Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 4/17dne 11. února 2020 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a ze soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu prezidenta republiky na zrušení § 4a, 4b, 4c a § 9 písm. e) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., a čl. II bodů 1 a 6 a části třetí zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, právně zastoupených JUDr. Michaelem Bartončíkem, Ph.D., advokátem, se sídlem Koliště 259/55, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, a o s ním spojeném návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, právně zastoupených JUDr. Michaelem Bartončíkem, Ph.D., advokátem, se sídlem Koliště 259/55, Brno, na zrušení čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, takto:
I. Návrhy na zrušení § 4a až 4c a § 9 písm. e) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a na zrušení čl. II bodů 1 a 6 a čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se zamítají.
II. Návrh na zrušení části třetí zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se odmítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Dne 15. 2. 2017 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta republiky (dále též jen "navrhovatel") podle § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na zrušení § 4a až 4c a § 9 odst. 1 písm. e) [pozn. - správně § 9 písm. e)] zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen "zákon o střetu zájmů") a čl. II bodů 1 a 6 a části třetí zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen "zákon č. 14/2017 Sb."), tedy jeho čl. IV. Tento návrh byl veden podsp. zn. Pl. ÚS 4/17.
2. Dne 8. 3. 2017 podala skupina 44 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále též jen "Poslanecká sněmovna") podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení § 4a až 4c zákona o střetu zájmů a dále na zrušení čl. II bodů 1 a 6 a čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb. Tento návrh byl veden podsp. zn. Pl. ÚS 5/17.
3. Podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je nepřípustný návrh, jestliže Ústavní soud již v téže věci jedná; oprávněný navrhovatel má právo účastnit se na jednání o dříve podaném návrhu v postavení vedlejšího účastníka. Proto Ústavní soud rozhodl svým usnesením ze dne 28. 3. 2017sp. zn. Pl. ÚS 4/17,Pl. ÚS 5/17(všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) tak, že návrh skupiny poslanců na zrušení § 4a až 4c zákona o střetu zájmů a dále návrh na zrušení čl. II bodů 1 a 6 zákona č. 14/2017 Sb. se odmítá (výrok I). Současně rozhodl, že návrh skupiny poslanců na zrušení čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb., vedený dosud podsp. zn. Pl. ÚS 5/17, se spojuje ke společnému řízení s návrhem navrhovatele (prezidenta republiky) vedeným podsp. zn. Pl. ÚS 4/17s tím, že oba návrhy budou nadále vedeny podsp. zn. Pl. ÚS 4/17(výrok II). V tomto řízení navrhovatelka (skupina poslanců) nadále vystupuje a označuje se jako "vedlejší účastnice řízení"; v té části řízení, kde navrhuje zrušení čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb. (což navrhovatel nepožaduje), vystupuje a dále se označuje jako "navrhovatelka" [sub IX. d)]. V řízení o návrhu navrhovatele na zrušení § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů a části třetí (tj. čl. IV) zákona č. 14/2017 Sb. navrhovatelka (skupina poslanců) účastníkem řízení není.
II. Znění napadených ustanovení
4. Napadené ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů zní:
(1) Veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 nesmí být provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku ani společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku.
(2) Veřejný funkcionář uvedený v odstavci 1 je povinen ukončit provozování rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydávání periodického tisku nebo ukončit svou účast nebo členství v právnické osobě, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku, bez zbytečného odkladu poté, co začal vykonávat svou funkci, nejpozději však do 60 dnů ode dne zahájení výkonu funkce. Není-li z důvodů nezávislých na vůli veřejného funkcionáře možné dodržet lhůtu uvedenou v předchozí větě, veřejný funkcionář o této skutečnosti v dané lhůtě informuje evidenční orgán a provede současně všechna potřebná opatření směřující ke splnění povinnosti uvedené podle věty první. Ustanovení zvláštních právních předpisů tím nejsou dotčena.4)
(3) Veřejný funkcionář, který neukončil svou účast nebo členství v právnické osobě, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku, podle odstavce 2, nesmí v této obchodní korporaci vykonávat hlasovací práva. Pokud je veřejný funkcionář jediným společníkem v obchodní společnosti, nesmí při výkonu působnosti nejvyššího orgánu této obchodní společnosti činit jiná rozhodnutí, než která ukládá zákon nebo která se týkají zrušení obchodní společnosti, anebo volit orgány obchodní společnosti nebo jejich členy, ledaže jim zanikla funkce.
