Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaje), Davida Uhlíře, Jana Wintra, Daniely Zemanové a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny poslanců, za niž jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., která je zastoupena Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, sídlem Hlinky 135/68, Brno, na zrušení § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., § 8a zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., a § 2a zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se skupina 71 poslanců (dále zejména jako "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., (dále jen "zákon č. 155/1995 Sb."), § 8a zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, ve znění zákona č. 71/2023 Sb. (dále jen "zákon č. 198/1993 Sb.") a § 2a zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2023 Sb. (dále jen "zákon č. 357/2005 Sb.").
2. S ohledem na závažnost věci, její společenský dopad a zájem na obnovení ústavnosti a právní jistoty navrhovatelka požádala Ústavní soud, aby se podle § 39 zákona o Ústavním soudu usnesl na tom, že věc je naléhavá, a její návrh projednal přednostně. O tomto návrhu však Ústavní soud samostatně nerozhodoval, neboť se návrhem začal zabývat neprodleně poté, co jej obdržel, a rozhodl o něm v nejbližší možné době.
3. Ustanovení § 67ca zákona č. 155/1995 Sb. zní takto:
(1) Při zvýšení důchodů v mimořádném termínu v červnu 2023 se nepoužije § 67 odst. 10 a 16; při tomto zvýšení se procentní výměry vyplácených důchodů zvýší tak, že procentní výměra důchodu se zvyšuje
a) o 2,3 % procentní výměry důchodu, která náleží ke dni, od něhož se procentní výměra zvyšuje, a
b) o 400 Kč; jsou-li splněny podmínky nároku na výplatu více důchodů, zvyšuje se o tuto částku ten důchod, který se vyplácí v plné výši (§ 4 odst. 2 věta první).
(2) Je-li důchod upraven pro souběh s jiným důchodem nebo se vyplácí ve výši poloviny anebo se nevyplácí pro souběh s výdělečnou činností, upraví se při změně výše vypláceného důchodu, která souvisí s důvody úpravy důchodu, nebo při obnovení výplaty důchodu zvýšení procentní výměry důchodu podle odstavce 1, a to podle té výše procentní výměry důchodu, která náleží ode dne této změny nebo obnovení výplaty důchodu. Procentní výměry vdovských, vdoveckých a sirotčích důchodů se zvyšují, jen jestliže nebyly vyměřeny z procentních výměr důchodů zvýšených podle odstavce 1.
4. Ustanovení § 8a zákona č. 198/1993 Sb. zní takto:
(1) Ustanovení § 8 odst. 2 se nepoužije v případě zvýšení vyplácených důchodů v mimořádném termínu v červnu 2023.
(2) Příplatky k důchodu náležející podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální, ve znění nařízení vlády č. 405/2005 Sb. a nařízení vlády č. 369/2007 Sb., (dále jen "příplatek") a přiznané před 1. červnem 2023 se zvyšují o 11,5 % částky příplatku, která náleží ke dni, od něhož se příplatek zvyšuje. Příplatky se zvyšují od splátky důchodu, s nímž se vyplácejí, splatné po 31. květnu 2023.
(3) Příplatky přiznávané v období od 1. června 2023 do 31. prosince 2023 se zvyšují ode dne, od něhož je příplatek přiznán, o 11,5 % částky příplatku, která náleží ke dni, od něhož je příplatek přiznán.
(4) Částka příplatku se po zvýšení podle odstavce 2 nebo podle odstavce 3 zaokrouhluje na celé koruny nahoru.
5. Ustanovení § 2a zákona č. 357/2005 Sb. zní takto:
(1) Ustanovení § 2 odst. 8 věty čtvrté se nepoužije v případě zvýšení vyplácených důchodů v mimořádném termínu v červnu 2023.
(2) Příplatky přiznané před 1. červnem 2023 se zvyšují o 11,5 % částky příplatku, která náleží ke dni, od něhož se příplatek zvyšuje. Příplatky se zvyšují od splátky důchodu, s nímž se vyplácejí, splatné po 31. květnu 2023.
(3) Příplatky přiznávané v období od 1. června 2023 do 31. prosince 2023 se zvyšují ode dne, od něhož je příplatek přiznán, o 11,5 % částky příplatku, která náleží ke dni, od něhož je příplatek přiznán.
(4) Částka příplatku se po zvýšení podle odstavce 2 nebo podle odstavce 3 zaokrouhluje na celé koruny nahoru.
