Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 7/22 dne 13. září 2022 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny poslanců, za kterou jedná poslanec Radek Vondráček, právně zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem v Brně, Optátova 46, na zrušení § 2 odst. 2 písm. b) a c), písm. d) ve slovech „sportoviště ve vnitřním prostoru stavby, venkovního sportoviště,“, písm. e) a f), písm. k) ve slovech „nebo stanovení podmínek“, písm. m) až v), § 8a, § 10 odst. 1 ve slovech „nebo podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku“, § 10 odst. 2 písm. f), § 10 odst. 3 a § 11 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 4/2022 Sb., a zákona č. 39/2022 Sb., za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, jako účastníka řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci
1. Skupina 57 poslanců, za niž jedná poslanec Radek Vondráček, (dále jen „navrhovatelka“) se v řízení o zrušení zákonů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ve spojení s § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) domáhá zrušení v záhlaví uvedených částí zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 4/2022 Sb., a zákona č. 39/2022 Sb., [dále jen „pandemický zákon“, tj. označení užívané laickou i odbornou veřejností, k němuž se Ústavní soud přihlásil i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (4/2022 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz], dále též souhrnně jako „napadená ustanovení“.
2. Navrhovatelka navrhuje zrušit jen části doplněné do pandemického zákona novelizací provedenou zákonem č. 39/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 4/2022 Sb., a zákon č. 520/2021 Sb., o dalších úpravách poskytování ošetřovného v souvislosti s mimořádnými opatřeními při epidemii onemocnění COVID-19, (dále jen „zákon č. 39/2022 Sb.“), ačkoli napadá protiústavnost jeho projednávání v Poslanecké sněmovně jako celku, a je tedy podle ní dán důvod pro zrušení všech změn doplněných zákonem č. 39/2022 Sb. Důvodem tohoto postupu podle navrhovatelky je, že některé zákonem č. 39/2022 Sb. provedené změny mají legislativně-technický charakter či jsou pro adresáty výhodnější (např. výše pokut).
3. Navrhovatelka současně požádala o přednostní projednání návrhu podle § 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., neboť samotná účinnost (pozn. red.: podstatné části) pandemického zákona je omezena do konce listopadu 2022.
II.
Argumentace navrhovatelky
4. Navrhovatelka především namítá porušení pravidel zákonodárného procesu při projednávání a přijetí zákona č. 39/2022 Sb. (II. 1) a dále brojí proti zákonem č. 39/2022 Sb. doplněným ustanovením § 8a (II. 2) a § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (II. 3). Argumentaci navrhovatelky tak lze rozdělit do tří okruhů a její podstatu lze shrnout následovně:
II. 1
Námitky ústavních deficitů zákonodárného procesu
II. 1 a)
Nelegitimní stav legislativní nouze
5. Podle navrhovatelky byl zákon č. 39/2022 Sb. schválen ve stavu legislativní nouze, pro který nebyly splněny materiální podmínky, což ve svém důsledku zakládá protiústavnost jím měněných a doplněných částí v pandemickém zákoně pro rozpor s čl. 1 Ústavy, jenž stanoví, že Česká republika je demokratický stát, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle nichž lze státní moc uplatnit jen v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem, dále s čl. 6 Ústavy, podle kterého rozhodování většiny dbá ochrany menšin, a s čl. 21 odst. 1 Listiny, podle něhož mají občané právo podílet se na správě věcí veřejných skrze své zástupce – poslance, a z toho plynoucím právem poslanců vykonávat svůj mandát při správě věci veřejných, tedy i podílet se na schvalování zákona v řádném, zákonem upraveném procesu, protože povinnost postupu podle zákona je také ústavním principem.
6. Skutečnost, že pandemický zákon (v nenovelizovaném znění) má omezenou účinnost do 28. 2. 2022, byla známa celý rok, tedy nešlo o nečekanou a překvapivou skutečnost, na kterou by se muselo reagovat stavem legislativní nouze. I kdyby tomu tak bylo, mohla vláda předložit jen novelu týkající se účinnosti a ostatní změny, které se týkají práv a povinností všech osob na území České republiky, projednávat v běžném schvalovacím procesu.
7. V době, kdy byl ve stavu legislativní nouze zákon č. 39/2022 Sb. schvalován, byla (a nadále je) epidemie onemocnění COVID-19 na ústupu a zdůvodnění vlády, že je to pojistka pro případ vypuknutí další vlny epidemie na podzim, dokazuje, že nešlo o aktuální potřebu. K tomu navrhovatelka odkazuje i na prohlášení ministra zdravotnictví a předsedy vlády – že zákon není potřeba, fakticky potvrdil Senát, když předmětný návrh zákona zamítl.
