Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Pavla Šámala (soudce zpravodaje), Jana Wintra a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti evidované církevní právnické osoby Římskokatolická farnost - prelatura Český Krumlov, sídlem Horní 156, Český Krumlov, zastoupené JUDr. Jakubem Křížem, Ph.D., advokátem, sídlem Thákurova 676/3, Praha 6 - Dejvice, proti usnesení Nejvyššího soudu č. j. 28 Cdo 3518/2023-984 ze dne 14. prosince 2023, rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 7 Co 365/2023-955 ze dne 28. června 2023 a rozsudku Okresního soudu v Českých Budějovicích č. j. 34 C 422/2015-908 ze dne 10. října 2022, za účasti Nejvyššího soudu, Krajského soudu v Českých Budějovicích a Okresního soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a a) České republiky - Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2 - Nové Město, a obchodních společností b) Rybářství Třeboň Hld. a. s., sídlem Rybářská 801, Třeboň, c) ODEON a. s., sídlem Josefská 425/25, Brno, a d) Táborská investiční a. s., sídlem 9. května 678/20, Tábor, zastoupených JUDr. Ing. Janem Zrzaveckým, Ph.D., advokátem, sídlem Vodičkova 710/31, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejších účastnic řízení, takto:
Usnesením Nejvyššího soudu č. j. 28 Cdo 3518/2023-984 ze dne 14. prosince 2023, rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 7 Co 365/2023-955 ze dne 28. června 2023 a rozsudkem Okresního soudu v Českých Budějovicích č. j. 34 C 422/2015-908 ze dne 10. října 2022 bylo porušeno právo stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a tato rozhodnutí se proto ruší.
Odůvodnění:
I. Stručné shrnutí závěrů nálezu
1. Ústavní soud se v posuzované věci zabýval nárokem církevní právnické osoby na restituci konfiskovaného majetku. Hodnotil, zda civilní soudy ústavně souladně vyřešily konflikt dvou tvrzených právních titulů konfiskace: konfiskace poválečným Československem před únorem 1948 podle Benešova dekretu č. 12/1945 Sb. a konfiskace komunistickým režimem po únoru 1948 podle zákona č. 142/1947 Sb., o revisi první pozemkové reformy.
2. Podle Ústavního soudu civilní soudy porušily stěžovatelčino právo na soudní ochranu, neboť řádně nezhodnotily, zda vůči ní (respektive její právní předchůdkyni) nastaly právní účinky tvrzené konfiskace podle Benešova dekretu, jinými slovy, zda byla naplněna výluka z restituce podle § 8 odst. 1 písm. h) zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi ("ZMV").
3. Smyslem a účelem zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi z roku 2012 bylo zmírnit některé majetkové křivdy, jež komunistický režim vůči církvím spáchal v rozhodném období od února 1948 do ledna 1990. Prostřednictvím určovací žaloby podle § 18 odst. 1 uvedeného zákona nelze zákonodárcem vymezený časový rámec obcházet. Církve se proto nemohou účinně domáhat určení vlastnického práva k majetku, který jim byl fakticky či právně zkonfiskován před únorem 1948.
4. Jelikož se restituce obecně dotýkají dávných historických událostí, je zřejmé, že i v rámci vypořádávání "církevních" restitucí často vznikají spory o tom, kdy a jak stát majetkovou křivdu způsobil. Pravý konflikt dvou tvrzených právních titulů konfiskace v rámci řízení o určovací žalobě církve podle § 18 odst. 1 ZMV (obdobně jako v jiných restitučních sporech) vzniká v případě, že žalující církevní právnická osoba na jedné straně tvrdí, že jí komunistický režim odňal majetek po únoru 1948 (ve smyslu § 5 ZMV), zatímco žalovaná strana tvrdí, že vlastnické právo k církevnímu majetku stát nabyl podle Benešova dekretu ex lege nabytím jeho účinnosti v červnu 1945, bez faktického převzetí [ve smyslu § 8 odst. 1 písm. h) ZMV].
5. V řízení o restituční určovací žalobě církve, ve kterém civilní soud musí popsaný konflikt tvrzených konfiskací vyřešit, se uplatní standardní pravidla rozložení důkazního břemene v občanském soudním řízení. Žalující církev jako případný restituent má předně povinnost dostatečně prokázat existenci příslušného restitučního titulu, tzn., že sporný majetek byl v rozhodném období po únoru 1948 ze strany komunistického režimu formálně podroben konfiskaci (kupříkladu v rámci revize první pozemkové reformy podle zákona č. 142/1947 Sb.) a že komunistický režim majetek v rozhodném období rovněž fakticky převzal. Následně tíží důkazní břemeno žalovaného, který restituční nárok zpochybňuje. Musí tvrdit a prokázat, že jsou dány předpoklady pro restituční výluku.
