Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, resp. zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů

VII./1 a) Obecná východiska

1. 103. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy je dovozováno, že „právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů, jemu vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech na svém území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost“ [nález ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19 (N 90/100 SbNU 87), bod 26; obdobně též Filip, J. In Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1106 a násl.].
2. 104. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a to zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat; jinak jde o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě. Respektování územní samosprávy je pak nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.
3. 105. Reprezentují-li územní samosprávné celky územní společenství občanů, musí mít (prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů) možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny (nejsou-li v konkrétním případě tyto prostředky účelově vázány). Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy. Nutným předpokladem naplnění efektivního výkonu funkcí územní samosprávy je tedy i existence vlastních a dostatečných finančních, resp. majetkových zdrojů [nález ze dne 9. 7. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Vlastnictví majetku a existence vlastních příjmů jsou tudíž klíčovým ekonomickým předpokladem územní samosprávy, což zdůrazňuje rovněž Evropská charta místní samosprávy [srov. Marková, H. Veřejnoprávní korporace a jejich finanční zdroje. In Žák Krzyžanková, K. a kol. Právo jako multidimenzionální fenomén. Pocta Aleši Gerlochovi k 65. narozeninám. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 726, 731-732; nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 97/20 (N 98/106 SbNU 123; 241/2021 Sb.), bod 27]. V současné době finančními zdroji obcí jsou zejména příjmy z jejich majetku, výnosy z místních poplatků a daní a dotace. Ústava však obcím nezaručuje právo na vlastní, na státu nezávislé zdroje a takový závazek neplyne ani z mezinárodních závazků, které Česká republika převzala, neboť uplatnila výhradu k čl. 9 odst. 3 až 5 Evropské charty místní samosprávy.
4. 106. Současně platí, že se Ústavní soud obecně staví k přezkumu daňových zákonů zdrženlivě; dlouhodobě upozorňuje zejména na to, že s ohledem na zásadu soudního sebeomezení „nemůže posuzovat optimálnost daňového systému, resp. posuzovat daňové zákony z pohledu naplnění základních funkcí daní“ [viz např. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bod 76], neboť „posuzování daní z hlediska těchto kritérií náleží do kompetence demokraticky zvoleného zákonodárce. Pokud by k němu Ústavní soud přistoupil, vstupoval by do pole jednotlivých politik, jejichž racionalitu nelze z hlediska ústavnosti dost dobře hodnotit“ [nález ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 60].
5. 107. Ústavní soud tedy nezpochybňuje širokou míru uvážení, kterou zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti [srov. nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 180]. Ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny obsahuje ústavní zmocnění Parlamentu ke stanovení daní a poplatků, přičemž otázka potřebnosti daně právě v určité výši je otázkou politického charakteru, jejíž řešení je výlučně v kompetenci zákonodárce [srov. nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), bod 42]. Zdrženlivost Ústavního soudu v oblasti daňových zákonů se tak při posuzování míry zásahu do majetkových práv zdaňovaných subjektů projevuje v nižší intenzitě přezkumu daňových zákonů [srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bod 79].
6. 108. Tyto závěry se týkají nejen zákonů, jimiž je fyzickým a právnickým osobám ukládána vlastní daňová či poplatková povinnost, ale dopadají přiměřeně na zákony, které stanovují, jak budou výnosy z uložených daní a poplatků rozděleny mezi stát a územně samosprávné celky. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), bodů 28 a 29, hodnocení účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy rozdělující výnosy některých daní do rozpočtů obcí Ústavnímu soudu nepřísluší, neboť jde primárně o otázku politickou v dispozici zákonodárného sboru, který odráží výsledek svobodné a volné soutěže politických sil překládajících různé návrhy na způsoby rozdělení státního rozpočtu.
7. 109. Proto by se také prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu do takového zákona mohl otevřít až tehdy, „pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje […] některým kategoriím obcí […] jejich samosprávnou existenci, tj. že by jejich příjem klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy ve smyslu čl. 8 Ústavy“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06, bod 27). Dlužno dodat, že předmětem posouzení zde sice bylo údajné nerovné zacházení, jež mělo zakládat porušení čl. 1, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny a které mělo spočívat v rozdělování finančních prostředků na základě velikosti obce, nicméně předestřené úvahy mají obecnou platnost a lze je vztáhnout i na věc nyní projednávanou.
8. 110. Z uvedeného Ústavní soud vyvozuje, že určení výnosů z daní a místních poplatků a stanovení klíče k jejich rozdělení mezi územní samosprávné celky je plně v rukou zákonodárce. Současně platí, že zákony, které ústavně zakotvené právo obcí na územní samosprávu provádějí, nemohou podstatu tohoto práva v jeho materiálním pojetí vyprázdnit či fakticky eliminovat. V souvislosti s projednávanou věcí tak je právně relevantní otázkou, zda se v důsledku napadených ustanovení změnily materiální podmínky obcí do té míry, že obce nejsou s to plnit úkoly, které jim jsou zákonem svěřeny.