8. Další vadou podle navrhovatelky je, že předsedající schůze Poslanecké sněmovny nenechal hlasovat po vrácení zákona ze Senátu do Poslanecké sněmovny o tom, zda stav legislativní nouze trvá. Stav legislativní nouze je mimořádný legislativní proces, v němž jsou omezena práva jednotlivých poslanců vystupovat a debatovat. Uvedená práva jsou omezována u vládního návrhu fakticky ve vztahu k opozici, což se dotýká podstaty demokratického parlamentarismu (parlamentního pluralismu), a tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu; navrhovatelka k tomu cituje výňatky z judikatury Ústavního soudu týkající se požadavků na ústavní konformitu legislativního procesu.
9. Smyslem stavu legislativní nouze je zabránění nevratným nebo obtížně nahraditelným újmám lidí a státu. Jde o institut zkracující proceduru přijetí vládních návrhů zákonů, u kterého jsou nezbytně omezena navrhovatelkou citovaná práva parlamentní opozice, a v konečném důsledku i narušeny či relativizovány demokratické principy ovládající legislativní proces. Z důvodu rychlosti přijímání předkládaných vládních návrhů zákonů je totiž znemožněna důkladná příprava a seznámení se s projednávanou materií a celkově jsou omezeny a zkráceny parlamentní procedury a rozpravy.
10. Ústava umožňuje zkrácené projednání návrhu zákona jen v době válečného stavu a stavu ohrožení státu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti“). Stav legislativní nouze potvrdila Poslanecká sněmovna jen hlasy vládní většiny hlasováním č. 4 na 8. schůzi dne 1. 2. 2022; pro hlasovalo jen 81 poslanců, tedy méně než polovina Poslanecké sněmovny a nehlasoval nikdo z opozičních stran – nejde tedy o přesvědčivou většinu či široký konsenzus.
11. Senát návrh zákona č. 39/2022 Sb. dne 10. 2. 2022 zamítl; senátní usnesení bylo doručeno poslancům dne 11. 2. 2022. Podle § 97 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 265/2011 Sb., měl být návrh předložen k novému hlasování poslancům za 10 dnů, tedy nejdříve 21. 2. 2022, avšak Poslanecká sněmovna o něm jednala již na schůzi 16. 2. 2022 a hlasováno bylo dne 18. 2. 2022. Nebyl přitom potvrzen stav legislativní nouze, neboť o něm předsedající schůze z vládních stran nenechali hlasovat, ačkoli na to opoziční poslanci upozorňovali.
II. 1 b)
Přerušení řečníka a nezákonné schválení jednání a hlasování po 21. hodině
12. Navrhovatelka dále namítá, že podle § 53 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny končí jednání Poslanecké sněmovny ve 21 hodin a o návrzích zákonů se může hlasovat jen do 19 hodin; Poslanecká sněmovna se však může usnést jinak. Na jednání dne 15. 2. 2022 bylo odhlasováno prodloužení jednání i s možností hlasování po 21. hodině, avšak toto rozhodnutí bylo dosaženo „proradným“ jednáním předsedajícího schůze Jana Skopečka, který v 19:53 hodin přerušil projev opozičního poslance Tomia Okamury s tím, že se v jednacím sále nenachází žádný člen vlády. Navrhovatelka má za to, že šlo o předem domluvené jednání ministrů. Po zahájení přerušeného jednání předsedající nejprve přečetl procedurální návrh, aby bylo jednáno i po 19., 21. i 24. hodině, ačkoliv již bylo po 20. hodině, a tedy návrh byl retroaktivní. Smyslem uvedeného postupu bylo dosáhnout odsunutí řádného ukončení schůze a nočním jednáním fyzicky vyčerpat poslance opozice a dosáhnout uzavření rozpravy; vládní většina pak odhlasovala, že hlasování o návrhu zákona bude až v pátek 18. 2. 2022 ve 13 hodin. Předsedající schůze Jan Skopeček pevným zařazením hlasování avizoval případné přerušení řeči poslance Tomia Okamury, což je v rozporu s § 61 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
13. Současně je třeba podle navrhovatelky uvedenou situaci porušení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „JŘPS“) odlišovat od případu projednávání zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, jímž se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.). Vládní většině nyní již muselo být známo, že daným postupem porušuje JŘPS. Bude-li Ústavní soud i nyní benevolentní, tím spíše bude JŘPS vládní většinou porušován, protože jí tato nezákonnost, která nemůže být sankcionována zrušením přijatého zákona, nebude vadit; zákon č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, byl navíc projednáván delší dobu. Vláda předložila návrh zákona č. 39/2022 Sb. až 20. 1. 2022, ačkoli věděla od počátku o omezení účinnosti pandemického zákona do konce února 2022; mohla jej tudíž předložit s větším předstihem.