6. Přestože podle tzv. doktríny nedotknutelnosti deklaratorních konfiskačních aktů civilním soudům nepřísluší přezkoumávat deklaratorní konfiskační rozhodnutí (výměry, vyhlášky atd.), při řešení konfliktu dvou tvrzených konfiskací v restitučních sporech (včetně řízení o žalobě podle § 18 odst. 1 ZMV) mají civilní soudy povinnost řádně zhodnotit, zda je dána výluka podle § 8 odst. 1 písm. h) ZMV. Při takovém hodnocení je pak nutné - v souladu s požadavky základního práva na soudní ochranu obou účastníků restitučního sporu - přesvědčivě se vypořádat s tvrzením, že ke konfiskaci nedošlo.
7. Konfiskační vyhláška, která nenaplňuje znaky rozhodnutí o kategorizaci právnických osob do skupiny "zrádců a nepřátel" ve smyslu § 3 odst. 2 dekretu č. 12/1945 Sb., nemůže pro účely posuzování restituční výluky podle § 8 odst. 1 písm. h) ZMV obstát jako důkaz, že došlo ke konfiskaci podle tohoto dekretu.
8. Uvedenými závěry Ústavní soud v tomto nálezu vyjasnil rozpory ve své judikatuře. Korigoval závěry týkající požadavku "účinné konfiskace" v restitučních sporech [nález sp. zn. II. ÚS 1920/20 (prelatura Český Krumlov II) a na něj navazující rozhodnutí] a vyjasnil význam linie rozhodnutí, podle kterých bez dalšího nelze zkoumat vady prováděcích konfiskačních aktů [nález sp. zn. IV. ÚS 2056/18 (Cisterciácké opatství Osek) a na něj navazující usnesení].
9. Zvolené řešení je zároveň v souladu se závěry stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 (Obcházení restitučních předpisů určovacími žalobami) a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/24 (Poválečná konfiskace majetku rodu z Lichtenštejnů), ve kterých Ústavní soud potvrdil základní východisko neprolomitelnosti Benešových dekretů.
II. Historický kontext
10. Dříve než se Ústavní soud bude zabývat konkrétními okolnostmi stěžovatelčina případu, je pro účely přehlednosti vhodné stručně shrnout historický kontext jednak konfiskační právní úpravy v poválečném Československu (včetně relevantní judikatury) [II. 1], jednak církevních restitučních předpisů vydaných po roce 1989 (včetně relevantní judikatury) [II. 2].
II. 1 Poválečná konfiskační právní úprava a relevantní judikatura
11. V důsledku nacistické okupace Československa během druhé světové války byl mezinárodně uznané politické reprezentaci státu znemožněn výkon svrchované státní moci na území státu. Exilová vláda sídlící v Londýně se musela této situaci přizpůsobit. Výkon moci zákonodárné byl v říjnu 1940 dočasně přenesen na prezidenta republiky Edvarda Beneše, a to na základě ústavního dekretu prezidenta republiky č. 2/1940, o prozatímním výkonu moci zákonodárné. To následně prezidentovi umožnilo vydávání tzv. Benešových dekretů.
12. Dne 21. června 1945 vydal prezident Beneš dekret č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa, který nabyl účinnosti dne 23. června 1945. Jeho účel charakterizuje preambule: "Vycházeje vstříc volání českých a slovenských rolníků a bezzemků po důsledném uskutečnění nové pozemkové reformy a veden snahou především jednou provždy vzíti českou a slovenskou půdu z rukou cizáckých německých a maďarských statkářů, jakož i z rukou zrádců republiky a dáti ji do rukou českého a slovenského rolnictva a bezzemků, k návrhu vlády stanovuji:" Podle uvedeného dekretu se tedy pro účely pozemkové reformy "s okamžitou platností a bez náhrady" konfiskoval zemědělský majetek, jenž byl ve vlastnictví:
"a) všech osob německé a maďarské národnosti, bez ohledu na státní příslušnost;
b) zrádců a nepřátel republiky jakékoliv národnosti a státní příslušnosti, projevivších toto nepřátelství zejména za krize a války v letech 1938 až 1945;
c) akciových a jiných společností a korporací, jejichž správa úmyslně a záměrně sloužila německému vedení války nebo fašistickým a nacistickým účelům"
(§ 1 odst. 1 dekretu č. 12/1945 Sb.).
13. Za osoby německé nebo maďarské národnosti [§ 1 odst. 1 písm. a)] dekret považoval "osoby, které při kterémkoliv sčítání lidu od roku 1929 se přihlásily k německé nebo maďarské národnosti nebo se staly členy národních skupin nebo útvarů nebo politických stran, sdružujících osoby německé nebo maďarské národnosti" (§ 2 dekretu č. 12/1945 Sb.).
14. Za zrádce a nepřátele Československé republiky [§ 1 odst. 1 písm. b)] dekret označoval:
a) fyzické osoby, které kolektivně nebo individuálně vyvíjely činnost směřující proti státní svrchovanosti, samostatnosti, celistvosti, demokraticko-republikánské státní formě, bezpečnosti a obraně Československé republiky, které k takové činnosti podněcovaly nebo jiné osoby svésti hleděly a záměrně a aktivně podporovaly jakýmkoliv způsobem německé a maďarské okupanty,
b) z právnických osob ty, jejichž správa záměrně a aktivně sloužila německému nebo maďarskému vedení války nebo fašistickým a nacistickým účelům.