II. Argumentace navrhovatelky
6. Navrhovatelka uvádí, že podstata napadených ustanovení spočívá v tom, že se pro mimořádné zvyšování důchodů (valorizaci) nepoužije standardní mechanismus, s nímž v době naplnění předpokladů pro valorizaci důchodů v červnu 2023 příslušné zákony počítaly (a to v § 67 zákona č. 155/1995 Sb., § 8 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb. a § 2 odst. 8 zákona č. 357/2005 Sb.), ale jednorázově odlišný mechanismus, který povede k nižší valorizaci. Za důvody jejich neústavnosti, a potažmo neústavnosti celého zákona č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen "zákon č. 71/2023 Sb."), navrhovatelka označuje:
a) zneužití stavu legislativní nouze, neboť má za to, že nebyly naplněny podmínky pro jeho vyhlášení podle § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "jednací řád"), a že jeho využití bylo v rozporu s ústavním pořádkem (viz body 7-11 tohoto nálezu);
b) opakované porušení jednacího řádu při projednávání sněmovního tisku č. 392 v 9. volebním období, obsahujícího návrh zákona, který byl následně vyhlášen pod č. 71/2023 Sb. (dále též jen "návrh zákona") (viz body 12-13 tohoto nálezu), a
c) nepřípustnou retroaktivitu, mající za následek porušení legitimního očekávání příjemců důchodu (viz body 14-19 tohoto nálezu).
II. a) Námitka zneužití stavu legislativní nouze
7. V souvislosti s přípravou, projednáváním a schválením zákona č. 71/2023 Sb. navrhovatelka uvádí, že vláda návrh zákona předložila Poslanecké sněmovně dne 20. 2. 2023, tedy 20 dnů poté, co vznikl příjemcům důchodů nárok na provedení mimořádné valorizace na základě § 67 zákona č. 155/1995 Sb. Má za to, že vláda si byla nejpozději na konci léta 2022 vědoma nutnosti vyčlenit prostředky na mimořádnou valorizaci důchodů v roce 2023, což neučinila. Pokrytí tohoto výdaje podle ní nemělo být zásadním problémem. Uvádí-li se v odůvodnění návrhu zákona č. 71/2023 Sb., že jde o "nečekanou záležitost", tento popis situace neodpovídá skutečnosti. Podle navrhovatelky vláda vyřešila problém, který sama vytvořila, to však až poté, co vznikl příjemcům důchodů právní nárok na jejich valorizaci.
8. Toto tvrzení navrhovatelka opírá o (a) návrhy zákona o státním rozpočtu na rok 2023 ve verzi ze dne 8. 9. 2022 (resp. o "Sešit D. Makroekonomický rámec a fiskální politika") a ze dne 30. 9. 2022, z nichž plyne, že je třeba počítat s mimořádnou valorizací od dubna 2023, (b) materiály "Fiskální výhled ČR - listopad 2022" a "Makroekonomická predikce ČR - listopad 2022" ze dne 9. 11. 2022, publikované Ministerstvem financí, (c) stanovisko Úřadu Národní rozpočtové rady č. 7/2022 ze dne 8. 12. 2022 (kde se upozorňuje na riziko vyššího deficitu kvůli dodatečným výdajům na mimořádnou valorizaci důchodů v roce 2023 ve výši cca 20 mld. Kč s tím, že lze očekávat překročení 5% hranice nárůstu spotřebitelských cen v lednu 2023) a (d) vyjádření ministra práce a sociálních věcí a ministra financí ze dne 25. 12. 2022 (podle nichž si vláda byla vědoma, že pravděpodobně nutnost mimořádné valorizace nastane, a to s nákladem ve výši kolem 20 mld. Kč, a že novela státního rozpočtu není plánována, neboť nejde o takovou částku, kterou by nebylo možné "zvládnout"). Současně navrhovatelka poukazuje na to, že v rozporu s tím bylo vyjádření ministra práce a sociálních věcí ze dne 2. 11. 2022 pro ČTK, podle něhož není v daném okamžiku známo, zda mimořádná valorizace bude nutná, jakož i na obsah důvodové zprávy k návrhu zákona, podle které má jít o reakci na rychlý cenový vývoj ve druhém pololetí roku 2022 a zejména v lednu 2023, a upozorňuje, že zákon č. 449/2022 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2023, již s žádnými prostředky na mimořádnou valorizaci v roce 2023 nepočítal.