Znění vysvětlivky č. 4 v § 4a odst. 2:
Například § 45 zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů, § 95 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, § 21 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.
5. Napadené ustanovení § 4b zákona o střetu zájmů zní:
Obchodní společnost, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti, se nesmí účastnit zadávacích řízení podle zákona upravujícího zadávání veřejných zakázek jako účastník nebo poddodavatel, prostřednictvím kterého dodavatel prokazuje kvalifikaci. Zadavatel je povinen takovou obchodní společnost vyloučit ze zadávacího řízení. Zadavatel nesmí obchodní společnosti uvedené ve větě první zadat veřejnou zakázku malého rozsahu, takové jednání je neplatné.
6. Napadené ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů zní:
Je zakázáno poskytnout dotaci podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla14) nebo investiční pobídku podle právního předpisu upravujícího investiční pobídky15) obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti.
Znění vysvětlivek v § 4c:
14) Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.
15) Zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů.
7. Napadené ustanovení § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů zní:
Veřejný funkcionář je povinen přesně, úplně a pravdivě oznámit, že ... je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku, anebo společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku.
8. Napadené ustanovení části první čl. II bodu 1 zákona č. 14/2017 Sb. zní:
Zákaz uvedený v § 4c se použije pro řízení o poskytnutí dotace nebo investiční pobídky zahájená po nabytí účinnosti tohoto zákona. Řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů.
9. Napadené ustanovení části první čl. II bodu 6 zákona č. 14/2017 Sb. zní:
Zákazy a omezení podle § 4a zákona č. 159/2006 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se nevztahují na veřejného funkcionáře, který zahájil výkon veřejné funkce přede dnem nabytí účinnosti tohoto ustanovení.
10. Napadené ustanovení části třetí čl. IV zákona č. 14/2017 Sb. zní:
Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 274/2003 Sb., zákona č. 341/2004 Sb., zákona č. 501/2004 Sb., zákona č. 626/2004 Sb., zákona č. 82/2005 Sb., zákona č. 127/2005 Sb., zákona č. 348/2005 Sb., zákona č. 235/2006 Sb., zákona č. 160/2007 Sb., zákona č. 296/2007 Sb., zákona č. 304/2007 Sb., zákona č. 124/2008 Sb., zákona č. 384/2008 Sb., zákona č. 41/2009 Sb., zákona č. 196/2009 Sb., zákona č. 227/2009 Sb., zákona č. 132/2010 Sb., zákona č. 153/2010 Sb., zákona č. 302/2011 Sb., zákona č. 420/2011 Sb., zákona č. 458/2011 Sb., zákona č. 142/2012 Sb., zákona č. 275/2012 Sb., zákona č. 406/2012 Sb., zákona č. 496/2012 Sb., zákona č. 181/2014 Sb., zákona č. 250/2014 Sb., zákona č. 79/2015 Sb., zákona č. 139/2016 Sb. a zákona č. 180/2016 Sb., se mění takto:
1. V § 13 se na konci odstavce 3 tečka nahrazuje čárkou a doplňuje se písmeno g), které zní:
"g) není veřejným funkcionářem, jemuž je podle zákona o střetu zájmů zakázáno provozovat rozhlasové nebo televizní vysílání, ani právnickou osobou, jejímž je takový veřejný funkcionář společníkem, členem nebo ovládající osobou.".
2. V § 21 se na konci textu odstavců 6 a 7 doplňují slova " ; to neplatí, pokud byl tímto společníkem veřejný funkcionář, jemuž je podle zákona o střetu zájmů zakázáno provozovat rozhlasové nebo televizní vysílání".
3. V § 63 se na konci odstavce 1 tečka nahrazuje čárkou a doplňuje se písmeno d), které zní:
"d) se stal veřejným funkcionářem, jemuž je podle zákona o střetu zájmů provozování rozhlasového nebo televizního vysílání zakázáno, anebo se takový veřejný funkcionář stal jeho společníkem, členem nebo ovládající osobou.".
11. Napadené ustanovení části sedmé čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb. zní:
Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. září 2017, s výjimkou čl. I bodu 17, čl. II bodu 6 a čl. IV, které nabývají účinnosti patnáctým dnem po jeho vyhlášení.