14. Postupem předsedajícího schůze byly porušeny ústavní pořádek i subjektivní ústavní práva poslanců na řádný a nerušený výkon jejich veřejné funkce. Vládnoucí většina má moc změnit jednací řád podle předem stanoveného postupu, především podle ústavních pravidel. Zákony přijímá Parlament a vláda nemá právní nárok na přijetí zákona v jí určeném čase. Parlament není jen vyprázdněným demokratickým přívěškem vládní moci, který poslušně schvaluje vládní návrhy zákonů, jak je typické pro parlamenty totalitních států; nejsme již v období let 1948–1989 a nelze zastrašovat vládě neposlušné poslance od určitého hlasování. Navrhovatelka upozorňuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), ve kterém Ústavní soud využil porušení práv poslance ke zrušení ústavního zákona (přitom pravomoc Ústavního soudu rušit ústavní zákony je částí odborné literatury odmítána). Byla-li respektována práva poslance Miloše Melčáka, musí být respektována i práva opozičních poslanců. Nelze akceptovat postoj vládní většiny prosadit zákon i za cenu porušení zákonné procedury jeho přijetí. Podstatou zákonodárné činnosti je i to, že přijímání zákonů nemá být unáhlené a je pro ně nutno získat souhlas Parlamentu jako demokraticky zvoleného tělesa lidem, coby zdroje veškeré moci ve státě. Vládnoucí většina se vrací k praktikám před listopadem 1989, kdy řada ústavních principů a procesních pravidel sice formálně odpovídala demokratickým standardům, ale mocenské orgány státu samy porušovaly beztrestně právo, které vytvářely.
15. Závěrem této části okruhu námitek navrhovatelka cituje pasáže nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) týkající se práv parlamentní menšiny.
II. 2
Námitky proti možnosti omezení osobní svobody dálkovým způsobem
16. Navrhovatelka brojí vůči § 8a pandemického zákona, který podle ní porušuje osobní svobodu (čl. 8 Listiny) i svobodu pohybu a pobytu (čl. 14 Listiny) ve spojení se zásadou, že nikdo není povinen činit to, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny). Dosud zákonná úprava připouštěla, že při nařízení karantény osoby podezřelé z nákazy či izolace nakažené osoby jde o rozhodnutí orgánu veřejné moci (hygieny) plně podléhající správnímu řádu; nyní však pandemický zákon revolučně umožňuje omezit základní lidská práva i prostředkem komunikace na dálku. Zavedení tohoto způsobu do právního řádu v okamžiku, kdy epidemie COVID-19 ustupuje, ztrácí materiální opodstatněnost. Zákonná úprava je stručná a přenáší významné omezení ústavních práv na pouhou vyhlášku Ministerstva zdravotnictví, tedy podzákonný právní předpis.
17. Hledisku standardů právního státu neodpovídá, že ústavní právo může být omezeno ústně bez prokázání doručení (alespoň fikcí). Zákon vůbec nepojednává o poučení adresáta o možnosti podání opravného prostředku ani nestanoví, jak lze ověřit totožnost osoby hovořící přes mobil. Mobilní telefon mají běžně k dispozici osoby odlišné od vlastníka – plátce komunikační služby (např. rodinní příslušníci, zaměstnanci apod.), a tudíž samotné ověření, s kým bylo hovořeno, je neprůkazné.
18. Pandemický zákon umožňuje žádat prošetření tohoto postupu do tří dnů, ale nevyjadřuje se k tomu, zda toto prošetření je řádným opravným prostředkem a rozhodnutí nenabývá právní moci, což má zásadní vliv na soudní ochranu, resp. pro počítání lhůty pro podání správní žaloby. Tím, že zákon fakticky vyloučil správní řád z použitelnosti pro nařizování izolace a karantény, vytvořil procesněprávní vakuum; je nepřípustné základní procesní pravidla upravit jen na podzákonné úrovni.
II. 3
Námitky proti možnosti omezení svobody podnikání
19. Navrhovatelka dále brojí proti § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, kterým byla zařazena řada nových omezení a povinností pro podnikatele, čímž je dotčena svoboda podnikání zaručená čl. 26 Listiny. Vláda zde vyšla z rozsudků Nejvyššího správního soudu a doplnila, co jí původní znění pandemického zákona činit neumožňovalo. Legitimitu z pohledu materiálních důvodů zpochybňuje, že epidemie se v zásadě stává běžným virovým onemocněním a stát ji zvládl za platnosti zákonné úpravy méně zasahující do práv jedince.
