuje, nelze zaměňovat s právem na udržení určitého finančního produktu ve stávající podobě či dokonce s právem na trvání státní podpory těchto produktů. Míra státní podpory se může v čase a v závislosti na dalších faktorech měnit.
III. D. Sdělení veřejného ochránce práv
32. Veřejný ochránce práv sdělil podáním ze dne 1. 7. 2024, že do nynějšího řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
III. E. Replika navrhovatelky
33. Navrhovatelka podala k vyjádření vlády podrobnou repliku. Souhlasí s argumentací vlády ohledně povahy sociálních práv a jejich vymahatelnosti. V návrhu totiž nenamítala nic proti úpravě výše státního příspěvku či proti změně podmínek pro jeho přiznání v jednotlivé výši. Podstatou ústavněprávní argumentace navrhovatelky je kritika ustanovení, která zasáhla do již existujících smluv tak, že jednou přiznaný nárok skupině pojištěnců odebrala a současně části z nich zabránila systém doplňkového penzijního spoření, respektive penzijního připojištění, opustit. Argumentace tak míří na porušení vlastnického práva, které jistě sociálním právem není.
34. Navrhovatelka odmítá tvrzení vlády, že "stát není účastníkem vztahů, které vznikají při poskytování těchto finančních produktů". Stát je totiž de facto nepřímým účastníkem všech smluv o doplňkovém penzijním spoření, respektive penzijním připojištění. Klíčovou otázkou však je, nakolik a jakým způsobem může stát zasahovat do existujících smluvních vztahů, v nichž je fakticky velmi významně angažován, aniž by přitom došlo k porušení základních principů právního státu. Navrhovatelka opakuje, že zásah státu spočíval nejenom v tom, že vybrané skupině účastníků smluv odebral možnost získat státní příspěvek, ale současně části z nich zabránil v možnosti smluvní vztah svobodně vypovědět a opustit, aniž by k tomu existoval legitimní důvod.
35. Navrhovatelka trvá na tom, že významné jsou též úvahy ohledně právní ochrany spotřebitele, které mají význam nikoli jen při aplikaci práva, ale též při jeho tvorbě. Standard ochrany spotřebitele jako slabší smluvní strany je v současné době na mnohem vyšší úrovni, než tomu bylo v době přijetí nálezu Pl. ÚS 53/10. To je třeba odpovídajícím způsobem zohlednit rovněž při tvorbě práva, jejíž podstata by zásadně neměla směřovat proti trendu spočívajícímu v posilování ochrany spotřebitele.
36. Navrhovatelka setrvává na tom, že jde o neústavní diskriminaci. Vládou citované nálezy jsou více než 30 let staré, z doby, kdy mj. neexistovala právní úprava zakazující diskriminaci, jak ji známe v dnešní podobě, ani neexistovala právní úprava chránící spotřebitele na současných standardech. Co do podstaty věci však v posuzovaném případě nenastalo to, že by určité skupině bylo poskytnuto méně výhod. Navrhovatelka znovu opakuje, že podstata protiústavnosti napadených ustanovení spočívá v kumulaci restrikcí dopadajících na postiženou skupinu účastníků penzijního důchodového připojištění. V důsledku napadených ustanovení jsou nyní mnozí účastníci smluv nuceni v systému za nevýhodných podmínek absurdně setrvat jen proto, aby jej mohli opustit.
III. F. Vyjádření Asociace penzijních společností ČR, z. s.
37. Ústavní soud dále požádal o vyjádření Asociaci penzijních společností ČR, z. s., která sdružuje devět penzijních společností působících na trhu soukromého kapitálového spoření na důchod v České republice. Požádal asociaci především o data kvantifikující dopady sporné novely na systém tzv. třetího důchodového pilíře, zejména s ohledem na odliv osob důchodového věku ze systému, výkonnost jednotlivých fondů v systému v roce 2023 a 2024, eventuálně též o názor na podaný návrh. Vyjádření asociace pak zaslal účastníkům řízení.
38. Asociace ve vyjádření ze dne 4. 12. 2024 předně podotkla, že se nebude vyjadřovat k ústavnosti napadené úpravy. Uvedla jen stručně, že zákon je v nynější verzi účinný od 1. 1. 2024, klienti penzijních společností jej zahrnuli do svých očekávání a přizpůsobili se mu. Pokud by nyní Ústavní soud tuto právní úpravu zrušil, mohlo by to rozkolísat již tak narušenou důvěru v systém a přinést řadu neřešitelných problémů jak penzijním společnostem, tak samotným klientům. Z pohledu asociace by nicméně bylo nejlepším řešením, pokud by zákonodárce odložil odebrání příspěvku o pět let, aby umožnil všem klientům dospořit alespoň minimální dobu za podmínek před změnou legislativy.