III. Argumentace navrhovatele
12. Navrhovatel tvrdí, že podle § 4 zákona o střetu zájmů člen vlády nesmí podnikat nebo provozovat samostatnou výdělečnou činnost, nesmí být členem statutárního orgánu, řídicího nebo kontrolního orgánu, přičemž tato omezení se nevztahují na správu vlastního majetku (pozn. - nejde-li o podnikání v těchto oborech - viz § 4 odst. 2 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů). Naproti tomu § 4b a 4c zákona o střetu zájmů v podstatě zamezují tomu, aby člen vlády vlastnil majetkový podíl v obchodní společnosti dosahující alespoň 25 %, a obdobně to platí pro § 4a zákona o střetu zájmů, z něhož i pro člena vlády vyplývá zákaz vlastnit jakýkoliv majetkový podíl v předmětné právnické osobě nebo být jejím členem (pozn. - ani ji ovládající osobou). Ustanovení § 4a až 4c ve srovnání s § 4 zákona o střetu zájmů ve vztahu k členovi vlády překračují rámec čl. 70 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), podle něhož člen vlády nesmí vykonávat činnosti, jejichž povaha odporuje výkonu jeho funkce.
13. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů (zákaz mediálního podnikání) navrhovatel považuje za rozporné s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Toto ustanovení obsahuje shora (sub 12) uvedené zákazy a současně předpokládá, že veřejný funkcionář je nemusí dodržet s tím, že jej postihnou v § 4a odst. 3 zákona o střetu zájmů uvedené následky. K omezení vlastnického práva může výjimečně dojít v případě jeho kolize s mimořádně silným a řádně odůvodněným veřejným zájmem, při pečlivém šetření jeho podstaty a smyslu, aby nebylo zneužito postavení provozovatele rozhlasového nebo televizního vysílání, popř. vydavatele periodického tisku nebo jejich podílníka. Při aplikaci zásady proporcionality [např. část III nálezu ze dne 13. 8. 2002sp. zn. Pl. ÚS 3/02(N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) nebo bod 184 nálezu ze dne 12. 3. 2008sp. zn. Pl. ÚS 83/06(N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)] napadené ustanovení neobstojí ani z hlediska principu vhodnosti, ani potřebnosti.
14. Z hlediska principu vhodnosti, tj. schopnosti vůbec dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva, nebo, jako v tomto případě, veřejného zájmu, si lze podle navrhovatele jen obtížně představit, že střet zájmů může nastat např. u vedoucího Kanceláře Senátu, předsedy Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví nebo člena Nejvyššího kontrolního úřadu, jak to jinak § 4a zákona o střetu zájmů předpokládá. Jde-li o členy vlády, rámec jejich omezení stanoví čl. 70 Ústavy a lze si rovněž obtížně představit, že by člen vlády musel mít majetkovou účast v některém z uvedených médií, aby mohl veřejnosti sdělovat informace o výkonu své funkce, a to z důvodu vlastnictví nebo spoluvlastnického podílu způsobem, který odporuje výkonu jeho funkce. Napadené ustanovení tak omezuje správu vlastního majetku takovým způsobem, že nutí veřejného činitele k tomu, aby se vlastnictví majetkového podílu - ve společnosti provozující rozhlasové nebo televizní vysílání nebo vydávající periodický tisk - vzdal. Měl-li zákonodárce na mysli i to, že poslanci, senátoři a členové vlády jsou současně členy politických stran nebo politických hnutí, jde o jinou (a širší) problematiku, která do zákona o střetu zájmů nepatří.
15. Z hlediska principu potřebnosti, podle něhož je povoleno ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám použít pouze nejšetrnější z více možných prostředků, je § 4a odst. 3 zákona o střetu zájmů k čl. 11 odst. 1 Listiny zdánlivě šetrný, nicméně omezuje správu vlastního majetku takovým způsobem, že, a to i v kontextu celého § 4a zákona o střetu zájmů, nutí veřejného činitele k tomu, aby se vlastnictví majetkového podílu vzdal.
16. Stejně tak podle navrhovatele napadené ustanovení neobstojí ani z hlediska principu přiměřenosti, neboť újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Tomuto principu obtížně vyhoví již proto, že zahrnuje i provozovatele televizního nebo rozhlasového vysílání, kteří nevysílají nic jiného než hudbu nebo naučné pořady, anebo vydavatele soustřeďující se na vydávání výlučně odborného periodického tisku.
