Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/25 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 2 a přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)
59. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy se dovozuje, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů, jemu vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech na svém území, a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost [srov. nález ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19 (N 90/100 SbNU 87), bod 26].
60. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován) a způsobem stanoveným zákonem, tj. zákonem určenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3 a čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonem (tzv. výhrada zákona) lze vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky.
61. Z judikatury Ústavního soudu vztahující se k RUD je patrné, že Ústavní soud v těchto otázkách postupuje velmi zdrženlivě, a to obdobně jako například při přezkumu daňových zákonů. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 Ústavní soud odkázal na starší judikaturu s tím, „že s ohledem na zásadu soudního sebeomezení ‚nemůže posuzovat optimálnost daňového systému, resp. posuzovat daňové zákony z pohledu naplnění základních funkcí daní‘ [viz např. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bod 76]“. Ústavní soud zde současně uvedl (bod 107), že nezpochybňuje širokou míru uvážení, kterou zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti [k široké míře uvážení srov. také nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 180; dále k otázce potřebnosti daně v určité výši coby otázce politické, která je v kompetenci zákonodárce srov. nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), bod 42]. Tyto závěry se týkají nejen zákonů, jimiž je fyzickým a právnickým osobám ukládána vlastní daňová či poplatková povinnost, ale dopadají přiměřeně i na zákony, které stanovují, jak budou výnosy z uložených daní a poplatků rozděleny mezi stát a územně samosprávné celky (Pl. ÚS 22/24, bod 108).
62. Ústavní soud tak dlouhodobě vychází ze zásady zdrženlivosti v otázkách primárně politických, podle které mu nepřísluší vyjadřovat se k účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy takových otázek vzhledem k tomu, že nedisponuje a ani nemůže disponovat informacemi, které souvisejí s jejich rozhodováním. Zdrženlivost v politických otázkách tvoří nedílnou součást praxe Ústavního soudu a je nutné vztáhnout ji i na nyní posuzovaný případ rozdělování výnosů některých daní do rozpočtů územně samosprávných celků. Ústavnímu soudu obecně nepřísluší tuto problematiku posuzovat, neboť jde primárně o politickou otázku v dispozici zákonodárného sboru, jehož rozhodování odráží výsledek svobodné a volné soutěže politických sil předkládajících různé návrhy na způsoby rozdělení státního rozpočtu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06, body 28 a 29).
63. Platí, že zákony, které ústavně zakotvené právo krajů na územní samosprávu provádějí, nemohou podstatu tohoto práva v jeho materiálním pojetí vyprázdnit či fakticky eliminovat. Proto by se prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu do takového zákona mohl otevřít tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje některým krajům jejich samosprávnou existenci, tj. že by jejich příjem klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy ve smyslu čl. 8 Ústavy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06, bod 27).
64. Zdrženlivost Ústavního soudu v oblasti daňových zákonů se projevuje v nižší intenzitě jejich ústavního přezkumu (srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 79) spočívajícím ve vyloučení jejich extrémní disproporcionality [srov. např. nález ze dne 18. 5. 2021 Pl. ÚS 97/20 (N 98/106 SbNU 123; 241/2021 Sb.), body 29 a 30, nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13, body 42 a 43]. To znamená, že politická otázka posuzování vhodnosti a nezbytnosti jednotlivých komponent daňové politiky je ponechána na uvážení demokraticky zvoleného zákonodárce a Ústavní soud pouze zkoumá, zda daň nezasahuje do vlastnických práv způsobem, který by vedl ke zmaření samé podstaty majetku, resp. ke zničení majetkové základny poplatníka. Takový dopad by potom vyhodnotil jako zmiňovanou extrémní disproporcionalitu. Ústavní soud z podobných obecných východisek vychází i v nyní posuzovaném případě, v němž posuzuje ústavnost určení dílčích podílů při rozpočtovém určení daní pro kraje, a zkoumá, zda jejich nastavení nezasahuje do samotné podstaty práva hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu, tedy zda se majetkový a rozpočtový aspekt práva krajů na samosprávu nevyprazdňuje.