(§ 3 odst. 1 dekretu č. 12/1945 Sb.).
15. O tom, zda konkrétní fyzická nebo právnická osoba spadala do skupiny "zrádců a nepřátel Československé republiky" měl rozhodnout "zemský národní výbor, v jehož obvodě dotčená nemovitost ležela, podle návrhu příslušného okresního národního výboru". Pochybné případy měl předložit "zemský národní výbor ke konečnému rozhodnutí ministerstvu zemědělství, které rozhodovalo v dohodě s ministerstvem vnitra" (§ 3 odst. 2 dekretu).
16. Podle dobové judikatury tehdejšího nejvyššího správního soudu a tehdejšího Nejvyššího soudu stát podle dekretu č. 12/1945 Sb. nabýval vlastnické právo ke konfiskovanému majetku s okamžitou platností - ex lege - nabytím účinnosti dekretu dne 23. června 1945 [srov. nález tehdejšího nejvyššího správního soudu ze dne 2. května 1947 č. 277/46-6 (Boh. A 1615); rozsudek tehdejšího Nejvyššího soudu ze dne 26. června 1946 sp. zn. RII 61/46 (Vážný 102/46); rozsudek tehdejšího Nejvyššího soudu ze dne 28. ledna 1948 sp. zn. Rc I 252/46 (Vážný 374/48)]. Vlastnické právo stát nabýval originárně, a to jak bez potřeby faktického odevzdání, tak bez nutnosti intabulace, tzn. vkladu do pozemkových knih [srov. rozsudek tehdejšího Nejvyššího soudu ze dne 25. června 1947 sp. zn. Rv II 70/47 (Vážný 262/47)].
17. K provádění konfiskace podle dekretu č. 12/1945 Sb. se v prosinci 1946 podrobně vyjádřil tehdejší nejvyšší správní soud takto:
"Konfiskace zemědělského majetku nastává u osob v § 1 jmenovaných za podmínek tam uvedených s okamžitou platností ex lege. Dekret nemá žádného ustanovení o tom, že by k provedení této konfiskace bylo zapotřebí ještě nějakého úředního, deklaratorního aktu, kterým by v každém jednotlivém případě bylo vysloveno, že jsou splněny shora uvedené osobní i materiální předpoklady konfiskace. Vychází tedy zřejmě z předpokladu, že takového deklaratorního aktu aspoň zpravidla zapotřebí nebude a že bude tedy možno konfiskaci realizovati i bez takovéhoto rozhodnutí, přímo na základě předpisu zákona.
Stanoví sice v § 3, odst. 2, že o tom, zdali fysická nebo právnická osoba spadá pod ustanovení odst. 1, písm. a), b), tj. zda je to osoba, kterou jest považovati za zrádce a nepřítele ČSR, rozhodují zvláštní instance tam jmenované - zemský národní výbor, resp. ministerstvo zemědělství v dohodě s ministerstvem vnitra, a obdobně v § 1, odst. 3, že o tom, lze-li připustiti výjimku podle odst. 2, t. j. že se některým osobám německé a maďarské národnosti zemědělský majetek nekonfiskuje, rozhodují zvláštní instance v tomto odstavci jmenované - okresní národní výbor, resp. ministerstvo zemědělství v dohodě s ministerstvem vnitra. Leč ani z těchto ustanovení neplyne, že by takovéto rozhodnutí musilo v každém případě předcházeti provedení konfiskace, nýbrž má k němu dojiti jen tenkráte, jestliže se dotčená otázka stane spornou, tedy zejména tenkráte, požádá-li postižený majitel o rozhodnutí této otázky.
Tím není však ještě řečeno, že by dekret mimo oba právě vzpomenuté případy nepřipouštěl vydání obdobných deklaratorních rozhodnutí i o jiných předpokladech konfiskace, tedy zejména také o tom, zda osoba, jejíž majetek se konfiskuje, je národnosti německé nebo maďarské a jde-li v konkrétním případě o majetek zemědělský. Naopak v tom, že v obou shora vzpomenutých případech vydání takovýchto deklaratorií nejen výslovně připouští, nýbrž dává postiženými právní nárok na jejich vydání, nutno spatřovati vyslovení zásady, jež přirozeně má platiti i v příčině rozhodnutí o všelikých jiných předpokladech konfiskace. Proto také příslušné úřady i o těchto jiných předpokladech mohou vydávati deklaratorní rozhodnutí, uznají-li toho v konkrétním případě potřebu, i z moci úřední, jestliže však legitimovaná strana tuto otázku vznese na spor, pak takovéto deklaratorní rozhodnutí učiniti musí."
[nález tehdejšího nejvyššího správního soudu ze dne 31. prosince 1946 č. 337/45-46 (Boh. A 1512)].