17. Zákazy v § 4b a 4c zákona o střetu zájmů považuje navrhovatel za rozporné s čl. 3 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny z hlediska vhodnosti, neboť schopnost přijaté právní úpravy dosáhnout zamýšleného cíle je v podstatě nulová s ohledem na detailní úpravu zadávacího řízení. Navíc § 4b zákona o střetu zájmů bezprostředně nepostihuje zadavatele veřejné zakázky, ale uchazeče o veřejnou zakázku. Obdobně (princip vhodnosti použitého prostředku) to platí o pozitivní právní úpravě investičních pobídek (§ 4b zákona o střetu zájmů). Na posuzování a rozhodování o žádostech o investiční pobídky je aplikován nejen zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů, a jeho prováděcí předpisy, ale celá řada dalších právních předpisů, včetně přímo použitelných předpisů Evropské unie (dále též "EU"). Stejně tak dotace s účelovým určením jsou pro jednotlivé kapitoly obsaženy v zákoně o státním rozpočtu na příslušný rok, schváleném Poslaneckou sněmovnou, jejich poskytování se řídí rozpočtovými pravidly, zvláštními právními předpisy nebo i interními normativními instrukcemi; relevantní ingerence ministra spočívá ve vydání normativní instrukce, kterou se pak vyhlašování dotačních programů a proces rozhodování o poskytnutí dotací v konkrétních případech řídí, přičemž žádosti jsou zpravidla kolektivně, někdy i vícestupňově posuzovány. Zdrojem značné části dotací jsou prostředky EU, jejich čerpání se řídí rozsáhlými předpisy a metodikou, jejichž dodržování podléhá vícestupňové kontrole, a to i ze strany orgánů Evropské komise.
18. Napadená ustanovení § 4b a 4c zákona o střetu zájmů neobstojí ani z hledisek potřebnosti a přiměřenosti, neboť přijatá právní úprava předem vylučuje určitý okruh žadatelů o veřejnou zakázku, investiční pobídky nebo dotace, čímž zakládá mezi obchodními společnostmi bezdůvodně nerovnost. Je tak pro ně diskriminační a z hlediska ústavních principů nepřiměřená. Současně tato ustanovení jsou ve zřejmém rozporu i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, zejména s čl. 1 bodem 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). To platí i pro rozpor s čl. 21 odst. 4 Listiny, podle něhož občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, neboť nastolují nepřiměřeně s tímto ustanovením stav, kdy občan se musí rozhodnout, zda se stane nebo zůstane členem vlády, a pak obchodní společnost, v níž má podíl, v konkurenčním prostředí zanikne se všemi důsledky, které s tím souvisí, nebo přestane být členem vlády, anebo zůstane členem vlády a svůj podíl převede na jiný subjekt; přitom ovšem platí ústavní zásada, že základní právo lze omezit nejen v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, ale současně i při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, s čímž tato právní úprava nepočítá.
19. Konečně navrhovatel zdůrazňuje, že právní úprava zakotvená v § 4b zákona o střetu zájmů je rozporná se závěry Soudního dvora EU, a to rozsudku ze dne 23. 12. 2009 ve věci C-376/08 Serrantoni Srl a Consorzio stabile edili Scrl proti Comune di Milano, rozsudku ze dne 19. 5. 2009 ve věci C-538/07 Assitur Srl proti Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano a obdobně rozsudku ze dne 16. 12. 2008 ve věci C-213/07 Michaniki AE proti Ethniko Symvoulio Radiotileorasis a Ypourgos Epikrateias (blíže k tomu též argumentace vedlejší účastnice sub 39).
20. Důvod pro zrušení § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů (oznamovací povinnost ve věci mediálního podnikání) a čl. II bodu 6 a čl. IV zákona č. 14/2017 Sb. spatřuje navrhovatel v odstranění ustanovení závislých na existenci § 4a zákona o střetu zájmů [jedná se o příslušné přechodné ustanovení a komplementární změnu zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 231/2001 Sb.")]. Důvodem návrhu na zrušení čl. II bodu 1 zákona č. 14/2017 Sb. (upravuje přechodná ustanovení) je zejména jeho vazba na ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů, které je primárním předmětem návrhu na zrušení.
21. Přechodná ustanovení napadené právní úpravy zpochybňují důvěru v právo a legitimní očekávání jeho adresátů i tím, že ve vztahu k § 4b zákona o střetu zájmů zákon č. 14/2017 Sb. na rozdíl od § 4a a 4c zákona o střetu zájmů úpravu v přechodných ustanoveních neobsahuje, což znamená, že stane-li se obchodní společnost, v níž má veřejný funkcionář zákonem stanovený podíl, uchazečem o veřejnou zakázku přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 14/2017 Sb. a zadávací řízení nebude do tohoto dne ukončeno zadáním veřejné zakázky, musí být zadavatelem ze zadávacího řízení vyloučena. Jde zřejmě o obecně přijatelnou tzv. nepravou retroaktivitu, ale s ní souvisí i princip legitimního očekávání, který byl přijatou právní úpravou porušen.