9. S ohledem na tento vývoj má navrhovatelka za to, že byl zneužit stav legislativní nouze, resp. že nebyly splněny podmínky pro jeho vyhlášení předsedkyní Poslanecké sněmovny podle § 99 jednacího řádu. V prvé řadě nešlo o mimořádnou situaci, neboť vláda si již byla od 8. 9. 2022 vědoma toho, že v roce 2023 dojde s vysokou mírou pravděpodobnosti k mimořádné valorizaci důchodů. Dále má navrhovatelka za to, že nutnost mimořádné valorizace důchodů neznamenala zásadní hrozbu, což má dokládat jednak již zmíněné vyjádření ministra financí ze dne 25. 12. 2022, ale i jeho vyjádření ze dne 26. 2. 2023, v němž zaujal stanovisko, že lze mimořádnou valorizaci provést, resp. že kvůli mimořádnému výdaji ve výši 1 % výdajů státního rozpočtu není třeba jej novelizovat. Podle navrhovatelky mimořádná valorizace důchodů neznamená hrozbu hodnotám, které jsou v jednacím řádu uvedeny, tj. ohrožení základních práv a svobod občanů či bezpečnosti státu, a ani kvůli ní nehrozí značné hospodářské škody. Jednací řád vyžaduje splnění všech tří uvedených podmínek, tedy i mimořádnost situace a zásadní intenzitu příslušné hrozby, kumulativně a ani jedna z těchto podmínek nebyla splněna.
10. Navrhovatelka tvrdí, že mimořádná valorizace slouží k naplnění ústavně zaručeného práva podle čl. 30 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a nemůže znamenat jeho ohrožení a ani hrozbu pro bezpečnost státu, protože organizace systému důchodového pojištění je úkolem státu. Za tímto účelem stát shromažďuje prostřednictvím povinného pojištění či z jiných zdrojů prostředky na tento účel; nedisponuje tak "svými" prostředky, a tudíž mu žádná škoda vzniknout nemůže. Dále je úkolem státu zákon naplnit v celém rozsahu, včetně tzv. mimořádné valorizace důchodů, přičemž splnění této povinnosti nemůže znamenat "vznik škody", naopak jeho úkolem je řádně a předvídatelně hospodařit, nikoliv vyvolávat situace, které později označí za "nečekané". Proto navrhovatelka považuje vyhlášení stavu legislativní nouze za porušení ústavního pořádku [bod 74 nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22 (č. 317/2022 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Vláda podle ní celou situaci vyvolala, neboť nutnost provedení mimořádné valorizace očekávala, nicméně ji ignorovala, což nelze označit za "běžný politický proces" ve smyslu uvedeného nálezu, ale za postup kolidující s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i s pravidly chráněnými čl. 9 odst. 2 Ústavy.
11. Svou argumentaci navrhovatelka doplňuje i odkazy na nález ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; č. 80/2011 Sb.), týkající se odpovědnosti vlády za včasné podání návrhu na provedení legislativních změn v souvislosti se sestavováním státního rozpočtu, a na nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; č. 119/2011 Sb.), týkající se stavu legislativní nouze, podle kterého pouhý odkaz na obecné a hypotetické riziko, nepodložený žádnými konkrétními daty, není postačující, a v souvislosti s tím upozorňuje, že vláda se vyjadřovala obecně; nadto podle vyjádření ministra financí by státní rozpočet mimořádnou valorizaci zvládl. Poslanecká sněmovna pro využití institutu legislativní nouze ani nenašla výraznou většinu, která by takový postup legitimizovala (bod 80 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10).
II. b) Námitka porušení jednacího řádu v průběhu projednávání návrhu zákona
12. Navrhovatelka také poukazuje na porušení jednacího řádu v průběhu projednávání návrhu zákona, které mělo spočívat v
a) nepřipuštění procedurálních návrhů poslanců opozice během projednávání otázky, zda jsou splněny podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze,
b) omezení délky řečnické doby během posuzování, zda trvá stav legislativní nouze a zda Poslanecká sněmovna bude návrh zákona schvalovat ve zkráceném jednání,
c) nepřipuštění protinávrhů ohledně termínu hlasování ve věci potvrzení, zda stav legislativní nouze nadále trvá,
d) pevném zařazení hlasování o potvrzení, že jsou dány podmínky pro to, aby návrh byl projednán ve zkráceném jednání,
e) omezení přednostních práv k vystupování v rozpravě,
f) omezení počtu faktických poznámek.