18. Z uvedené poválečné judikatury tedy vyplývá, že byť právní účinky konfiskace podle dekretu č. 12/1945 Sb. nastávaly ex lege, ve sporných případech bylo nutné vydat deklaratorní rozhodnutí o splnění osobních a materiálních předpokladů konfiskace, aby bylo patrné, na koho dekret dopadá. Vydávání takových deklaratorních aktů bylo v kompetenci orgánů veřejné správy (politických úřadů), tzn. národních výborů, respektive ministerstev zemědělství a vnitra [viz nález tehdejšího nejvyššího správního soudu ze dne 2. května 1947 č. 277/46-6 (Boh. A 1615)].
19. V srpnu 1947 nabyl účinnosti zákon č. 142/1947 Sb., o revisi první pozemkové reformy. Ten zjednodušeně řečeno umožňoval státu zabrat majetek, který nebyl zabrán v rámci meziválečné "prvorepublikové" pozemkové reformy (tzv. první pozemkové reformy) provedené na základě zákona ze dne 16. dubna 1919, č. 215 Sb., o zabrání velkého majetku pozemkového. Podle prvně uvedeného zákona stát soukromý majetek konfiskoval zejména v době po únoru 1948. Ze znění § 16 odst. 1 citovaného zákona plynou výjimky z revize: "Ustanovení tohoto zákona se nevztahují na...b) půdu konfiskovanou podle dekretu č. 12/1945 Sb.,...". K provedení zákona bylo vydáno vládní nařízení č. 194 ze dne 18. listopadu 1947, o soupisu pozemkového majetku pro revizi první pozemkové reformy a o jejím vyznačení v pozemkových knihách (Sbírka zákonů a nařízení Republiky československé, 1947, částka 92).
II. 2 Církevní restituční předpisy a relevantní judikatura
20. V období od 25. února 1948 do 17. listopadu 1989 rozhodoval o řízení státu v Československu protiprávní komunistický režim (§ 2 odst. 1 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu). Záhy po revolučním roce 1989 začalo Československo přijímat některé právní předpisy s účelem zmírnit následky alespoň některých křivd, kterých se komunistický totalitní režim dopustil.
21. Jedním z významných restitučních předpisů byl tzv. výčtový zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého. Jeho účelem bylo částečně napravit křivdu způsobenou komunistickým režimem primárně řeholním řádům Římskokatolické církve v padesátých letech, zejména protiprávním odnětím jejich klášterů v rámci tzv. Akce K v dubnu 1950. Uvedený "výčtový" zákon ke dni jeho účinnosti za vlastnictví jednotlivých řádů prohlásil pouze některý (v přílohách zákona identifikovaný) nemovitý majetek.
22. Další restituční zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve snaze "zmírnit následky některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989" mimo jiné stanovil, že oprávněným fyzickým osobám - občanům České a Slovenské Federativní Republiky - měly být vydány nemovitosti, které na stát nebo na jinou právnickou osobu za totalitního režimu přešly v důsledku odnětí bez náhrady postupem podle zákona o revisi první pozemkové reformy (č. 142/1947 Sb.) [§ 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 229/1991 Sb.].
23. Z pohledu očekávaných budoucích církevních restitučních předpisů přitom bylo podstatné, že uvedený zákon č. 229/1991 Sb. v tzv. blokačním § 29, v původním znění účinném do roku 2012, stanovil, že majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace, nebylo možné převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí (restitučních) zákonů o tomto majetku. Obdobně zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, který v 90. letech upravoval podmínky privatizace, tj. převodu majetku státu na české nebo zahraniční fyzické nebo právnické osoby, v původním znění účinném do roku 2012 stanovil, že předmětem privatizace není majetek, který na stát přešel po 25. únoru 1948 z vlastnictví církví, řádů a kongregací a náboženských společností (viz tzv. blokační § 3 odst. 1).
24. V roce 2005 Ústavní soud ve stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 (Obcházení restitučních předpisů určovacími žalobami) ve vztahu k restitučním předpisům sjednotil "porevoluční" restituční judikaturu v závěru, že civilní žalobou o určení vlastnického práva nelze obcházet smysl a účel restitučního zákonodárství: podle obecných občanskoprávních předpisů se tedy nelze účinně domáhat určení vlastnického práva k majetku, který byl před únorem 1948 státem konfiskován buďto fakticky bez právního důvodu, nebo ex lege podle tzv. Benešových dekretů, jestliže zvláštní restituční předpis nestanoví specifický způsob zmírnění této majetkové újmy [stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 ze dne 1. listopadu 2005 (ST 21/39 SbNU 493, č. 477/2005 Sb.)].
25. Ústavní soud obecný závěr o specialitě restitučních předpisů vůči určovacím žalobám následně potvrdil i ve vztahu k tzv. výčtovému zákonu č. 298/1990 Sb. Ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS st. 22/05 přímo dovodil, že na majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, je nutno vztahovat režim restitučních zákonů, a tudíž zde není prostor pro podávání žalob o určení vlastnictví [stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 ze dne 1. listopadu 2005 (ST 22/39 SbNU 515, č. 13/2006 Sb.)].