20. Základní změnou je možnost omezit nejen obchodní a výrobní provozovny, ale v zásadě veškeré podnikatelské činnosti vyjmenované v písm. b), přitom takto široké vymezení je nedůvodné. Je řada podnikatelských aktivit, které koná člověk sám a nepřichází do kontaktu s veřejností nad úroveň běžného společenského styku (např. tvorba počítačových programů, zpracování účetních dokladů apod.). Napadené ustanovení rovněž nepřihlíží k některým specifickým podnikatelským činnostem, které zajišťují realizaci základních práv a svobod – konkrétně takto mohou být omezeni advokáti realizující právo klientů na právní ochranu a pomoc. Napadené ustanovení je natolik obecné, že opomenutí zákonodárce upravit vazbu tohoto omezení na možnosti přenosu nákazy a zajistit nedotknutelnost podnikatelských činností nutných pro realizaci základních práv je tak závažné, že odůvodňuje zrušení tohoto ustanovení jako celku s tím, že je v možnostech zákonodárce upravit jeho znění do případné podzimní vlny lépe.
21. Vláda má nástroje k řešení i mimo pandemický zákon v podobě možnosti vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zákona o bezpečnosti. Pandemický zákon a stav pandemické pohotovosti nemají ústavní oporu a nelze z nich dělat náhradní nouzový stav zavedením stejných možností vlády ukládat povinnosti jako za nouzového stavu jen na základě obyčejného zákona.
22. Navrhovatelka poukazuje i na to, že původní omezená účinnost pandemického zákona do 28. 2. 2022 byla prodloužena do 30. 11. 2022; zákon je tak sice formálně dočasný, ale jeho dočasnost je „charakteru dočasného pobytu sovětských vojsk“.
III.
Splnění procesních podmínek řízení
23. Podle čl. 88 odst. 1 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 41 poslanců. Návrh v této věci podala skupina 57 poslanců a v souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.
24. Návrh obsahuje i další zákonem požadované náležitosti, je přípustný ve smyslu § 66 zákona o Ústavním soudu i projednatelný (a contrario § 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
25. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu i Senát jako účastníky řízení a vládu spolu s veřejným ochráncem práv jako potenciální vedlejší účastníky řízení k vyjádření. Veřejný ochránce práv Ústavní soud informoval, že do řízení nevstupuje.
IV. 1
Vyjádření Poslanecké sněmovny
26. Poslanecká sněmovna (prostřednictvím její předsedkyně) ve svém vyjádření nejprve zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu. Návrh zákona později vyhlášeného pod č. 39/2022 Sb. předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 20. 1. 2022 a téhož dne byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 127/0; předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila na návrh vlády stav legislativní nouze a na základě žádosti vlády dne 20. 1. 2022 rozhodla, že předložený návrh zákona bude projednáván ve zkráceném jednání s vynecháním prvního čtení. Návrh zákona byl přikázán výboru pro zdravotnictví, který jej dne 25. 1. 2022 projednal a přijal pozměňovací návrh týkající se změny účinnosti zákona.
27. Druhé čtení se uskutečnilo dne 2. 2. 2022, kdy Poslanecká sněmovna hlasováním před projednáním návrhu pořadu schůze rozhodla, že stav legislativní nouze trvá. V rámci podrobné rozpravy byla k návrhu zákona přednesena řada pozměňovacích návrhů a mezi nimi se pouze návrhy poslance Jana Hrnčíře a poslankyně Evy Decroix týkaly napadených ustanovení. Tyto návrhy však ve své většině obsahovaly především snížení horní hranice pokut za přestupky specifikované v zákoně, pouze jde-li o § 2 odst. 2 písm. e) a § 8a bylo navrhováno jejich nové znění. V hlasování ve třetím čtení byly všechny pozměňovací návrhy poslankyně Evy Decroix přijaty. Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů z celkového počtu přítomných 122 poslanců a poslankyň 70 hlasy pro a 52 hlasy proti.
28. Návrh zákona postoupila Poslanecká sněmovna Senátu dne 4. 2. 2022, který jej na své schůzi dne 10. 2. 2022 projednal a zamítl. O návrhu zákona bylo znovu hlasováno v Poslanecké sněmovně ve dnech 16. a 18. 2. 2022, kdy Poslanecká sněmovna z přítomných 187 poslanců a poslankyň 104 hlasy pro a 82 hlasy proti na svém návrhu setrvala. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 18. 2. 2022. Prezident zákon podepsal a ten byl dne 25. 2. 2022 vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 21 pod číslem 39/2022.