13. Navrhovatelka tvrdí, že v průběhu 55. schůze Poslanecké sněmovny v 9. volebním období byla během projednávání návrhu zákona porušována opakovaně, intenzivně a svévolně práva sněmovní menšiny, plynoucí z jednacího řádu a dosavadních zvyklostí, a že tím poslanci vládní většiny porušili čl. 5 Ústavy a s ním související čl. 22 Listiny. Parlament je jednacím řádem vázán, přičemž nezáleží na vůli aktuální většiny, které pravidlo bude respektovat a které nikoliv, přičemž zpochybňuje legitimitu legislativního procesu (jakožto podstatnou náležitost právního státu) a potažmo samotného zákona [srov. Kysela, J.: Zákonodárný proces jako forma racionálního právního diskursu. Právník, č. 6/2005; a bod 38 nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10]. S odvoláním na bod 155 nálezu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.) navrhovatelka uvádí, že členové parlamentu musí mít dostatečnou možnost seznámit se s návrhem, vyjádřit k němu své stanovisko, a to nejen dovnitř parlamentu, ale také navenek, ke svým voličům. Poslanci vládní většiny porušili také čl. 6 Ústavy [bod 207 nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Podle navrhovatelky mezi legitimní nástroje parlamentní menšiny patří také obstrukce (bod 73 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10) s tím, že postup "vládních" poslanců charakterizuje výraz "opakovaná svévole", a připomíná, že to byla vláda, kdo danou situaci vyvolal.
II. c) Námitka nepřípustné retroaktivity a porušení legitimního očekávání
14. Navrhovatelka namítá neústavnost napadených ustanovení rovněž z důvodu jejich jednorázové povahy a také proto, že vykazují znaky zakázané retroaktivity. "Jednorázovost" (a zjevná účelovost) má plynout z toho, že se použijí pouze na mimořádné zvyšování důchodů v červnu 2023, v pozdějších termínech se s případnou valorizací počítá na základně standardních zákonných pravidel. Retroaktivita spočívá v tom, že k vyloučení standardních mechanismů valorizace důchodů v mimořádném termínu dochází až poté, co "na jejich uplatnění" již příjemcům důchodů vznikl právní nárok. Tím podle navrhovatelky bylo porušeno jejich legitimní očekávání podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a porušen byl i princip právní jistoty podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
15. Navrhovatelka upozorňuje, že napadená ustanovení byla připravena vládou, ačkoliv ta si byla vědoma toho, že daný právní nárok příjemcům důchodů vznikne na konci ledna 2023. Členové vlády si byli této povinnosti vždy vědomi, jak plyne z jejich vyjádření a např. z důvodové zprávy k nařízení vlády č. 35/2022 Sb., o druhém zvýšení důchodů, kde se uvádí, že "[z]ákon nedává vládě žádné zmocnění ke stanovení zvýšení důchodů v jiné výši nebo v jiné podobě". Vědomy si tohoto byly i obě komory Parlamentu. Vláda ale postupovala tak, jako by rozhodující skutečností pro vznik "nároku na valorizaci" nebyl zákon, ale nařízení vlády. Hmotněprávní nárok na mimořádné zvýšení důchodů podle navrhovatelky ovšem vznikl přímo ze zákona, který dále stanovil termín, od kterého má být valorizovaný důchod vyplácen, a způsob, jakým má být valorizační částka určena. Stanovuje-li totiž zákon, že k provedení mimořádné valorizace je vydáván prováděcí právní předpis, pak nárok na valorizaci důchodů nevzniká vydáním nařízení vlády, ale přímo ze zákona, a to splněním stanovených podmínek, kdy nařízení vlády pouze navenek deklaruje zákonné parametry valorizace.
16. Navrhovatelka tvrdí, že nárok na mimořádnou valorizaci podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb. vznikl s koncem ledna 2023, kdy nárůst cen překročil zákonem stanovenou hranici 5 % od posledního termínu zvyšování procentní výměry důchodů, k němuž došlo v září 2022, a vznikla i povinnost vlády podle § 67 odst. 16 citovaného zákona vydat do 50 dnů (tj. do 22. 3. 2023) nařízení, aby podle § 67 odst. 3 citovaného zákona byla "technicky realizována" zákonná povinnost k navýšení vyplácených důchodů. Vláda postupovala v rozporu se zákonem i ústavním pořádkem, když nevydala nařízení podle § 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb. a když v průběhu února 2023 začala činit kroky ke změně zákona, který by vyřadil standardní mechanismus valorizace důchodů, resp. k tomu, aby takové nařízení nemusela vydat. Argumentovala, že dokud není vydáno, nárok na mimořádnou valorizaci nevznikl. Navrhovatelka však má za to, že z čl. 2 odst. 3 a čl. 78 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny plyne, že pro státní moc je možný postup v mezích zákona, a tedy vláda může postupovat secundum et intra legem, nikoliv praeter legem nebo dokonce contra legem, tzn. při provádění valorizace je v postavení vykonavatele zákonné povinnosti.