65. Ústavní soud se při přezkumu daňových zákonů věnuje také dodržení principu rovnosti, na nějž poukazují navrhovatelé. Jak Ústavní soud již mnohokrát uvedl, stát může rozhodnout, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí být patrno, že tak činí ve veřejném zájmu [srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 117, i v něm citovaný nález ze dne 1. 12. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 17/99 (N 174/16 SbNU 267; 3/2000 Sb.); srov. dále nález ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.), nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13]. Rovněž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 zopakoval, že „přímo ve vztahu k daním již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky uvedl, že ‚ani svrchovanost státu nezakládá možnost ukládání libovolných daní, třebaže by se tak stalo na základě zákona‘, přičemž ‚v oblasti daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. […] Jestliže se tak stalo, není určení diferencovaných daní pro různé poplatníky stavem, který by bylo možno označit jako protiústavní nerovnost, a naopak‘ (nález Ústavního soudu ČSFR ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů ÚS ČSFR, 1992, s. 43–44)“. V nálezu ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bodu 45, pak Ústavní soud judikoval, že „zásada rovnosti vyžaduje, aby každý tuzemec byl zapojen podle své způsobilosti rovnoměrně do financování státních úkolů“. Uvedené závěry platné pro zdaňování však nelze mechanicky vztahovat na otázku distribuce daňových příjmů mezi orgány státu a samosprávy. Existuje totiž zásadní rozdíl mezi vztahy osob a veřejnou mocí na straně jedné a vztahy uvnitř mechanismu veřejné moci na straně druhé včetně těch, které zahrnují samosprávu. Ústavní soud proto v části VI./4. níže napadenou úpravu přezkoumal z hlediska principu rovnosti, ale ze specifických hledisek a při zvýšené zdrženlivosti.
66. Tyto otázky a jejich politické, ekonomické, administrativní a jiné sociální souvislosti úzce souvisejí s obecným problémem distributivní spravedlnosti. Ta spočívá v přijetí specifických kritérií, jakými jsou například vhodnost nebo potřebnost, pro rozdělování a přidělování omezených ekonomických a společenských zdrojů a statků ve společnosti. Podle nich jsou uspořádané politické, administrativní, ekonomické a jiné sociální instituce, jejichž funkce spočívá ve spravedlivém rozdělení prospěchu a břímě mezi členy politické společnosti. Na rozdíl od procedurální spravedlnosti, jejímž prvním principem je formální rovnost, se distributivní spravedlnost řídí tzv. principem diference, tedy odlišnosti. Ten spočívá v diferencovaném přerozdělování zdrojů a statků na základě společenské volby tak, aby se zabránilo disproporčním materiálním nerovnostem nebo jejich prohlubování (srov. J. Rawls, A Theory of Justice: Revised Edition, Harvard University Press, 1999, s. 229).
67. Lze proto shrnout, že v souvislosti s projednávanou věcí je ústavně relevantní otázka, zda napadenou právní úpravou dochází k tak extrémně disproporční redistribuci daní a takovému zásahu do materiálních podmínek jednotlivých krajů, že nemohou plnit úkoly, které jim jsou zákonem svěřeny. Úlohou Ústavního soudu je v této konkrétní věci posoudit, zda nebylo ústavně zakotvené právo na územní samosprávu v jeho materiálním pojetí vyprázdněno či fakticky eliminováno tak, že by byl zcela ochromen či znemožněn výkon kompetencí krajů coby územně samosprávných celků ve smyslu čl. 8 Ústavy.
VI./1 b) Použití obecných východisek na nyní posuzovanou věc
68. S ohledem na výše uvedené se Ústavní soud zabýval tím, zda stávající systém rozdělení daňových výnosů při rozpočtovém určení daní zasahuje do samotné podstaty práva krajů na samosprávu ve shora naznačeném smyslu. Vycházel přitom z historického kontextu napadené právní úpravy (srov. výše odborné vyjádření Ministerstva financí, bod 27 tohoto nálezu). Byl si vědom, že zákon o RUD tvoří nezbytný předpoklad k výkonu práva krajů mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu.
