Platné znění

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů

vyhlášené znění

VII. / VII.b / VII.b.1

VII.b.1 Vady legislativního procesu a jejich posuzování

  1. 39. Ústavní soud při přezkumu právních předpisů, resp. jejich napadených ustanovení, podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve zkoumá dodržení normotvorné kompetence orgánu, který napadený právní předpis vydal, a to, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Pro přezkum ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání zákona (resp. jeho napadených ustanovení) je nutné posoudit průběh legislativního procesu, který přijetí a promulgaci zákona předcházel [nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
  2. 40. Ústava vymezuje pouze základní rámec legislativního procesu. Podrobněji upravují legislativní proces zejména jednací řády obou komor Parlamentu. Dalším pramenem tzv. parlamentního práva jsou usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení). Významná je rovněž ustálená (a ústavně souladná) praxe parlamentní komory a jejích orgánů [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), bod 63; nebo Pl. ÚS 77/06, bod 38]. Jsou to tedy především jednací řády jednotlivých komor Parlamentu, jimiž jsou jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu účinně garantovány a promítány do praxe, přičemž tyto principy jsou určující při výkladu a aplikaci jednotlivých ustanovení jednacích řádů [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 205; Pl. ÚS 77/06, bod 38].
  3. 41. Vady v legislativním procesu ovšem mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, odporují-li nějaké normě plynoucí z ústavního pořádku. Role Ústavního soudu se nemůže vztahovat na přezkum stovek procedurálních pochybení obou komor a jejich orgánů, aniž by tato pochybení měla jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 142; Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022 Sb.), bod 118]. Ústavní soud proto opakovaně zmiňoval, že musí jít o „přímé a podstatné porušení“ pravidel legislativního procesu, které zároveň „dosahuje ústavněprávní dimenze“. Není totiž úlohou Ústavního soudu být ochráncem pouhé zákonnosti parlamentní procedury [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 15/22 ze dne 15. 5. 2024 (208/2024 Sb.), bod 87; Pl. ÚS 7/22, bod 67; Pl. ÚS 6/21 ze dne 22. 6. 2021 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.); Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 40; Pl. ÚS 55/10 či Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/21 (bod 45) Ústavní soud shrnul, že „se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů“. K této zdrženlivosti se Ústavní soud přihlásil i v nedávném, byť nakonec zrušovacím, nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 ze dne 4. 12. 2024 (427/2024 Sb.), bod 81.
  4. 42. Jak přehledně shrnul slovenský Ústavní soud v nálezech sp. zn. PL. ÚS 18/2022, body 26 až 29, a PL. ÚS 3/2024, body 246 a 247, a jak vyplývá i z rozhodovací praxe českého Ústavního soudu, nikoliv každá vada zákonodárného procesu je tedy způsobilá odůvodnit zrušení zákona. Vada v legislativním procesu je protiústavní tehdy, pokud:
    1. 1. odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku;
    2. 2. porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu a současně v důsledku této vady došlo k zasažení některé z ústavních norem nebo principů; a zároveň protichůdné ústavní principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen; nebo
    3. 3. jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu byl sice formálně dodržen, ale přesto postupem Parlamentu dojde k zvlášť hrubému narušení některé ústavní normy nebo principu; a zároveň protichůdné ústavní principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen.
  1. 43. Nejpřísněji Ústavní soud posuzuje rozpor s normou, která je přímo zakotvena v ústavním pořádku, méně přísně posuzuje porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny či Senátu, zatímco třetí popsaná situace může vést k zásahu Ústavního soudu jen výjimečně.
  2. 44. Vadu v legislativním procesu, která přímo odporovala normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, Ústavní soud dosud shledal v následujících třech situacích: při nepřihlédnutí k včas uplatněnému prezidentovu vetu [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)], při vědomém postoupení návrhu zákona Senátu v jiné verzi, než která byla přijata Poslaneckou sněmovnou [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)] a při chybějícím souhlasu Senátu u zákona uvedeného v čl. 40 Ústavy [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)]. Naproti tomu absenci podpisů prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny za situace, kdy vyhlášený zákon odpovídá svým zněním zákonu, jenž byl přijat, považoval Ústavní soud za pouhou formální vadu, která není důvodem pro zrušení napadeného zákona (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/21).