17. V této souvislosti navrhovatelka argumentuje právními závěry týkajícími se čl. 78 Ústavy, resp. mezí sekundární (podzákonné) normotvorby, ke kterým Ústavní soud dospěl v nálezech ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), ze dne 10. 7. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) a ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), srov. také odbornou literaturu (např. Hendrych, D., a kol. Správní právo. Obecná část. 5., Praha: C. H. Beck, 2003, s. 67). Podle judikatury musí být nařízení vlády vydáno oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže stanovit primární práva a povinnosti) a musí existovat zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být otevřen prostor pro sféru nařízení). Druhé kritérium zcela vylučuje možnost, že by o tom, zda a kdy podmínky pro provedení mimořádné valorizace nastaly, mohly být na úvaze vlády. Dále se navrhovatelka dovolává rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010 sp. zn. 4 Ads 120/2009 a nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), podle něhož nemůže odvozená normotvorba zasahovat do věcí vyhrazených zákonu. Nárok na mimořádnou valorizaci proto nemohl vzniknout až vydáním nařízení vlády, ale vznikl přímo ze zákona.
18. Tvrzení o porušení legitimního očekávání, a tím zásah do principů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy, a v konečném důsledku také porušení principu zvláště chráněného čl. 9 odst. 2 Ústavy, opírá navrhovatelka o ustálenou judikaturu Ústavního soudu [např. nálezy ze dne 2. 2. 2005 sp. zn. II. ÚS 528/02 (N 23/36 SbNU 287), resp. ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), ze dne 24. 6. 2009 sp. zn. I. ÚS 663/06 (N 149/53 SbNU 811), ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) a ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.)] i Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"). Tvrdí, že legitimní očekávání příjemcům důchodů vzniklo ze zákona a všechny vlády dosud podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb. postupovaly, takže očekávání těchto příjemců i veřejnosti je podloženo dlouhodobou praxí.
19. Současně došlo podle navrhovatelky k nedovolené retroaktivitě, a tím i k nepřípustnému zásahu do zásad právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Za klíčový v tomto ohledu považuje nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, v němž se Ústavní soud vyjadřuje k (ne)přípustnosti pravé a nepravé retroaktivity v právním státě z hlediska principu právní jistoty a důvěry občana v právo. Poukazuje i na nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) s tím, že v daném případě nastala analogická situace, kdy na základě dohody vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně došlo k náhlému obratu ve vztahu k regulérnímu zákonnému mechanismu pro provádění mimořádných valorizací důchodů, aniž by to bylo relevantně právně odůvodněno, a dále na nález ze dne 15. 9. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.), kde Ústavní soud neshledal porušení zákazu retroaktivity a legitimního očekávání, neboť před datem účinnosti zákona, jímž došlo k odejmutí 14. platu, subjektivní právo na další plat nevzniklo, a tudíž nemohlo být ani zasaženo do nabytých práv. Podle navrhovatelky mohlo dojít k úpravě mechanismu mimořádné valorizace, ale muselo by se tak stát před vznikem právního nároku na ni, zde však k jeho vzniku došlo nejenom před schválením zákona č. 71/2023 Sb., ale dokonce před předložením návrhu zákona Poslanecké sněmovně.
III. Vyjádření účastníka a vedlejší účastnice řízení
20. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení.
21. Dále podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k danému návrhu vyjádřili.
III. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
22. Poslanecká sněmovna sdělila, že návrh zákona jí byl předložen vládou v 9. volebním období dne 20. 2. 2023 jako sněmovní tisk 392, k žádosti vlády předsedkyně sněmovny rozhodla, že bude projednáván ve zkráceném jednání s vynecháním 1. čtení a přikázala jej k projednání výboru pro sociální politiku jako výboru garančnímu. Tento výbor doporučil návrh zákona schválit (doporučení ze dne 22. 2. 2023, sněmovní tisk 392/1). Dne 2. 3. 2023 Poslanecká sněmovna konstatovala, že nadále existují podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání, když ze 171 přítomných poslankyň a poslanců 97 hlasovalo pro, 1 se zdržel a proti návrhu hlasovalo 73. Následně rozhodla, že se k návrhu nepovede obecná rozprava, když ze 163 přítomných hlasovalo pro návrh 70, 18 se zdrželo a proti hlasovalo 75. Druhé čtení se uskutečnilo na 55. schůzi ve dnech 3. a 4. 3. 2023, v podrobné rozpravě byly podány pozměňovací návrhy k sněmovnímu tisku č. 392, které byly rozeslány poslancům jako sněmovní dokument č. 2367, na stejné schůzi proběhlo i 3. čtení, a to dne 4. 3. 2023, žádný pozměňovací návrh nebyl přijat a s návrhem byl vysloven souhlas, když ze 169 přítomných bylo 95 pro a 74 proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 6. 3. 2023, který jej na své 8. schůzi dne 8. 3. 2023 schválil. Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podpisu dne 9. 3. 2023, ten jej dne 16. 3. 2023 podepsal. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 20. 3. 2023 v částce 42 pod č. 71/2023 Sb.