IV. Vyjádření navrhovatelky jako vedlejší účastnice řízení
22. Vedlejší účastnice se ve svém obsáhlém přípise ze dne 3. 5. 2017 připojila k návrhu navrhovatele na zrušení shora uvedených ustanovení (blíže sub 1 až 3) s tím, že v řízení o návrhu na zrušení čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb. vystupuje jako navrhovatelka.
23. Vyjádření vedlejší účastnice je nutno rozdělit na zásadní argumentaci obecně zpochybňující ústavnost jí napadených ustanovení zákona o střetu zájmů, kam lze zahrnout i její námitky porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona č. 14/2017 Sb., tj. porušení čl. 40 Ústavy a transparentnosti zákonodárného procesu. Další část argumentace je zaměřena na neústavnost jednotlivých napadených ustanovení zákona o střetu zájmů, popř. jeho novelizace zákonem č. 14/2017 Sb.
IV. a) Průběh legislativního procesu a jeho rozpor s ústavním pořádkem
24. Vedlejší účastnice má předně za to, že zákon č. 14/2017 Sb. měl být přijímán postupem podle čl. 40 Ústavy, neboť reguluje pasivní volební právo, a jde tudíž o zákon via facti volební, a také, že legislativní proces, který vedl ke schválení napadených ustanovení, byl natolik netransparentní a zmatečný, že tuto proceduru nelze označit za ústavně konformní. Tento problém se týká zejména projednávání návrhu zákona č. 14/2017 Sb. v Poslanecké sněmovně.
1. Nedodržení postupu podle čl. 40 Ústavy
25. Podle vedlejší účastnice zákon č. 14/2017 Sb. mimo jiné prostřednictvím nového § 4a zákona o střetu zájmů zcela zásadním způsobem zasahuje do pasivního volebního práva, neboť nově stanoví neslučitelnost funkce poslance a senátora s vlastnictvím podílu či členstvím v právnické osobě, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku. Svým obsahem tak zákon č. 14/2017 Sb. podle vedlejší účastnice odpovídá pojmu "volební zákon" obsaženému v čl. 40 Ústavy.
26. V případě neslučitelnosti funkcí s dopadem na zánik mandátu členů zastupitelstev krajů i obcí je neslučitelnost funkcí upravena ve volebních zákonech do zastupitelstev krajů a obcí (viz § 5 odst. 2 a § 48 odst. 3 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 5 odst. 2 a § 55 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Z hlediska vnitřní provázanosti právního řádu a jeho logiky je nedůvodné materiálně totožnou věc (neslučitelnost funkcí) upravovat odlišně ve volebním zákoně vztahujícím se k členům zastupitelstev [kde změna zákona podléhá souhlasu obou komor Parlamentu České republiky (dále též jen "Parlament")] oproti úpravě přijaté v jinak nazvaném zákoně vztahujícím se na poslance a senátory (zákoně o střetu zájmů) s tím, že snad pouze díky jinému názvu lze obejít ústavní pravidlo povinného schválení volebního zákona v obou komorách Parlamentu.
27. Je-li v zákoně ustanovení, které se dotýká voleb a neslučitelnosti volené funkce, je pak podmínkou ústavnosti celého zákona [a nejen ustanovení o neslučitelnosti volených funkcí - srov. nález ze dne 22. 6. 2005sp. zn. Pl. ÚS 13/05(N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)] jeho schválení v režimu čl. 40 Ústavy, jenž stanoví povinný souhlas Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Senát"). Protože tento způsob projednávání zákona č. 14/2017 Sb. nebyl obsažen v důvodové zprávě a ani nebyl uveden předkladatelem při jednání Poslanecké sněmovny a Senátu, nebyla tato podmínka (o schválení zákona v režimu čl. 40 Ústavy) splněna, byť Senát se zákonem souhlasil, nicméně senátoři nevěděli, že jejich souhlas je nutný. Skutečnost, že Senát zákon č. 14/2017 Sb. schválil, lze považovat nanejvýš za náhodu, nikoliv však za vědomé schvalování zákona č. 14/2017 Sb. v režimu čl. 40 Ústavy ze strany obou komor Parlamentu. Poslanci ani senátoři si evidentně po celou dobu projednávání zákona č. 14/2017 Sb. nebyli vůbec vědomi skutečnosti, že jde o zákon volební, pro nějž je stanoven speciální požadavek v čl. 40 Ústavy. Vedlejší účastnice má za to, že tato skutečnost zpochybňuje legalitu a ústavnost celého procesu vedoucího ke schválení zákona č. 14/2017 Sb.