69. Při přezkumu napadené právní úpravy je pro Ústavní soud určující, že mu navrhovatelka nepředkládá argumentaci, v níž by napadený systém rozdělení sdílených daní popisovala jako vyprazdňující majetkový a rozpočtový aspekt práva krajů na samosprávu. Nepředkládá tedy argumentaci, která by převážila nad výše uvedenou zdrženlivostí Ústavního soudu při ústavním přezkumu daňových zákonů včetně zákonů týkajících se distribuce výnosů z uložených daní.
70. Navrhovatelka upozorňuje pouze na zvyšující se náklady na správu jednotlivých krajů s tím, že státní rozpočet reaguje jen v oblasti přenesené působnosti a v oblasti samosprávy tato dynamika zohledněna není. To má podle ní vliv na kvalitu veřejných služeb s tím, že kraje nyní dotují investice do rozšiřování své infrastruktury a služeb na úkor jiných potřeb (opravy silnic, omezování provozu volnočasových zařízení). Kraje jsou nuceny vyrovnávat rostoucí náklady jinými způsoby, např. úvěry či omezováním vlastních výdajových priorit. Navrhovatelka poukazuje na systémové podfinancování krajů a závislost na úvěrovém financování. Tyto okolnosti však s ohledem na shora předestřená východiska ústavního přezkumu nyní posuzované věci nejsou způsobilé založit protiústavnost napadené právní úpravy.
71. Ústavní soud upozorňuje, že ekonomická autonomie územních samospráv neznamená, že jejich veškeré potřeby budou pokryty příjmy z RUD. Ekonomická autonomie spočívá ve vlastním hospodaření s vlastním majetkem a prostředky podle vlastního uvážení. Do majetku krajů sice plynou prostředky pocházející ze sdílených daní, avšak nemůže zde fungovat přímá úměra ke vzrůstajícím potřebám krajů. Podstatou správy věcí vlastních je, že jde o úvahu samospráv. Tato ústavně garantovaná autonomie přitom napadenou právní úpravou dotčena není.
72. Ústavní soud rovněž nemohl přehlédnout data o výsledcích hospodaření krajů, a přestože k nim přistupuje s vědomím specifik zákonných požadavků na rozpočtovou odpovědnost, ani u jednoho z krajů nelze v souvislosti s rozdělováním výnosů ze sdílených daní hovořit o extrémní disproporcionalitě ve smyslu paralýzy či dokonce ohrožení samotné existence krajské samosprávy. Navzdory shodě většiny aktérů [navrhovatelka, kraje, AKČR, Ministerstvo financí i zákonodárce – srov. návrh novely zákona aktuálně zařazený na pořad schůze Poslanecké sněmovny jako sněmovní tisk č. 28; pozn. Ústavního soudu: navrhovaná právní úprava vychází z vládního návrhu zákona (sněmovní tisk č. 701), jehož projednávání však bylo přerušeno, resp. fakticky ukončeno], že zavedený systém RUD není ideální, z hlediska ústavního přezkumu nyní posuzované věci je podstatné, že tento systém nadále plní svoji funkci, neboť krajům nejenže garantuje a zajišťuje finanční prostředky umožňující jejich fungování, ale tyto prostředky v nezanedbatelné míře neustále navyšuje.
73. I když si Ústavní soud dovede de lege ferenda představit odlišný systém či model přerozdělení daňových příjmů mezi kraje [srov. shora vládní návrh novelizace zákona o RUD (sněmovní tisk č. 701) a na něj navazující návrh zákona (sněmovní tisk č. 28), jehož cílem je dle důvodové zprávy spravedlivější přerozdělení sdílených daňových příjmů na základě objektivních kritérií], tedy i systém, v němž by např. zcela absentovala fixní procentní sazba dílčího podílu, nemůže tato skutečnost s ohledem na zdrženlivý přístup Ústavního soudu v přezkumu zákonů z daňové oblasti vést k závěru o protiústavnosti nyní napadené zákonné úpravy. Úkolem Ústavního soudu není nacházet ideální nastavení krajského RUD, neboť by tím nepřípustně vstupoval do kompetence svěřené zákonodárci.
74. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že tvrzený zásah do práva na samosprávu, práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu, neshledal.