26. V roce 2010 následně Ústavní soud v plenárním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (Církevní restituce: blokační § 29) rozhodoval o ústavnosti již výše zmíněného blokačního § 29 zákona č. 229/1991 Sb., jenž státu znemožňoval převádět majetek, který byl v původním vlastnictví církví (viz bod 23). Dospěl přitom k závěru, že "dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní" [nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. července 2010 (N 132/58 SbNU 3, č. 242/2010 Sb.)].
27. V reakci na uvedený nález byl následně v roce 2012 přijat ZMV, který nabyl účinnosti v lednu 2013. Tento zákon upravuje "zmírnění některých majetkových křivd, které byly spáchány komunistickým režimem církvím a náboženským společnostem v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990". Toto časové rozpětí tento zákon označuje za "rozhodné období" (§ 1). Za skutečnost, v jejímž důsledku byla církvím v rozhodném období způsobena majetková křivda, zákon mimo jiné označuje odnětí věci bez náhrady postupem podle zákona č. 142/1947 Sb., o revisi první pozemkové reformy [§ 5 písm. a) ZMV]. Zjednodušeně řečeno, podle uvedeného zákona měl stát povinnost vydat nemovitou věc, kterou komunistický režim bez náhrady odebral (zkonfiskoval) po únoru 1948. Stejný zákon na druhou stranu zakotvil tzv. restituční výluku, podle které nebylo možné vydat věc konfiskovanou na základě Benešova dekretu č. 12/1945 Sb. [§ 8 odst. 1 písm. h) ZMV]. Z uvedených ustanovení ZMV pak vyplývá, že i pokud by došlo k provedení konfiskace v rozhodném období (§ 1), avšak podle dekretu č. 12/1945 Sb. [§ 8 odst. 1 písm. h)], k majetkové křivdě ve smyslu téhož zákona nedošlo [ledaže by došlo ke zneužití Benešových dekretů po únoru 1948, viz kupříkladu nález sp. zn. IV. ÚS 309/97 ze dne 31. srpna 1998 (N 91/11 SbNU 297) či bod 36 nálezu sp. zn. IV. ÚS 2056/18 ze dne 23. června 2020 (N 132/100 SbNU 453)].
28. Klíčové je, že "nový" zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi v § 18 odst. 1 stanovil, že církev může podat civilnímu soudu žalobu o určení vlastnického práva státu z důvodu, že konfiskovaná věc byla přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona převedena nebo přešla z majetku státu do vlastnictví jiných osob, a to v rozporu s tzv. blokačními ustanoveními [§ 3 zákona č. 92/1991 Sb., nebo § 29 zákona č. 229/1991 Sb.; viz bod 23 výše]. Uvedené ustanovení mělo umožnit církvím domáhat se majetku vůči třetím osobám, na které stát vlastnické právo ke sporným nemovitostem v mezidobí (nezákonně) převedl.
29. Konečně v květnu 2013 Ústavní soud vydal nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (Církevní restituce), ve kterém k návrhu 18 senátorů přezkoumal ústavnost zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi. Dospěl k závěru, že "církevní restituce" jako celek - ve smyslu zákona č. 428/2012 Sb. - jsou v souladu s ústavním pořádkem [nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. května 2013 (N 96/69 SbNU 465, č. 177/2013 Sb.].
III. Skutkové okolnosti a obsah napadených rozhodnutí
30. Napadená rozhodnutí byla vydána v řízení o stěžovatelčině žalobě, jíž se domáhala určení, že vlastníkem konkrétně určených nemovitých věcí (pozemků, na nichž jsou rybníky) je stát - vedlejší účastnice a). Stěžovatelka tvrdila, že tyto věci vedlejší účastnice b) nabyla v rozporu s blokačním ustanovením § 3 zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby (viz i § 29 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění účinném do 31. prosince 2012). V řízení před soudy vedlejší účastnice a) a b) vystupovaly v procesním postavení žalovaných, vedlejší účastnice c) a d) pak v procesním postavení vedlejších účastnic na straně žalované vedlejší účastnice b).
31. Dosud proběhla dvě "procesní kola" řízení. Nejprve ve věci rozhodl Okresní soud v Českých Budějovicích, následně Krajský soud v Českých Budějovicích a Nejvyšší soud. Všechna tři rozhodnutí byla zrušena Ústavním soudem a nyní jsou ústavní stížností napadena tři rozhodnutí vydaná ve druhém "procesním kole".
32. Mezi účastníky řízení bylo nesporné, že pozemky historicky byly majetkem právní předchůdkyně stěžovatelky. Vedlejší účastnice a) a i b) se ovšem žalobě bránily tvrzeními, že stěžovatelka neprokázala, že by k přechodu majetku její právní předchůdkyně na stát došlo až v rozhodném období, tj. po 25. únoru 1948, že vlastnické právo k věcem řádně přešlo na vedlejší účastnici b) během privatizace a že i kdyby tento názor nebyl správný, vedlejší účastnice b) by vlastnické právo k věcem nabyla vydržením.