2. Zmatečnost a netransparentnost legislativního procesu
28. Vedlejší účastnice obsáhle popisuje průběh legislativního procesu, přičemž zejména konstatuje, že ačkoli garanční ústavně právní výbor Poslanecké sněmovny ve svém usnesení ze dne 2. 9. 2016 č. 248 doporučil určité pořadí a způsob hlasování o jednotlivých návrzích, toto pořadí a způsob hlasování byly ve třetím čtení několikrát měněny z důvodu vzájemného překrývání a neslučitelnosti jednotlivých pozměňovacích návrhů, přičemž hlasování o jednotlivých návrzích nakonec probíhalo v jiném sledu, než jak bylo garančním výborem doporučeno. Tato nekonzistentnost jednotlivých pozměňovacích návrhů (na základě kterých došlo i k přijetí ústavní stížností napadených ustanovení) a výsledné procedury hlasování s předem navrženým průběhem hlasování znemožnila poslancům plnou orientaci v programu hlasování, a především výsledném obsahu zákona č. 14/2017 Sb.
29. Hlasovací procedura ve třetím čtení musela být "na poslední chvíli" upravena ve snaze o systematizaci hlasování o vzájemně neslučitelných pozměňovacích návrzích, nicméně je evidentní, že poslanci neměli dostatečný prostor se na hlasování patřičně připravit. Již ze samotných návrhů na změnu hlasovací procedury je zcela evidentní, že šlo o úpravy natolik komplikované, že ze strany přítomných poslanců bylo velmi obtížné tyto nejen pečlivě sledovat, natož jim bezchybně přizpůsobit už dříve rozmyšlenou představu, jak o kterém návrhu hlasovat. Je zřejmé, že průběh hlasování byl chaotický a zmatečný, a od řadového poslance, který aktivně nepředkládal pozměňovací návrhy, nebylo možno očekávat, že by mu bylo jasné, o jakých návrzích, jakého konkrétního znění a v jakém kontextu hlasuje. Takový průběh znemožňuje zrekonstruovat výsledný text zákona č. 14/2017 Sb. A ověřit, zda se jedná skutečně o autentické znění schválené Poslaneckou sněmovnou a postoupené Senátu. Zejména není vůbec jednoznačné, v jaké podobě byla Poslaneckou sněmovnou schválena přechodná ustanovení. Stejně tak je otázkou, zda senátoři mohli mít přesnou představu o tom, jaký dopad do zákona č. 14/2017 Sb. pozměňovací návrhy, které schválili, budou mít (respektive jaké mít nebudou).
30. Postup při hlasování o zákoně č. 14/2017 Sb. je proto klasickým projevem živelné normotvorby, kterou již v minulosti označil Ústavní soud za protiústavní [nález ze dne 15. 2. 2007sp. zn. Pl. ÚS 77/06(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Pro zachování souladu s ústavním pořádkem je podle názoru vedlejší účastnice nezbytné, aby nejen právní předpis, ale také způsob normotvorby vedoucí k jeho vzniku, byl přijímán za podmínek, které garantují, že každý zákonodárce měl při hlasování jasnou představu o tom, jaké důsledky pro výslednou podobu zákona bude mít hlasování pro či proti jednotlivým návrhům. Jedině za takových podmínek totiž může zákonodárce provést náležitou přípravu a úvahu, jež jsou nepostradatelné pro jeho následné fundované rozhodnutí, zda hlasovat pro či proti přijetí dané normy a dostát svému slibu hlasovat podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.