29. Závěrem Poslanecká sněmovna uvádí, že ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti návrhem napadených ustanovení.
IV. 2
Vyjádření Senátu
30. Senát ve svém vyjádření (učiněném prostřednictvím předsedy Senátu) především rekapituluje průběh legislativního procesu. Návrh zákona č. 39/2022 Sb. byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu dne 4. 2. 2022. Organizační výbor Senátu tento návrh jako senátní tisk č. 198 přikázal k projednávání výboru pro zdravotnictví a ústavně-právnímu výboru. Výbor pro zdravotnictví doporučil Senátu usnesením č. 77 ze dne 9. 2. 2022 schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnu. Téhož dne byl návrh zákona projednán i ústavně-právním výborem, který jej svým usnesením č. 120 naopak doporučil zamítnout. Senát zákonnou osnovu projednal na 20. schůzi ve 13. funkčním období dne 10. 2. 2022; k návrhu předsedy vlády v hlasování č. 9 rozhodl, aby zákon projednal ve zkráceném jednání.
31. Při vlastním projednání návrhu zákona na plénu Senátu proběhla široká diskuze. Někteří senátoři vyslovili kritiku směřující k zamítnutí návrhu zákona, jež do značné míry korespondovala s některými důvody ústavně-právního výboru, který evidoval pochybnosti stran splnění podmínek pro stav legislativní nouze. Po stránce hmotněprávní poukázal mimo jiné na ustanovení přikazující karanténu i v případě antigenního testu a předchozího pobytu v rizikových zemích a také byla diskutována funkčnost některých ustanovení, zejména možnost nařizování karantény jiným prostředkem komunikace na dálku. Ve vyjádření Senátu jsou dále obsaženy výňatky z vyjádření některých senátorů, a to jak pro, tak i proti návrhu zákona.
32. Po proběhlé rozpravě návrh na schválení návrhu zákona podaný výborem pro zdravotnictví nebyl přijat. Senát akceptoval návrh ústavně-právního výboru a přijal dne 10. 2. 2022 usnesení č. 377, jímž návrh zákona zamítl. Pro zamítnutí se v hlasování č. 14 vyjádřilo 32 senátorů z 61 přítomných a 22 senátorů bylo proti. Senát ponechává na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
IV. 3
Vyjádření vlády
33. Vláda schválila svůj vstup do řízení ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu usnesením č. 245 ze dne 30. 3. 2022 a k projednávanému návrhu podala obsáhlé vyjádření, jež vypracoval ministr pro legislativu ve spolupráci s ministrem zdravotnictví.
34. Nejprve se vláda stručně vyjadřuje k epidemiologické situaci v době přijímání zákona č. 39/2022 Sb. Zdůrazňuje, že ve sledovaném období pandemie onemocnění COVID-19 způsobené šířením koronaviru SARS-CoV-2 (dále též „pandemie“) nejenom nebyla na ústupu, ale naopak se v souvislosti s šířením nové nakažlivé varianty viru SARS-CoV-2-omikron výrazně zhoršovala (dne 2. 2. 2022 počet probíhajících případů onemocnění dosáhl svého maxima), k čemuž přikládá grafy a odkazuje na další veřejně dostupná data. Zásadní tvrzení navrhovatelky o nedůvodnosti projednávání zákona č. 39/2022 Sb. ve stavu legislativní nouze je tedy zjevně nepravdivé.
35. Vláda rekapituluje historické pozadí přípravy zákona č. 39/2022 Sb. Upozorňuje, že to byla vláda předsedy Andreje Babiše, která iniciovala a fakticky uskutečnila vypracování předlohy zákona č. 39/2022 Sb. včetně formulace žádosti na její projednání ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Sněmovna vyslovila současné vládě důvěru dne 13. 1. 2022; přitom návrh zákona č. 39/2022 Sb. byl Ministerstvem zdravotnictví předložen do zkráceného připomínkového řízení dne 15. 12. 2021 a odeslán vládě byl dne 13. 1. 2022. S ohledem na nezbytnost přijetí navrhované právní úpravy v co nejkratším možném čase navrhoval předkladatel využít zkráceného projednání ve stavu legislativní nouze podle § 99 JŘPS a podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb. Dne 19. 1. 2022 přijala současná vláda usnesení č. 32, kterým schválila návrh napadeného zákona. Vláda Andreje Babiše, ač si byla vědoma potřebnosti urychlené novelizace pandemického zákona (minimálně ve smyslu nezbytnosti prodloužit dobu jeho platnosti a zohlednit judikaturu správních soudů), zahájila potřebné legislativní kroky na podzim roku 2021. Vzhledem k nedostatku politického konsenzu ohledně prodlužování nouzového stavu a blížícímu se konci účinnosti pandemického zákona přejala současná vláda návrh novely pandemického zákona vypracovaný vládou Andreje Babiše, včetně návrhu žádosti o projednání ve zkráceném jednání. Nemohla tak předložit návrh zákona dříve, jak účelově uvádí navrhovatelka.