  3. 45. Co se týče druhé z variant uvedených v bodě 42, Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu může vést i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
    1. a) porušení pravidel stavu legislativní nouze [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)];
    2. b) schválení tzv. přílepku (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a Pl. ÚS 41/23) a
    3. c) omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž ale nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu) nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), Pl. ÚS 87/20 ze dne 18. 5. 2021 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.) a Pl. ÚS 41/23, v nichž ale rovněž nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu].
  1. 46. V řadě případů druhé varianty Ústavní soud konstatoval porušení jednacího řádu a dále zvažoval, zda tato vada legislativního procesu dosahuje ústavněprávní dimenze. Jinými slovy, považoval za nutné prověřit, zda v důsledku této vady došlo současně k zasažení některé z ústavních norem nebo principů. Takto například u tzv. přílepků v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 shledal porušení principu právního státu podle čl. 1 Ústavy v aspektu tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, dále obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy. Jindy, u porušení pravidel stavu legislativní nouze, Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 kladl důraz na princip většinového rozhodování a od něj neoddělitelný princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), jež jsou na parlamentní půdě představovány parlamentní opozicí, přičemž „mezi její základní funkce patří zejména artikulace menšinových názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a rozhodnutím a kontrola vládnoucí většiny, to vše před zraky veřejnosti, tedy občanské společnosti, která si i tímto způsobem tvoří a upřesňuje svůj názor“. S tím souvisí princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“).
  2. 47. V dalších případech ale Ústavní soud dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu ústavněprávní dimenze nedosahovalo. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 Ústavní soud konstatoval, že sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů vrácených Senátem sice porušilo jednací řád, avšak nešlo o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkový způsob přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem. Všechny zúčastněné osoby totiž měly možnost seznámit se s obsahem návrhů zákonů, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny, a přijatým zákonům nelze vytknout ani případnou nepředvídatelnost nebo překvapivost ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 k tzv. přílepkům Ústavní soud sice konstatoval, že obsah posuzovaného pozměňovacího návrhu nebyl obsahem původního vládního návrhu zákona, neshledal ale, že by pozměňovací návrh byl překvapivý, neboť poslanci ho měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona a byl přijat velkou většinou. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20, jenž je jedním z nálezů, v nichž Ústavní soud posuzoval ukončení rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci, sice byl při projednávání návrhu zákona porušen jednací řád, ovšem podle Ústavního soudu „celý průběh legislativního procesu nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, resp. že představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 Ústavní soud vyhodnotil, že přes vady legislativního procesu nebyla dotčena kontrolní (legitimační) funkce parlamentního procesu nejen směrem dovnitř (vůči aktérům legislativního procesu), ale ani navenek (vůči veřejnosti). V legislativním procesu jako celku nebyla odpůrcům návrhu zákona upřena možnost parlamentní diskuse ani právo jednotlivých poslanců (příslušníků parlamentní opozice) prezentovat svá stanoviska, konkurenční názory a postoje. Z obsahu jejich projevů bylo patrné, že se s obsahem návrhu zákona dostatečně seznámili, jelikož vůči němu zaznívala věcná kritika, včetně potenciálního dopadu jeho jednotlivých ustanovení. Laická i odborná veřejnost měla dostatečný časový a informační prostor se seznámit jak s obsahem návrhu zákona, tak i se stanovisky zúčastněných politických subjektů, ať již politických uskupení, jednotlivých poslanců, či výborů, tudíž nešlo učinit závěr o překvapivosti či nepředvídatelnosti ve vztahu k adresátům projednávaného zákona.
  3. 48. I pokud u vady legislativního procesu spočívající v porušení jednacího řádu došlo v důsledku této vady současně k zasažení některé z ústavních norem nebo principů, Ústavní soud dále zvažuje, zda zároveň protichůdné ústavní normy či principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 166 [srov. též nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (N 215/109 SbNU 318; 4/2022 Sb.), bod 88, a Pl. ÚS 7/22, bod 117], Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž dospěl k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona.