VII./1 b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ

1. 111. S ohledem na výše uvedené se Ústavní soud zabýval tím, zda změna v rozpočtovém určení daní z hazardních her zasahuje do samotné podstaty práva obcí na samosprávu. Zákonem č. 349/2023 Sb. došlo ke změně rozpočtového určení výnosu z dílčí daně z internetových her a z nepovolených her tak, že se tento výnos stal ze 100 % příjmem státního rozpočtu, zatímco do té doby se tento výnos dělil mezi obce a stát v poměru 30 : 70.
2. 112. Skutečnost, že došlo k výpadku v dílčím segmentu příjmu, nevypovídá nic o reálných dopadech na celkové hospodaření obcí a potažmo na výkon jejich práva na územní samosprávu, natož pak, že by tento dopad byl natolik zásadní, že by kvůli němu hrozil obcím finanční kolaps, který prakticky znemožní či zásadním způsobem omezí výkon územní samosprávy. Navrhovatelce je judikatura Ústavního soudu týkající předpokladů pro jeho případný derogační zásah známa, nicméně v daném ohledu žádné relevantní skutečnosti neuvedla a důkazní návrhy nevznesla.
3. 113. Především nelze podle Ústavního soudu se snížením příjmu obcím v konkrétním segmentu, a dokonce ani se snížením celkového příjmu obcí oproti předchozímu období, bez dalšího spojovat ústavněprávní konsekvence. Jak mají být výnosy plynoucí obcím z daní z hazardních her použity, není zákonem stanoveno a samotné posílení příjmů státu za účelem ozdravení státních financí prostřednictvím tzv. konsolidačního balíčku, a to třeba i na úkor rozpočtu obcí, je očividně politickou otázkou, ke které nepřísluší Ústavnímu soudu se vyjadřovat (k tomu blíže bod 106 a násl.).
4. 114. Ústavní soud k tomu doplňuje, že podle zprávy Ministerstva financí ze dne 9. 6. 2023 změny ve zdanění hazardu měly přinést do státního rozpočtu o více než 4,2 mld. Kč ročně oproti předchozímu stavu. Nelze však dospět k závěru, že by se v důsledku změny rozpočtového určení daní z hazardních her o tuto částku snížil příjem obcí, neboť současně došlo ke zvýšení celkové daňové zátěže daňových poplatníků, resp. ke zvýšení daňových výnosů, a to i ve prospěch obcí. Legislativní změny v rámci tzv. konsolidačního balíčku byly totiž nastaveny tak, že obcím měl být celkový objem daňových příjmů v porovnání s předchozím rokem zachován (viz vyjádření ministra financí při projednávání návrhu zákona č. 349/2023 Sb. ve třetím čtení dne 27. 9. 2023).
5. 115. Argumentuje-li navrhovatelka tím, že ze strany zákonodárce šlo o nepředvídatelný a disproporční zásah, který zakládá porušení právní jistoty, vlastnického práva či tzv. legitimního očekávání, Ústavní soud připomíná, že je věcí zákonodárce, jakým způsobem daňové výnosy rozdělí, a stejně tak je plně v jeho kompetenci jednou stanovené pravidlo změnit, postupuje-li přitom ústavně konformním způsobem. Přikročí-li tedy zákonodárce ke změně pravidel ohledně daňových (či jiných) příjmů obcí, nelze takový krok považovat za neústavní, neboť v obecné rovině „neměnnost“ takových pravidel ústavním pořádkem zaručena není [srov. např. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), body 77 a 85].
6. 116. Ústavní soud dále připomíná, že čl. 11 Listiny chrání vlastnické právo již existující, konstituované, nikoliv tvrzený nárok na ně [viz např. nález ze dne 28. 6. 1995 sp. zn. I. ÚS 115/94 (N 41/3 SbNU 293)]. Jestliže obce do svého majetku nezískaly finanční prostředky, které by odpovídaly podílu na výnosu dílčí daně z hazardních her, a ani je získat nemohly, protože jim zákon takový podíl nepřiznal, nemohou se důvodně dovolávat ochrany z titulu svého vlastnického práva. O porušení tzv. legitimního očekávání (že nabydou určitý majetek) či principu právní jistoty (který by se zde projevoval v zákazu retroaktivity) by bylo možné uvažovat za situace, kdy by ze zákona obcím vznikl právní nárok na výplatu finančních prostředků v konkrétní výši, a poté by jim zákonodárce takové právo odňal. Takto argumentováno v návrhu nebylo a ani Ústavní soud neshledal, že by taková situace v posuzované věci nastala, neboť účinnost zákona č. 349/2023 Sb. nastala až 1. 1. 2024 a působí, jde-li o dělení hrubého výnosu daně z hazardních her, pro futuro.