36. Konečně vláda popisuje průběh legislativního procesu v Parlamentu, podrobně se věnuje ústavnosti legislativního procesu a jednotlivým námitkám navrhovatelky. Vymezuje obecná východiska při posuzování vad legislativního procesu, jež Ústavní soud shrnul v recentním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 v bodech 89 až 93, a rozebírá roli parlamentní opozice v legislativním procesu za použití související judikatury Ústavního soudu.
IV. 3 a)
K ne/opodstatněnosti vyhlášení stavu legislativní nouze
37. Podle vlády byly dány materiální podmínky k vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Za situace, kdy a) exponenciálně rostl počet osob s aktuálně probíhajícím onemocněním COVID-19, b) nová varianta viru SARS-CoV-2-omikron, která se přenáší s řádově vyšší účinností než předchozí varianty, se stala dominantní variantou na území České republiky, c) končila účinnost pandemického zákona a d) veřejného ani politického konsenzu stran prodlužování nouzového stavu nebylo dosaženo, se projednání návrhu napadeného zákona ve stavu legislativní nouze jeví nejen jako racionální a potřebný, ale i ústavně konformní postup.
38. Existenci pandemie jako legitimní důvod pro projednání zákona ve stavu legislativní nouze již implicitně potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.) a také Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 8 Ao 1/2021-133 ze dne 14. 4. 2021 (dostupný na https://www.nssoud.cz).
39. Podmínkou ústavně aprobovaného stavu legislativní nouze je především existence objektivní závažné situace, na kterou je třeba bezprostředně reagovat. Vrcholící epidemii onemocnění COVID-19 a s ní spojené zásadní ohrožení zdraví a života osob na celém území státu, včetně důvodné obavy ze zhoršení situace, nebude-li řešena adekvátními nástroji, vláda považuje za mimořádnou okolnost, tedy legitimní důvod pro aplikaci institutu zkráceného projednání.
40. Ačkoli v procedurálním hlasování o potvrzení stavu legislativní nouze nebyla dosažena shoda většiny, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona (ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10), bylo v uvedeném hlasování dosaženo téměř třípětinové shody přítomných poslanců (81 ze 138 bylo pro návrh, 20 bylo proti).
41. Nelze akceptovat argument navrhovatelky, že přijetí napadeného zákona nebylo nutné, přináší-li nouzový stav pro vládu dostatečné nástroje, neboť ten by měl být vyhlašován jen na nezbytně dlouho dobu při nejvyšší míře ohrožení veřejného zdraví, a nikoliv po celou dobu trvání pandemie. Rovněž vláda nesouhlasí s tvrzením, že dostatečné nástroje obsahuje i zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), neboť jak potvrdila soudní praxe, aplikace tohoto zákona je limitovaná.
IV. 3 b)
Deficity legislativního procesu
42. Vláda se ve svém vyjádření dále zabývá jednotlivými namítanými vadami legislativního procesu, k čemuž souhrnně uvádí, že žádné ústavně garantované právo žádného konkrétního člena Parlamentu nebylo v průběhu schvalování zákona č. 39/2022 Sb. porušeno a jednotlivá namítaná pochybení nepředstavují sama o sobě ani kumulativně zásadní porušení Ústavy, ústavního principu či hodnoty; k tomu předestírá závěry vybrané judikatury Ústavního soudu týkající se rozsahu parlamentního diskurzu.
43. Dobu 30 dnů pro projednání návrhu napadeného zákona z hlediska ústavnosti nepovažuje vláda za problematickou. S odkazem na stenozáznam z jednání 8. schůze Poslanecké sněmovny ve dnech 1. a 2. února 2022 vláda konstatuje, že opozici nebylo během projednávání upřeno uplatnění konkurenčních názorů, vedení racionálního diskurzu, projednání pozměňovacích návrhů ani právo obstrukce. Ještě širší prostor uplatnila opozice při hlasování o návrhu napadeného zákona ve znění postoupeném Senátem, které probíhalo na 9. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 15. a 16. února 2022.