33. V prvním procesním kole okresní soud o žalobě rozhodl rozsudkem č. j. 34 C 422/2015-301 ze dne 26. září 2016 tak, že určil, že vlastníkem žalovaných pozemků je stát - vedlejší účastnice a) (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II). Okresní soud měl za prokázané, že ke dni 25. únoru 1948 byla vlastníkem věcí právní předchůdkyně stěžovatelky a vlastnické právo přešlo na stát až v rozhodném období. Převod vlastnického práva na vedlejší účastnici b) byl v rozporu s blokačním ustanovením § 3 zákona č. 92/1991 Sb. Podle okresního soudu nemohla vedlejší účastnice b) vlastnické právo vydržet, neboť nebyla v dobré víře. Dobrou víru vedlejší účastnice b) posuzoval okresní soud objektivně, tedy vycházel z toho, co mohlo být vedlejší účastnici b) známo. Závěr o absenci dobré víry okresní soud učinil na základě personálního propojení vedlejší účastnice b) s vedením bývalého Státního rybářství Třeboň. Podle okresního soudu vedlejší účastnice b) mohla vědět, že součástí privatizačního projektu je i původní majetek církví, přičemž nebylo vyloučeno, že k němu stát nabyl vlastnické právo až po 25. únoru 1948. Proto měly osoby připravující privatizaci tuto otázku blíže zkoumat. Dobrou víru vedlejší účastnice b) podle okresního soudu definitivně vyvrací znění kontrolního závěru Nejvyššího kontrolního úřadu z roku 1995, podle něhož součástí privatizace byly i pozemky, které neměly být privatizovány.
34. K odvolání vedlejších účastnic a) a b) krajský soud rozsudkem č. j. 7 Co 87/2017-390 ze dne 5. června 2017 potvrdil rozsudek okresního soudu ve výroku I (výrok I), změnil v nákladovém výroku II tak, že vedlejší účastnice a) a b) jsou povinny hradit náklady stěžovatelky každá z jedné poloviny, a nikoliv společně a nerozdílně (výrok II) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok III). Krajský soud se ztotožnil se všemi třemi hlavními závěry okresního soudu. I podle krajského soudu byla právní předchůdkyně stěžovatelky vlastnicí pozemků ke dni 25. února 1948, vedlejší účastnice b) je nabyla v rozporu s blokačním ustanovením § 3 zákona č. 92/1991 Sb. a nemohla k nim vlastnické právo vydržet, neboť nebyla v dobré víře.
35. Nejvyšší soud usnesením č. j. 28 Cdo 5762/2017-466 ze dne 16. května 2018 odmítl dovolání vedlejší účastnice b) (výrok I) a rozhodl o nákladech dovolacího řízení (výroky II až IV). Dovolání bylo odmítnuto, neboť nebylo podle § 237 občanského soudního řádu přípustné pro řešení žádné z právních otázek předložených v dovolání. Nejvyšší soud se ztotožnil s krajským soudem, že v řízení o určovací žalobě podle § 18 odst. 1 ZMV není prostor zkoumat otázky, které budou relevantní až v případném rozhodování o vydání věci. Úvahy krajského soudu vedoucí k závěru o nedostatku dobré víry vedlejší účastnice b) podle Nejvyššího soudu nebyly nepřiměřené a nebyl tak důvod je korigovat v dovolacím řízení.
36. Všechna tři rozhodnutí napadla vedlejší účastnice b) ústavní stížností, s níž spojila návrh na zrušení § 18 odst. 1 ZMV. Ústavní soud nálezem sp. zn. III. ÚS 2707/18 ze dne 15. června 2020 konstatoval, že všemi třemi rozhodnutími byla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatelky podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základnách práv a svobod (výrok I), a proto tato rozhodnutí zrušil (výrok II). Stěžovatelčin návrh na zrušení § 18 odst. 1 ZMV odmítl jako návrh nepřípustný pro překážku věci rozhodnuté, neboť obdobný návrh již v minulosti Ústavní soud zamítl jako nedůvodný.
37. Po zrušení soudních rozhodnutí Ústavním soudem vedlejší účastnice a) a b) doplnily svou argumentaci o nové zásadní tvrzení, že stát nabyl žalované pozemky již před začátkem rozhodného období na základě konfiskace podle dekretu č. 12/1945 Sb. Vedlejší účastnice a) poukázala na vyhlášku Okresní správní komise v Kaplici č. j. 120 ze dne 18. října 1945 (Kaplická konfiskační vyhláška), vedlejší účastnice b) poukázala na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1012/2020 vydané v jiné věci, v níž stěžovatelka vystupovala rovněž jako žalobkyně a kde její žalobě nebylo vyhověno právě s odkazem na konfiskaci podle dekretu č. 12/1945 Sb. prokázanou Kaplickou konfiskační vyhláškou (body 11 až 13 napadeného rozsudku okresního soudu).