39. V době přijetí zákona bylo v systému spoření více než 230 000 klientů s přiznaným nárokem na starobní důchod, kteří k 1. 7. 2024 neměli odspořeno alespoň 5 let a nemohli tak systém opustit beze ztráty všech státních příspěvků. Z toho bylo cca 80 000 klientů, kteří byli v systému méně než 24 měsíců a nemohli tedy systém opustit beze ztráty všech vložených prostředků.
40. K výnosnosti fondů uvedla asociace následující. Výnosnost penzijního připojištění (podle starší právní úpravy), spravovaného v transformovaných fondech, činila v roce 2023 za všechny penzijní společnosti průměrně 2,24 % ročně, za rok 2024 bude známa až v polovině roku 2025. Doplňkové penzijní spoření je rozloženo v různých účastnických fondech podle preference klienta. V roce 2023 se zhodnocení v tomto systému lišilo podle typu fondu, a to od 9,04 % (povinné konzervativní fondy) přes 14,84 % (vyvážené strategie) po 20,64 % (dynamické strategie). Za první tři čtvrtletí roku 2024 bylo zhodnocení ve stejných účastnických fondech 3,82 %, 7,55 % a 12,10 %. Výnosnost je samozřejmě určována vývojem trhů a může se v čase lišit. U dlouhodobých účastníků s naspořenou vyšší částkou je podíl státního příspěvku na výnosu zanedbatelný, přesto ho účastníci vnímají velmi pozitivně.
41. V průběhu roku 2023, kdy probíhal tehdy medializovaný legislativní proces vedoucí ke sporné novelizaci, došlo k významnému nárůstu odchodu klientů ze systému, a to ve všech věkových kategoriích. Ve věkové kategorii nad 55 let opustil v roce 2023 systém formou jednorázového vyrovnání dvojnásobek klientů oproti roku 2022. Během prvních sedmi měsíců roku 2023 jakýmkoli způsobem ze systému vystoupilo 303 333 klientů (z toho 170 762 klientů nad 60 let) a v roce 2024 ve stejném období 390 781 klientů (z toho 199 240 klientů nad 60 let).
42. K otázce Ústavního soudu o alternativách, kam mohou investovat své prostředky lidé s přiznaným starobním důchodem, se asociace vyjádřila spíše zdrženlivě. Nejde totiž o homogenní skupinu, každý z nich je v jiné životní, pracovní i osobní situaci, s jinou tolerancí vůči investičnímu riziku a s jiným investičním horizontem. Výhodou investování v systémech penzijního připojištění, respektive doplňkového penzijního spoření, je jeho relativní jednoduchost a srozumitelnost produktu a současně přísná míra regulace a nízká míra nákladovosti. Ne všichni občané mají znalosti, čas a chuť hledat na finančních trzích jiné investiční alternativy.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem a jeho procesní předpoklady
43. Procesní předpoklady řízení jsou splněny: navrhovatelka, tj. skupina 71 poslankyň a poslanců, má aktivní legitimaci [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu] a Ústavní soud je k projednání návrhu příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
44. Pro objasnění věci není vzhledem k obsahu námitek potřeba nařizovat ústní jednání (§ 44 a § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
V. Přezkum procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
45. Jde-li o průběh schvalování zákona č. 462/2023 Sb., kterým byla napadená ustanovení do obou zákonů vložena, Ústavní soud vyšel zejména z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu České republiky, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na internetových stránkách obou parlamentních komor).
46. Zákon č. 462/2023 Sb. byl vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a přijat ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatelka ostatně ústavnost přijetí a vydání tohoto zákona nezpochybnila.
VI. Přezkum napadených zákonných ustanovení
VI. A. Důchodový systém v České republice
47. Ústavním základem povinnosti státu zabezpečit efektivní důchodový systém je čl. 30 odst. 1 Listiny. Podle něj mají občané právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Podrobnosti tohoto práva stanoví zákon (čl. 30 odst. 3 Listiny).
48. Důchodový systém je v současnosti postaven na dvou pilířích. Prvním penzijním pilířem je klasické důchodové pojištění, jehož právním základem je zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Druhým, dnes již zrušeným pilířem bylo důchodové spoření, které existovalo od roku 2013 do roku 2017 (zákon č. 426/2011 Sb., o důchodovém spoření, zrušený zákonem č. 376/2015 Sb., o ukončení důchodového spoření).