3. Obecné zásadní námitky proti porušení základních principů ústavního pořádku v zákoně o střetu zájmů
31. Podle vedlejší účastnice jsou jako celek napadená ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to především se základními zásadami právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), principem právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a práv nabytých v dobré víře a s principem panství zákona, a to konkrétně s požadavkem na obecnost právní regulace (a potažmo i principem dělby moci). Přijatá právní úprava je pak v rozporu s požadavkem na dodržení speciální procedury pro schvalování volebního zákona v souladu s čl. 40 Ústavy; dále s ústavně garantovanou zásadou, podle níž jsou základní práva a svobody nezadatelné a nezrušitelné (čl. 1 odst. 1 Listiny), povinnosti mohou být ukládány na základě zákona jen při zachování základních práv a svobod a za podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 1), a zásadou, podle níž omezení základních práv a svobod nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny), a musí být přiměřená deklarovanému cíli (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Dále je podle vedlejší účastnice přijatá právní úprava rozporná s ústavně garantovaným principem rovnosti v právech a zákazem diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy), stejně jako principem, podle něhož nikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv a svobod (čl. 3 odst. 3 Listiny). To vše ve spojení s čl. 70 Ústavy způsobuje omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), práva na svobodné podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a práva podílet se na správě věcí veřejných a práva na rovný přístup k veřejným funkcím [čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny a čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt")]. Tuto obecnou a výchozí argumentaci poté obsáhle rozvádí i ve vztahu k jednotlivým napadeným ustanovením.
32. Vedlejší účastnice opakovaně namítá, že zákon č. 14/2017 Sb. v napadené části téměř výhradně postrádá znak všeobecnosti, imanentní materiálnímu demokratickému právnímu státu, neboť do zákona o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, vkládá ustanovení regulující jedinečný případ. To je názorný případ zneužití zákonodárné moci a porušení principu dělby moci, neboť z rozpravy v Poslanecké sněmovně a Senátu, stejně jako z vyjadřování poslanců a senátorů v médiích vyplývá, že napadená ustanovení byla namířena výhradně proti zájmům Ing. Andreje Babiše. O tom svědčí též selektivní a účelové schválení okamžité účinnosti § 4b až 4c zákona o střetu zájmů za situace, kdy napadená ustanovení dopadají na jednu konkrétní osobu a všichni zákonodárci jsou s touto skutečností dobře seznámeni. Na účelovost zákona č. 14/2017 Sb. lze navíc usuzovat rovněž z veřejné diskuse.
IV. b) Ústavně nonkonformní omezení práva vlastnit majetek a práva na svobodné podnikání
33. Napadená ustanovení překračují podle vedlejší účastnice licenci obsaženou v čl. 70 Ústavy, a to zejména proto, že namísto omezení činností, které mohou vykonávat veřejní funkcionáři, omezují jejich právo vlastnit majetek a účelově poškozují majetek veřejných funkcionářů nabytý před započetím výkonu veřejné funkce, a dokonce i jiných osob, které vůbec veřejnými funkcionáři nejsou. Napadená ustanovení zcela nepřiměřeným způsobem omezují také právo vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, a to širokému okruhu veřejných funkcionářů, přičemž navíc účelově, nepřiměřeně a v rozporu s principem rovnosti v právech zasahují do poklidného užívání majetku veřejnými funkcionáři i jinými osobami, které veřejnými funkcionáři nejsou. K tomu vedlejší účastnice odkazuje na nálezy ze dne 1. 2. 1994sp. zn. III. ÚS 23/93(N 5/1 SbNU 41), ze dne 11. 1. 2000sp. zn. III. ÚS 462/98(N 2/17 SbNU 7) a ze dne 9. 1. 2008sp. zn. II. ÚS 268/06(N 2/48 SbNU 9). Stejně tak napadená ustanovení zasahují do práva na podnikání podle čl. 26 Listiny, přičemž odkazuje na nálezy ze dne 14. 2. 2001sp. zn. Pl. ÚS 45/2000(N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) a ze dne 25. 11. 2003sp. zn. I. ÚS 504/03(N 138/31 SbNU 227).
34. Podle vedlejší účastnice nová právní úprava obsažená v § 4a až 4c zákona o střetu zájmů představuje velmi závažný zásah do podnikatelské činnosti obchodních společností (dále též jen "dotčená společnost") a do práva jejich společníků vlastnit majetek. Takto přijatá právní úprava znehodnocuje investice společníků či akcionářů dotčených společností a dochází (z důvodu nemožnosti ucházet se o veřejné zakázky apod.) k diskriminaci tohoto typu vlastnictví. Napadená ustanovení dopadají také protiústavně na práva třetích osob závislých na adresátech zákona o střetu zájmů, a to např. z titulu pracovněprávních vztahů, což vedlejší účastnice dokládá na právní úpravě příspěvků na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
35. Vedlejší účastnice tak má za to, že § 4a až 4c zákona o střetu zájmů s eliminací skutečného střetu zájmů na straně veřejných funkcionářů souvisí pramálo a jde dalece nad rámec toho, co by pro takovou regulaci bylo zapotřebí. Jeví se spíše jako jakási forma sankce. Požadavkem ústavně konformního omezení vlastnického práva je navíc poskytnutí kompenzace. Ani tato podmínka přípustného omezení vlastnického práva však není v daném případě splněna, neboť zákon o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, s náhradou za nucené omezení vlastnického práva veřejných funkcionářů, natož ostatních společníků dotčených společností a dotčených společností samotných nikterak nepočítá.