38. Okresní soud se v dalším řízení soustředil právě na posouzení, zda byla právní předchůdkyně stěžovatelky vlastnicí žalovaných pozemků alespoň po část rozhodného období. Z provedených důkazů učinil závěr, že stát fakticky převzal žalované pozemky až v říjnu 1948, avšak jejich vlastníkem se stal ex lege k 23. červnu 1945 na základě dekretu č. 12/1945 Sb. Napadeným rozsudkem proto žalobu zamítl (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II až V).
39. K odvolání stěžovatelky krajský soud napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek okresního soudu (výrok I) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výroky II až IV). Krajský soud se ztotožnil s okresním soudem, že žalované pozemky historicky patřily právní předchůdkyni stěžovatelky, avšak byly předmětem konfiskace na základě dekretu č. 12/1945 Sb. deklarované Kaplickou konfiskační vyhláškou. Kroky k převzetí pozemků stát činil až v rozhodném období postupem podle zákona č. 142/1947 Sb. (bod 13 napadeného rozsudku krajského soudu). Stěžovatelčině odvolací argumentaci opřené o požadavek tzv. účinné konfiskace a nálezy Ústavního soudu, na něž stěžovatelka odkazuje i v ústavní stížnosti, krajský soud nepřisvědčil. Poukázal na to, že důvodem k přechodu vlastnického práva je přímo dekret, a nikoliv na něj navazující akty, k námitce, že Kaplická konfiskační vyhláška byla nicotná, odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2056/18 ze dne 23. června 2020 (N 132/100 SbNU 453) (Cisterciácké opatství Osek) (bod 17 napadeného rozsudku krajského soudu).
40. Napadeným usnesením Nejvyšší soud odmítl stěžovatelčino dovolání proti výroku I napadeného rozsudku krajského soudu (výrok I) a rozhodl o nákladech dovolacího řízení (výroky II až IV). Obdobně jako krajský soud odkázal na to, že vlastnické právo na stát přechází přímo na základě dekretu a tvrzené vady deklaratorních konfiskačních aktů nelze přezkoumávat. Již sama konfiskační vyhláška, směřuje-li skutečně proti dané osobě a nejde-li o paakt, je podle Nejvyššího soudu dostatečným důkazem konfiskace. Ke stěžovatelčině argumentaci opírající se o nálezy Ústavního soudu Nejvyšší soud dodal, že nálezy vycházejí ze specifických skutkových okolností, a kdyby jimi chtěl Ústavní soud překonat svou dosavadní judikaturu vycházející ze stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05, jistě by volil postup podle § 23 zákona o Ústavním soudu (bod 26 napadeného usnesení).
IV. Stěžovatelčina argumentace
41. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro tvrzené porušení svých základních práv na soudní ochranu a ochranu vlastnictví (čl. 36 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
42. Tvrdí, že napadená rozhodnutí popírají závěry pěti nálezů Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1920/20 (prelatura Český Krumlov II), I. ÚS 1975/20 (farnost Rožmberk nad Vltavou), sp. zn. III. ÚS 361/21 (Maltézští rytíři II), I. ÚS 3918/19 (Cisterciácké opatství Vyšší Brod I) a sp. zn. II. ÚS 3447/21 (Česká provincie Řádu bratří domu Panny Marie v Jeruzalémě) vydaných ve skutkově srovnatelných případech [viz nález sp. zn. III. ÚS 361/21 ze dne 30. listopadu 2021 (N 210/109 SbNU 268), nález sp. zn. I. ÚS 3918/19 ze dne 21. prosince 2021 (N 219/109 SbNU 402), nález sp. zn. II. ÚS 3447/21 ze dne 27. června 2023 ]. V nich podle stěžovatelky Ústavní soud dovodil, že byť nelze hodnotit případné vady aktů přijatých před únorem 1948 [v souladu se stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 (Obcházení restitučních předpisů určovacími žalobami)], civilní soudy musí posoudit, zda byl majetek "účinně konfiskován"; při kolizi restituční výluky a restitučního titulu jsou pak soudy povinovány respektem k restitučnímu titulu.
43. Ústavní soud se podle stěžovatelky v nálezu sp. zn. III. ÚS 2707/18 (prelatura Český Krumlov I) vydaném v nynější věci nevyjadřoval k této problematice; Kaplická konfiskační vyhláška byla předmětem řízení až posléze. Ve věci stěžovatelky nebylo zjištěno, zda konfiskace podle Benešova dekretu č. 12/1945 Sb. skutečně proběhla. Z dokazování naopak podle stěžovatelky vyplývalo, že stát před únorem 1948 přistupoval k právní předchůdkyni stěžovatelky jako k vlastnici majetku a pozemky zahrnul do pozdější revize první pozemkové reformy až komunistický režim. Formálně vyhlášená konfiskace před únorem 1948 se střetává s absencí jakýchkoli kroků státu k jejímu účinnému provedení. Přednost má podle stěžovatelky mít výklad ve prospěch restituce.
V. Vyjádření účastníků řízení a replika
44. Ústavní soud si vyžádal soudní spis a vyzval účastníky a vedlejší účastnice řízení k vyjádření k ústavní stížnosti.