44. K namítané neexistenci formálního potvrzení trvání stavu legislativní nouze po vrácení návrhu napadeného zákona Senátem vláda uvádí, že nejde o protizákonný, či dokonce protiústavní postup, neboť nevyplývá z dikce JŘPS ani není založen ustálenou parlamentní zvyklostí. Trvání stavu legislativní nouze bylo potvrzeno hlasováním č. 4 na 8. schůzi Poslanecké sněmovny; požadavek na opětovné potvrzení stavu legislativní nouze Poslaneckou sněmovnou poté, co byl návrh zákona č. 39/2022 Sb. zamítnut Senátem a postoupen zpět Poslanecké sněmovně, považuje vláda za projev přepjatého formalismu, mj. proto, že vládní většina disponovala potřebnou nadpoloviční většinou hlasů. Nebylo sice hlasováno o procedurálním návrhu poslance Radka Vondráčka, avšak nešlo o záměrné jednání předsedajících schůze, ale o důsledek obstrukčního jednání opozice a chaotického a emotivního průběhu 9. schůze Poslanecké sněmovny.
45. K namítanému přerušení vystoupení poslance Tomia Okamury vláda uvádí, že k němu došlo ve chvíli, kdy uvedený poslanec hovořil již více než 5 hodin, a bylo tak učiněno na základě upozornění předsedy poslaneckého klubu SPD Radima Fialy; uvedeným jednáním předsedajícího schůze Jana Skopečka nebyl porušen JŘPS ani žádné autonomní usnesení Poslanecké sněmovny.
46. K časové souslednosti přijímání procesního usnesení o schválení jednání a hlasování po 21. hodině vláda uvádí, že o něm bylo v souladu s požadavky § 53 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny rozhodnuto ihned poté, kdy bylo předsedajícím schůze přerušeno více než pětihodinové obstrukční vystoupení poslance Tomia Okamury.
47. Vláda k ústavnosti legislativního procesu uzavírá, že splňoval všechna kritéria kladená na zákonodárnou moc ústavním pořádkem i judikaturou Ústavního soudu. Derogaci zákona č. 39/2022 Sb. z důvodu vadné legislativní procedury by vláda považovala nejenom za popření vůle většiny poslanců, ale i za krok neodůvodnitelný z pohledu materiálního nazírání práva i zdravého rozumu. V případě, že by Ústavní soud přesto zrušil zákon č. 39/2022 Sb. jako celek, vláda navrhuje, aby odložil vykonatelnost derogačního nálezu k datu ukončení platnosti pandemického zákona v novelizovaném znění (tj. uplynutím dne 30. 11. 2022).
IV. 3 c)
K návrhu na zrušení jednotlivých napadených ustanovení
48. Vláda považuje za nesporné, že pandemický zákon se stal efektivní zákonnou oporou pro vydávání podstatné části mimořádných opatření za účelem boje s epidemií onemocnění COVID-19. Základním principem přijímaných opatření je snaha zabránit šíření onemocnění a minimalizovat škody a ztráty, zejména na životech a zdraví fyzických osob. Návrh napadeného zákona reagoval na poznatky plynoucí z aplikační praxe a relevantní judikatury Nejvyššího správního soudu.
49. K návrhu na zrušení § 8a pandemického zákona vláda uvádí, že vzhledem k vysokému počtu nařizovaných karanténních opatření a izolací, jenž může dosahovat až tisíce případů denně, je nemyslitelné, aby byly nařizovány ve správním řízení podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Smyslem napadené úpravy je stanovit zákonná pravidla pro situace, kdy u značného počtu osob existuje důvodný předpoklad, že splňují zákonem stanovené podmínky pro uložení izolace/karantény, a zároveň je zřejmé, že jiný než neformalizovaný způsob nařizování karanténních opatření a izolací (při zachování možnosti se proti takovému nařízení zákonem upraveným způsobem bránit) by nevedl k efektivnímu naplnění jejich cílů. Sledovaného účelu nelze dosáhnout alternativními normativními prostředky.
50. Uvedený postup, kdy k nařízení karanténního opatření nebo izolace může dojít i faktickým pokynem, je inspirován obdobnými úpravami v jiných zákonech, např. v § 7b zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o České obchodní inspekci“) nebo v § 44 a násl. zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Policii ČR“).
51. Z dikce napadeného ustanovení je zřejmé, že o takovém sdělení musí být bezodkladně učiněn písemný záznam a proti nařízení karanténního opatření nebo izolace je možné podat písemné námitky adresované příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví. Námitky jsou rovněž pojaty jako neformalizovaný postup, neboť jejich primárním smyslem je, aby důvodnost nařízeného karanténního opatření nebo izolace byla přezkoumána co nejdříve. Proti způsobu jejich vyřízení je přitom možné brojit žalobou ve správním soudnictví (podle vlády zásahovou žalobou). Pro nařizování karanténního opatření nebo izolace a na vyřizování námitek se subsidiárně použije část čtvrtá správního řádu. Za nesprávný úřední postup při nařizování uvedených opatření a za újmu tím způsobenou pak odpovídá stát podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“).