49. Tzv. třetí penzijní pilíř upravují dva zákony: zákon č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, a zákon č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření. Druhý uvedený zákon od roku 2013 transformoval penzijní připojištění v doplňkové penzijní spoření, byť právní vztahy vzniklé na základě smluv o penzijním připojištění uzavřených podle dřívějšího zákona zůstaly i do budoucna zachovány.
50. Stát podporuje fungování obou systémů třetího pilíře vyplácením státního příspěvku. Nárok na poskytnutí příspěvku ve prospěch účastníka vzniká v měsíčních intervalech. Aby účastníkovi takový nárok vznikl, musí být splněny dvě podmínky (§ 14 odst. 1 zákona č. 427/2011 Sb.). Účastník musí jednak splnit podmínky stanovené v § 13 odst. 1, jednak musí zaplatit příspěvek alespoň v minimální výši, a to ve lhůtě uvedené v § 9 odst. 2. Pokud účastník v kalendářním měsíci tyto podmínky splnil, náleží mu státní příspěvek. Novela č. 462/2023 Sb. se nijak nedotkla ustanovení o vzniku nároku na poskytnutí státního příspěvku; jen zvýšila minimální příspěvek (z 300 Kč na 500 Kč). Podobná úprava byla i v zákoně č. 42/1994 Sb. (v § 29 zákona č. 42/1994 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2023), od roku 2024 však tento zákon jen stručně říká, že poskytování státního příspěvku ve prospěch účastníka penzijního připojištění se řídí zákonem upravujícím doplňkové penzijní spoření (viz napadený § 29 zákona č. 42/1994 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2024).
51. Zda byl účastníkovi přiznán starobní důchod, nehrálo do konce roku 2023 pro poskytování státního příspěvku žádnou roli. A právě změna této koncepce je jádrem navrhovatelčiny kritiky.
52. V důsledku napadené právní úpravy má nárok na státní příspěvek jen ten účastník doplňkového penzijního spoření, kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění [viz napadený § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb.]; stejná podmínka platí pro nárok na státní příspěvek účastníků penzijního připojištění (viz napadený § 29 zákona č. 42/1994 Sb.).
53. Zákon č. 462/2023 Sb., který vnesl do právního řádu obě napadená ustanovení, byl podle předkladatele přijat s cílem "zejména zavést některá opatření, která mají přispět k rozvoji kapitálového trhu v ČR." Dílčí opatření spočívalo ve zvýšení minimálního příspěvku účastníka v penzijních fondech, na který se váže státní příspěvek, stejně tak ve zvýšení maximální výše tohoto příspěvku, nad kterou se státní příspěvek již dále nezvyšuje. Tím byl zohledněn obecný růst mezd, k němuž došlo od posledního nastavení v roce 2013, a účastníci měli být motivováni k vyšším příspěvkům. Konkrétně ve vztahu k napadeným opatřením důvodová zpráva vysvětluje, že "doplňkové penzijní spoření (resp. penzijní připojištění) nemá za cíl sloužit jako krátkodobý či střednědobý produkt s podporou státu, nýbrž jako prostředek k dlouhodobému odkládání spotřeby za účelem výplaty prostředků v období důchodového věku ke zmírnění případného propadu finančních příjmů, který se s odchodem do důchodu může pojit". To bylo důvodem, proč státní příspěvek nebudou dostávat osoby, jimž byl přiznán starobní důchod (důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří, sněmovní tisk č. 474/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 9. volební období, s. 39 a 40*).
54. Podstatu problému, kterému měla napadená ustanovení čelit, detailně vysvětluje závěrečná zpráva RIA, která je přílohou důvodové zprávy. Předchozí právní úprava státního příspěvku ve třetím penzijním pilíři nijak nezohledňovala, zda účastník pobírá starobní důchod. V systémech penzijního připojištění a doplňkového penzijního spoření proto spoří i značný počet účastníků v důchodovém věku (Ministerstvo financí, které připravilo zprávu RIA, nemělo k dispozici údaje o tom, komu z účastníků byl přiznán starobní důchod, proto pracovalo s věkovou hranicí 65 let jako analogií důchodového věku, v němž je pobírán starobní důchod. Na konci roku 2021 totiž pobíralo starobní důchod 97,6 % osob ve věku 65 a více let, ale jen 42,9 % osob ve věku 60 až 64 let).