45. Okresní soud ve vyjádření odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku, ale dal ke zvážení projednat tuto či obdobnou věc v plénu, protože praxe Ústavního soudu je rozdílná. Při zrušení napadených rozhodnutí by šlo již o druhý zrušovací nález ve věci napadlé okresnímu soudu již v roce 2015.
46. Krajský soud ve vyjádření zdůraznil, že při řešení věci vycházel zejména ze stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 (Obcházení restitučních předpisů určovacími žalobami), podle kterého se podle restitučních zákonů napravují jen ty majetkové křivdy, které odpovídají restitučním titulům a k nimž došlo v rozhodném období. Krajský soud vycházel rovněž z toho, že není oprávněn přezkoumávat konfiskační rozhodnutí ani proces směřující k jejich vydání. Krajský soud se rovněž cítil být vázán nálezem sp. zn. III. ÚS 2707/18 (prelatura Český Krumlov I) vydaným v této věci.
47. Nejvyšší soud ve vyjádření upozorňuje na rozkolísanou judikaturu Ústavního soudu. Respektuje vykonatelné nálezy, avšak současně je třeba dbát na jednotnost judikatury. Vzájemné rozpory mezi nálezovou judikaturou a některými usneseními ve skutkově obdobných situacích jsou zřejmé. Nejvyšší soud kritizuje požadavek stěžovatelkou odkazovaných nálezů zabývat se účinnou konfiskací, protože ani dobová právní úprava, ani literatura, nepočítaly pro účinný přechod vlastnického práva s fyzickým převzetím věci. Koncepce uvedených nálezů tuto doktrínu popírá a uplatněním zásady ex favore restitutionis nepřípustně mění smysl a účel ZMV, který musí respektovat i Ústavní soud. Ústavní soud by měl postupem podle § 23 zákona o Ústavním soudu svoji rozhodovací praxi sjednotit, a to tím spíše ve věci nynější stěžovatelky, které se v obdobných věcech dostává odlišných rozhodnutí.
48. Vedlejší účastnice a) se ztotožňuje se závěry napadených rozhodnutí a odkazuje na jiná rozhodnutí Ústavního soudu či Nejvyššího soudu, která je podle ní podporují. Zbylé vedlejší účastnice ve vyjádření zdůrazňují doktrínu nedotknutelnosti správních aktů vydaných před rokem 1948 a opakují důvody napadených rozhodnutí.
49. Stěžovatelka v replice uvedla, že neobstojí skutkové odlišení nynější věci a odkazovaných nálezů. Tehdy a nyní řešené věci jsou srovnatelné, protože jde o celý soubor historického majetku stěžovatelky. Postup Nejvyššího soudu nelze chápat jako legitimní projev justičního dialogu, neboť napadené usnesení neobsahuje ani zmínku o věcné polemice s nálezovou judikaturou Ústavního soudu. Stěžovatelka zdůrazňuje, že nálezy k hodnocení účinnosti konfiskace se vypořádávají se stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 (Obcházení restitučních předpisů určovacími žalobami) i účelem restitučního zákonodárství; obé zjevně respektují. Naopak pojetí zastávané Nejvyšším soudem považuje stěžovatelka za formalistické.
VI. Procesní předpoklady řízení a průběh řízení
50. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost byla podána oprávněnou osobou [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], je včasná a přípustná podle § 75 odst. 1 téhož zákona. Stěžovatelka je řádně zastoupena advokátem.
51. Ústavní stížnost podle platného rozvrhu práce připadla druhému senátu Ústavního soudu pod sp. zn. II. ÚS 760/24. Usnesením sp. zn. II. ÚS 760/24 ze dne 5. června 2025 druhý senát postoupil věc k projednání a rozhodnutí plénu Ústavního soudu podle čl. 1 odst. 1 písm. i) rozhodnutí pléna ze dne 25. března 2014 č. j. Org. 24/14, o atrahování působnosti, podle něhož si plénum podle § 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu vyhrazuje rozhodování o jiné věci, navrhne-li to jednomyslně senát příslušný k projednání a rozhodnutí věci.
VII. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
52. Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelčina ústavní stížnost je důvodná.
53. Odůvodnění nálezu je členěno následovně: Ústavní soud v první části identifikuje rozpory v dosavadní judikatuře týkající se církevních restitucí [VII. 1]. Dále vymezí věcný a procesní rámec pravého konfliktu dvou tvrzených právních titulů konfiskace, který vzniká (mimo jiné) při rozhodování o tzv. určovací žalobě církve podle § 18 odst. 1 ZMV [VII. 2]. Ve třetí části objasní ústavněprávní požadavky na posouzení právních účinků konfiskace podle Benešových dekretů [VII. 3]. Další část se věnuje intertemporálním důsledkům sjednocení judikatury Ústavního soudu [VII. 4]. Poslední část vysvětluje, proč ústavní stížností napadená rozhodnutí představují porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených základních práv [VII. 5].
VII. 1 Existující rozpory v judikatuře Ústavního soudu