23. S ohledem na právní úvahy obsažené v nálezu ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) předsedkyně Poslanecké sněmovny pouze za svou osobu sdělila, že podle § 99 odst. 1 jednacího řádu předseda Poslanecké sněmovny vyhlašuje stav legislativní nouze na návrh vlády na určitou dobu, přičemž mu nepřísluší rozhodovat o tom, zda jej vyhlásí či nikoliv. Poslanecká sněmovna může stav legislativní nouze zrušit nebo omezit dobu jeho trvání. Upozorňuje, že kdyby tak předseda neučinil, nahradil by svým vlastním subjektivním rozhodnutím rozhodnutí, které podle § 99 odst. 1 a 4 jednacího řádu přísluší celé Poslanecké sněmovně, a že stejně tak bylo postupováno i v minulosti, takže jde o ustálenou praxi. Předsedkyně dále uvedla, že si je vědoma judikatury Ústavního soudu týkající se vyhlášení stavu legislativní nouze, ale že je přesvědčena, že její postup byl s ní v souladu.
24. Poslanecká sněmovna uvedla, že projednávání návrhu zákona bylo v Poslanecké sněmovně započato dne 28. 2. 2023 v 10 hod. a s omezenými přestávkami bylo ukončeno dne 4. 3. 2023 v 11 hod., takže jeho projednávání trvalo přibližně 95 hodin, resp. po odečtení přestávek cca 67 hodin "čistého času". Po celou dobu vystupovali jen zástupci sněmovní opozice, a tudíž měli dostatek času k vyjádření svého názoru. Po několika dnech jednání však bylo zřejmé, že cílem opozice je absolutní blokování přijetí zákona, a proto sněmovní většina musela přijmout opatření, jimiž byla podle § 59 a 99 jednacího řádu omezena řečnická doba v rozpravách na dvakrát pět minut, s tím, že do této doby budou započítány i faktické poznámky a že tato doba se bude vztahovat i na vystoupení poslanců s přednostním právem (§ 67 jednacího řádu). Těmto osobám nebyla upřena možnost vystoupit kdykoliv a k čemukoliv, jen jim byla určena stejná řečnická doba jako ostatním a navíc předtím mohly vystupovat po dobu několika hodin a měly tedy dostatek času na prezentaci svých názorů a stanovisek. Obstrukce pak vyvrcholily nepřijatelným obsazením řečnického pultu, které je podle předsedkyně v rozporu s principy parlamentní demokracie.
25. Ke skutečnosti, že připustila "jen" 8 protinávrhů k návrhu, aby Poslanecká sněmovna hlasovala o stavu legislativní nouze, předsedkyně uvedla, že tak učinila v zájmu zachování principů parlamentní demokracie, neboť bylo zřejmé, že u dalších návrhů šlo o zjevné zneužití práv opozice. K omezení doby v rozpravách vedených podle § 99 odst. 4 a 5 zákona na dvakrát pět minut předsedkyně uvedla, že jednací řád vedení rozprav výslovně neupravuje, rozpravy ke stavu legislativní nouze a zkrácenému jednání byly v souladu s dosavadní praxí vedeny, přičemž opozice měla i v tomto ohledu dostatek času na vyjádření svých stanovisek a názorů a teprve ve chvíli, kdy šlo o nepřiměřené obstrukce, bylo dané opatření přijato.
26. Předsedkyně má za to, že cílem přijatých opatření bylo racionalizovat jednání Poslanecké sněmovny, čelit nepřiměřeným obstrukcím a zajistit přijetí návrhu zákona, jinak by došlo k popření smyslu parlamentní demokracie a znemožnění efektivního výkonu moci vládní většinou. Dodává, že i na jejich základě došlo k jednání mezi zástupci sněmovní většiny a opozice, načež se většina usnesla, že omezení řečnické doby na dvakrát pět minut se nevztahuje na osoby s přednostním právem vystoupení. Opozice souhlasila s tím, že k hlasování o pozměňovacích návrzích i návrhu zákona bude přistoupeno dne 4. 3. 2023 v dopoledních hodinách. Sněmovní opozice měla při projednávání návrhu zákona dostatek času na vyjádření svých názorů a stanovisek, a tudíž k porušení jejích práv z daného hlediska nedošlo. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem.