52. Neobstojí ani argument navrhovatelky o omezení ústavních práv pouhou vyhláškou, neboť ta může být vydána pouze na základě a v mezích zákona, které jsou stanoveny právě v § 8a pandemického zákona. Je rovněž krátkozraký argument, že zavedení institutů uvedených v napadeném ustanovení v době ustupující pandemie ztrácí materiální opodstatněnost. Nelze totiž vyloučit další masivní šíření onemocnění COVID-19, čehož koneckonců byl (a stále ještě je) celý svět svědkem.
53. K návrhu na zrušení § 2 odst. 2 písm. b) a c) pandemického zákona vláda po stručném exkurzu do historie vzniku pandemického zákona uvádí, že do § 2 byla vložena ta mimořádná opatření, která se v praxi ukázala jako potřebná, ale k jejichž přijetí nebyly orgány ochrany veřejného zdraví podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví oprávněny. Omezení mobility obyvatelstva a možnosti setkávat se představuje totiž jeden z pilířů v boji s onemocněním COVID-19. Za stěžejní považuje vláda skutečnost, že z dikce těchto ustanovení vyplývá, že výkon činnosti v tam uvedených provozovnách, objektech či prostorech bude možné pouze omezit, popř. pro ni stanovit podmínky, nikoli ji úplně zakázat.
54. Protože některé činnosti nemusí být vykonávány v provozovnách nebo jiných obdobných prostorech (ale např. přímo u zákazníka či jiných místech), které provozovnami nejsou, navrhla vláda založit oprávnění regulovat i tyto další činnosti za předpokladu, že při nich dochází k přímému osobnímu kontaktu dvou či více fyzických osob (např. kadeřnické služby, kosmetika, taxislužba aj.), a to z důvodu zajištění ochrany zdraví těchto fyzických osob na stejné úrovni, jako by tomu bylo v případě, že by daná činnost byla vykonávána v provozovně.
55. Ve vztahu k ostatním napadeným ustanovením vláda konstatuje, že z textu navrhovatelky není seznatelný žádný důvod jejich derogace. Vláda proto uvádí k jednotlivým ustanovením pouze důvody, které ji k jejich navržení vedly, a navrhuje, aby Ústavní soud projednávaný návrh zamítl.
IV. 4
Replika navrhovatelky
56. Navrhovatelka ve své replice uvádí, že nemá připomínky k vyjádření Senátu a k technické části vyjádření Poslanecké sněmovny. Dále však polemizuje s některými argumenty uvedenými ve vyjádření vlády, ke kterému nejprve uvádí, že bylo vypracováno ve spolupráci s Ministerstvem zdravotnictví, tedy ministerstvem, které je v rámci „covidismu“ spojené například s klamavou reklamou na odbyt vakcín pod nepravdivým heslem „Tečka za koronavirem“. Podle navrhovatelky není pravda, že byla pandemie v době přijetí zákona č. 39/2022 Sb. na vzestupu, protože čísla pozitivních a antigenních PCR testů v průběhu února setrvale klesala.
57. Nebyl-li podle vlády konsenzus na vyhlášení nouzového stavu, potvrzuje tím, že i vládní strany neviděly materiálně situaci jako výrazně závažnou. Vláda o potřebnosti zákona navíc nedokázala přesvědčit ani vládní senátory, a dokonce ani senátory-ministry. Přesunuje-li vláda odpovědnost za zákon č. 39/2022 Sb. na předchozí vládu Andreje Babiše, útočí tím na právo opozičních poslanců podat návrh na zrušení zákona Ústavnímu soudu. Vláda Andreje Babiše skončila v prosinci 2021, a tedy nebyla ve funkci v době výrazného poklesu epidemie COVID-19 v polovině února 2022.
58. Zamítnutí návrhu zákona Senátem u zákona projednávaného v legislativní nouzi je tak zásadní věc, že se měla Poslanecká sněmovna opět zabývat tím, zda tento stav trvá. Podle navrhovatelky šlo o čistou aroganci moci, která neměla racionální důvod. Uvedla-li vláda, že nebylo o návrhu poslance Radka Vondráčka na zrušení stavu legislativní nouze rozhodnuto z důvodu obstrukčního jednání opozice, je z toho patrná snaha vlády a vládní většiny „hodit“ porušení práv opozičního poslance na opozici, což je podle navrhovatelky stejné, jako když se oběti trestného činu řekne, že „si za to může sama“.