1. Disproporcionalita § 4a zákona o střetu zájmů ve vztahu ke sledovanému cíli
36. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů nelze podle vedlejší účastnice považovat za přiměřené deklarovanému cíli, tj. zamezení střetu zájmů na straně veřejných funkcionářů. Především i zde platí, že omezení vlastnického práva se nemůže opírat o čl. 70 Ústavy, neboť tento umožňuje omezit určité činnosti dotčeného veřejného funkcionáře, nikoliv však jeho vlastnická práva. V úvahu pak nepřipadá ani omezení vlastnického práva na základě potřeby ochrany veřejného zájmu, neboť souvislost s ochranou veřejného zájmu nebyla nikterak, natož uspokojivě vysvětlena, neboť zakazuje vlastnictví médií, která vůbec nemají žádný objektivní reálný vliv na politické dění (např. motoristický magazín), a naopak se vyhýbá regulaci takových médií, která jsou v současné době nejvlivnější, tedy médií elektronických, ať již internetových televizí, zpravodajských serverů či sociálních sítí. Naprostou nepřiměřenost zaváděného zákazu je pak možno dokumentovat i na skutečnosti, že zatímco veřejný funkcionář média vlastnit nesmí, například politické strany a hnutí je vlastnit mohou. Proto § 4a zákona o střetu zájmů není v žádném ohledu proporcionální k tvrzenému cíli v podobě zamezení střetu zájmů, když není jasné, o jaký střet zájmů by mělo jít, ustanovení se zaměřuje pouze na úzce vymezený segment médií, a tudíž tento hypotetický střet zájmů ve skutečnosti ani neřeší a jde dalece nad rámec omezení nezbytných k tomu, aby bylo zajištěno, že veřejný funkcionář nemá na příslušná média vliv.
2. Disproporcionalita § 4b a 4c zákona o střetu zájmů ve vztahu ke sledovanému cíli v čl. 70 Ústavy
37. Základním atributem § 4b a 4c zákona o střetu zájmů je podle vedlejší účastnice skutečnost, že zcela vybočují z limitů možné regulace střetu zájmů stanovených v čl. 70 Ústavy, neboť v podstatné míře omezují subjekty zcela odlišné od osoby veřejného funkcionáře, účelově poškozují jejich majetek a podnikatelskou činnost. Zprostředkovaně pak poškozují i samotné dotčené veřejné funkcionáře, neboť účelově poškozují majetek obchodních společností, ve kterých má veřejný funkcionář přímo či nepřímo podíl. Přitom dotčené společnosti, natož jejich ostatní společníci či akcionáři nejsou schopni ovlivnit, kdo a v jakém rozsahu je držitelem podílů či akcií na jejich základním kapitálu. Veřejný funkcionář ani nemusí být osobou ovládající - zcela postačí minoritní podíl přesahující 25 %, stejně jako podíl držený veřejným funkcionářem pouze nepřímo; jsou tak postihovány za to, že podílem v nich disponuje přímo či nepřímo osoba, která se rozhodne zastávat veřejnou funkci, a vykonávat tak své ústavně zaručené právo podílet se na správě věcí veřejných a právo na rovný přístup k veřejným funkcím (čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny). Tím se § 4b a 4c zákona o střetu zájmů dostávají též do konfliktu s čl. 3 odst. 3 Listiny.
38. Nepřiměřenost, nešetrnost a nevhodnost dané právní úpravy pro naplnění ústavní licence obsažené v čl. 70 Ústavy vyplývají též ze skutečnosti, že zákazy obsažené v § 4b a 4c zákona o střetu zájmů jsou paušální a zcela odhlížejí od otázky, zda střet zájmů ve vztahu k dané veřejné zakázce či dotaci alespoň hypoteticky vzniknout může, či nikoliv. Ustanovení § 4b zákona o střetu zájmů zakazuje účast v zadávacích řízeních, ať jde o veřejné zadavatele, či veskrze soukromé subjekty, které zadávají sektorové či dotované zakázky. Skutečnost, že veřejný funkcionář nemá s těmito subjekty nic společného, zákonodárce zcela pominul.