III. b) Vyjádření Senátu
27. Senát ve vyjádření ze dne 27. 6. 2023 uvedl, že návrh zákona byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 6. 3. 2023 a bylo mu přiřazeno číslo tisku 59 (14. funkční období). Organizační výbor návrh přikázal k projednání výboru pro sociální politiku (jako garančnímu) a dále ústavně-právnímu výboru, které se jím zabývaly dne 7. 3. 2023. Prvně uvedený výbor nepřijal žádné usnesení, ústavně-právní výbor navrhl návrh zamítnout. Plénum jej projednalo ve zkráceném jednání na 8. schůzi dne 8. 3. 2023 v rozsáhlé debatě, která se týkala jak obsahu právní úpravy, tak ústavní konformity jejího přijetí. Po rozpravě bylo přijato usnesení č. 125, kterým Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování se pro tento návrh vyslovilo 48 ze 72 přítomných, 12 bylo proti a 12 se zdrželo hlasování.
III. c) Vyjádření vlády
28. Vláda, prostřednictvím k tomu zmocněného ministra pro legislativu a předsedy Legislativní rady vlády v dopise ze dne 28. 6. 2023 uvedla, že pečlivě zvažovala potřebnost a intenzitu opatření, jejichž prostřednictvím by zabránila bezprostředně hrozící destabilizaci důchodového systému, přičemž jednala transparentně. Odmítá absolutní neměnnost právní úpravy, přibližuje fungování a způsob financování důchodového systému a upozorňuje, že kdyby nedošlo ke změně, pak by jeho saldo v roce 2023 dosáhlo rekordní výše téměř 92 mld. Kč. V prosinci 2022 činila inflace za rozhodné období 3,1 %, v lednu 2023 již 11,5 %, přičemž tento cenový vývoj byl nečekaně rychlý a překvapivý, jak je uvedeno i v důvodové zprávě návrhu zákona. Ten pouze modifikoval parametry valorizace na proporcionální úroveň, respektující smysl, podstatu a účel ústavně zakotveného práva na přiměřené zabezpečení. Vláda dále vysvětluje parametry zvyšování důchodů podle zákona č. 71/2023 Sb. a dodává, že předložením návrhu zákona zahájila svou snahu o zajištění dlouhodobé udržitelnosti důchodového systému, neboť již dne 25. 5. 2023 (sněmovní tisk 458/0) předložila návrh novely zákona č. 155/1995 Sb. obsahující část reformních opatření a celkový komplex opatření ještě předtím dne 11. 5. 2023 představila veřejnosti.
29. Vláda odmítá tvrzení navrhovatelky o protiústavní vědomé nečinnosti spočívající v účelovém nevydání nařízení vlády v zákonem stanovené lhůtě. Závazná lhůta by podle § 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb. (ve znění účinném do 19. 3. 2023) uplynula až dne 22. 3. 2023. O nečinnosti nelze hovořit, neboť zákonodárce jí ještě před uplynutím této lhůty pravomoc odebral, a to s účinností od 20. 3. 2023, a parametry zvýšení stanovil přímo zákonem. Vláda rovněž poukazuje na § 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, čl. 41 odst. 2 Ústavy a § 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. K namítanému porušení principu právní jistoty vláda uvádí, že tento princip nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy [viz např. bod 85 nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].
30. K problematice stavu legislativní nouze vláda připomíná judikaturu Ústavního soudu, podle níž jeho úlohou není ochrana zákonnosti parlamentní procedury. Formální vady v legislativním procesu mohou založit neústavnost posuzovaného zákona, jde-li o přímé a podstatné porušení procedurálních pravidel a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze. Důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací, které byly v této době k dispozici. Je proto primárně odpovědností Poslanecké sněmovny posoudit důvodnost okolností odůvodňujících žádost vlády o projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. Samo rozhodnutí předsedy Poslanecké sněmovny o vyhlášení stavu legislativní nouze je povinna přezkoumat Poslanecká sněmovna a případně je zrušit či omezit dobu, na niž byl vyhlášen (§ 99 odst. 1 a 4 jednacího řádu). Podle vlády je otázkou, zda Ústavní soud disponuje pravomocí takové rozhodnutí předsedy Poslanecké sněmovny přezkoumávat, neboť jde o akt politické povahy, obdobně jako není Ústavní soud příslušný k přezkumu usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu.