7. 117. Namítá-li navrhovatelka „extrémní disproporcionalitu“ mezi právy a povinnostmi státu a obcí, spočívající konkrétně v tom, že státu připadnou veškeré příjmy z daní z hazardních internetových her a hazardních her provozovaných bez potřebného základního povolení nebo ohlášení, zatímco obce ponesou náklady na sanaci negativních dopadů hraní těchto her, podle názoru Ústavního soudu takové poměřování v daném případě nelze provést. To by připadlo v úvahu tam, kde by stát uložil konkrétní obci či skupině (kategorii) obcí nad rámec jejich běžné činnosti plnit určitou povinnost nebo kde by z důvodu veřejného zájmu musela obec snášet vyšší zátěž než jiné obce, aniž by jí k tomu poskytl odpovídající materiální základnu či kompenzaci. Obecně řečeno, aby bylo možné takové poměření – z hlediska případné (dis)proporcionality – provést, musel by být znám jak objem prostředků na takový účel určený, tak objem nutných výdajů z rozpočtu obce (obcí) na něj.
8. 118. Finanční prostředky, které obcím připadly v podobě výnosu z hazardních internetových her či nepovolených hazardních her, nejsou účelově vázány na tuto sanaci. Navrhovatelkou uváděné problémy, jako jsou vandalizmus, drobná kriminalita či „neplatičství“, nemají původ jen ve hraní uvedených hazardních her ani se nedotýkají jen některých obcí, přičemž míra jejich závažnosti se může v jednotlivých obcích lišit. Dotčenými subjekty (vandalstvím či „neplatičstvím“) přitom nejsou jen obce, ale i jejich občané a další fyzické a právnické osoby. Obce coby územní veřejnoprávní korporace v zájmu svých občanů často samy řeší některé problémy (např. zajištěním pořádku v obci či ochrany majetku), to však zpravidla v rámci běžné agendy, anebo se jejich řešení mohou ujmout (např. sociální prací, poskytováním adiktologického poradenství apod.). Přesné vyčíslení všech nákladů, které ta která obec (a všechny obce dohromady) vynakládá na sanaci negativních dopadů hraní internetových a nepovolených her, není reálné. Vzhledem k tomu, že na příjmové straně finanční prostředky plynoucí obcím z daní z hazardních her nemají účelové určení, a ani na výdajové straně nelze náklady na sanaci negativních dopadů hraní hazardních internetových her vyčíslit, resp. navrhovatelka je nevyčíslila, její tvrzení o „extrémní disproporcionalitě“ nemá žádnou oporu. Možno dodat, že naopak bylo snahou zákonodárce značnou disproporci mezi příjmy obcí, které na svém území mají povoleny technické hry, a těmi, které je povoleny nemají, odstranit.
9. 119. Poukaz navrhovatelky na § 33n horního zákona není přiléhavý, neboť část výnosu z tam stanovené úhrady je příjmem rozpočtu (právě jen) těch obcí, na jejichž území dobývání nerostů probíhá (tj. obcí, které důsledky těžby bezprostředně pociťují). Obdobně stát v rámci dotačních programů podporuje udržitelný rozvoj obcí, jejichž území se nachází v národních parcích, čímž kompenzuje omezení, která pro ně z vyhlášení národních parků plynou.
10. 120. Ústavní soud nezpochybňuje, že i obce se potýkají s negativními dopady hraní hazardních her a samy se je aktivně na úkor obecního rozpočtu snaží řešit. Současně však má Ústavní soud za to, že významný podíl na řešení těchto problémů spočívá na státu, resp. jeho orgánech, institucích a subjektech, které jsou financovány ze státního rozpočtu. Nejde tedy o situaci, kdy by stát – zcela zjevně – úplně či zásadní měrou sanaci negativních dopadů hraní internetových hazardních her přenesl na obce a sám pak požíval benefitu plynoucího z výnosů předmětné daně, přičemž podrobnější posouzení z hlediska tvrzené disproporcionality v rámci jednoho segmentu příjmů a výdajů obcí z důvodů již uvedených možné není.
11. 121. Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že v daném řízení nebylo zjištěno (prokázáno), že by v důsledku napadených zákonných ustanovení samostatně či ve spojení s dalšími pravidly přijatými v rámci konsolidačního balíčku jako celku byly obce po finanční stránce zkráceny takovou měrou, že by se tím zcela znemožnil či zásadním způsobem omezil výkon územní samosprávy, a ani že by nepřiznání výnosu z hazardních internetových her či nepovolených hazardních her vedlo k „extrémní disproporcionalitě“ mezi jejich právy a povinnostmi. Námitce navrhovatelky, že došlo k jejich kolizi s právem na samosprávu, zakotveným v čl. 8 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy, tak přisvědčit nelze.