31. Vláda odmítá, že by zneužila svého práva navrhnout projednání předlohy zákona ve stavu legislativní nouze, resp. ve zkráceném jednání. Poté, co vyhodnotila závažnost dopadů skokového a neočekávaného růstu míry inflace v lednu 2023 na fiskální udržitelnost důchodového sytému, konala s maximální možnou racionalitou a odpovědností, jak jí ukládá § 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. K závěru, že bude třeba provést mimořádnou valorizaci v červnu 2023, dospělo Ministerstvo práce a sociálních věcí až na základě statistických údajů zveřejněných Českým statistickým úřadem dne 10. 2. 2023. Nutnost přijetí zákona ve zrychleném režimu vyvolala mimořádná a neočekávatelná situace, která by vedla k prohloubení deficitu důchodového systému o cca 34 mld. Kč., a to jen v roce 2023, přičemž v letech následujících by byl dopad přibližně dvojnásobný. K naplnění cíle zákona, kterým bylo odvrácení hrozby vzniku značné hospodářské škody státu, jej bylo nutno vyhlásit ve Sbírce zákonů do 22. 3. 2023, což byl poslední den lhůty pro vydání prováděcího právního předpisu, stanovujícího konkrétní parametry valorizace. Opozice odmítla návrh na vyslovení souhlasu s návrhem již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu), a tudíž nezbylo než jej projednat v režimu § 99 jednacího řádu. Vláda zdůrazňuje, že vysoký nárůst inflace v lednu 2023 nebyl důsledkem její liknavosti či nesprávného postupu. Právě negativní dopad tohoto faktu na veřejné finance spolu s časovým aspektem, neboť bylo nutné přijmout právní úpravu v dané lhůtě (do 22. března 2023), byl důvodem podání návrhu na projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. Uzavírá, že důvod i cíl dané právní úpravy je legitimní, není svévolný, ale je založený na racionálním základě a je podložený konkrétními skutkovými okolnostmi, jako je neočekávaný růst inflace, nutnost saturace dalších výdajů ze státního rozpočtu souvisejících např. s přílivem uprchlíků nebo energetickou krizí.
32. Vláda nesouhlasí s tím, že stav legislativní nouze zneužila, resp. že nebyly naplněny podmínky jejího vyhlášení. Nezastírá, že dosažení 5% hranice inflace bylo očekávané, zásadním momentem byl však její skokový nárůst. Ještě v prosinci 2022 její výše činila 3,1 %. Rozhodná 5% hranice výše inflace tak v prosinci 2022 nebyla splněna, a pokud by v lednu 2023 tato hranice byla překročena jen mírně, platila by prohlášení ministra financí, podle něhož lze výdaje na mimořádnou valorizaci pokrýt ze státního rozpočtu, a žádné opatření by nebylo třeba přijmout. Navrhovatelka zcela pomíjí, že dodatečné výdaje na valorizaci dalece přesahují rámec jednoho rozpočtového roku, neboť navýšení se stane pevnou součástí každého důchodu. To vyvrací tvrzení o "jednorázovém charakteru" napadených ustanovení. Náklady na valorizaci v červnu 2023 ve výši 34,3 mld. Kč (namísto 14,9 mld. Kč) by pak činily pouze cca polovinu nákladů, které by bylo třeba nést v dalších letech, tj. 58,8 mld. Kč. Ve střednědobém horizontu (do roku 2026) by výdaje na důchody dosáhly částky 30 mld. Kč ročně a v dlouhodobém horizontu (cca 30 let) by bylo třeba dodatečně vydat odhadem 500 mld. Kč. Z toho má plynout, že snížení mimořádné valorizace bylo nezbytné pro stabilizaci veřejných financí, jež byly zatíženy i kompenzacemi cen energií, které skokově globálně vzrostly.
33. Splněna byla podle vlády i druhá podmínka, kterou je existence hrozby vzniku značné hospodářské škody. Touto škodou může být i reálně existující riziko vzniku mandatorního plnění státu, které může bezprostředně závažně a potenciálně dlouhodobě poškodit (zhoršit bilanci) jeho hospodaření. V kontextu celkové situace a potenciálních nákladů, které by postup podle původního znění zákona generoval, a to nejen v roce 2023, ale i do budoucna, a v kontextu toho, jak ekonomická krize dopadla na ostatní skupiny obyvatel, se závěr o existenci ústavně akceptovatelného důvodu jeví jako opodstatněný. Pojistné na sociální zabezpečení je příjmem státního rozpočtu a výdaji státu jsou i výdaje na důchody. Zvýšení těchto výdajů má přímý dopad na státní rozpočet, což vyvolává potřebu získat potřebné prostředky jiným způsobem a ty pak budou chybět v jiných oblastech veřejných výdajů. Odmítá rovněž, že by danou situaci vyvolala a pak ji označila za nečekanou.