VII.b.2 Ústavní principy klíčové pro posuzování ústavnosti legislativního procesu

  1. 49. Ústavní soud při přezkumu legislativního procesu vychází z principu parlamentní autonomie (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 63 a 64; Pl. ÚS 30/23, bod 76; srov. i nálezy slovenského Ústavního soudu sp. zn. PL. ÚS 6/2017 a PL. ÚS 3/2024), jenž se projevuje ve výše zmíněné zdrženlivosti Ústavního soudu (viz výše bod 41). Princip autonomie Parlamentu vyplývá z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z demokratického principu (čl. 1, 2 a 6 Ústavy). Parlament jako přímo volený zastupitelský orgán lidu má nejvyšší míru demokratické legitimity a jako takový si primárně sám stanovuje pravidla svého jednání. Parlamentní autonomie slouží i tomu, aby parlament mohl vykonávat své pravomoci a funkce řádně a efektivně (nález slovenského Ústavního soudu sp. zn. PL. ÚS 6/2017, bod 40; k významu parlamentní autonomie pro akceschopnost parlamentu srov. i nález českého Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 64).
  2. 50. Autonomie Parlamentu ale není bezbřehá. Judikatura Ústavního soudu (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06; Pl. ÚS 87/20, bod 93; Pl. ÚS 7/22; Pl. ÚS 30/23 a naposledy nález Pl. ÚS 41/23, bod 86) přitom trvale považuje za jádro ústavních požadavků kladených na legislativní proces dostatečnou úroveň parlamentní a veřejné diskuse šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou debatu a informovanost veřejnosti. Adresáti právních norem mohou nepochybně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informované se k ní vyjádřit. Náležitý je proto takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38).
  3. 51. Princip veřejnosti směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží svobodné tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti. Přestože bývá literaturou upozorňováno na neplodnost parlamentních debat, je třeba tyto debaty chránit již proto, že se skrze ně dosahuje informovanosti veřejnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 55). Pravidla parlamentního jednání a jejich výklad a používání musí respektovat potřebu zachování kontroly Parlamentu ze strany veřejnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 76), což slouží jak prevenci zneužití moci, tak svobodné a informované tvorbě politického názoru voličů.
  4. 52. Respektován musí být dále ústavně zakotvený princip reprezentativní demokracie (čl. 2 odst. 1 Ústavy), založené na svobodném výkonu mandátu členů Parlamentu (princip volného mandátu, čl. 26 Ústavy), na rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu, na jejich svobodě parlamentní řeči (čl. 27 odst. 2 Ústavy) a na svobodné parlamentní rozpravě (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 66).
  5. 53. Ústavní soud označil za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu, jenž vychází z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny; srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 56; Pl. ÚS 55/10, bod 67; Pl. ÚS 7/22, bod 70; Pl. ÚS 30/23, bod 77). S tím úzce souvisí i ochrana menšin (čl. 6 věta druhá Ústavy), jež se projevuje především v ochraně práv parlamentní menšiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, srov. i nález slovenského Ústavního soudu sp. zn. PL. ÚS 3/2024, bod 248).
  6. 54. Jak Ústavní soud shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (bod 78), za základní práva parlamentní menšiny či jejích členů lze považovat především práva zaručující účast na parlamentních procedurách a umožňující parlamentní opozici vykonávat nad vládnoucí většinou kontrolu, již lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, část III. A). Legislativní proces musí především umožnit osobám na něm zúčastněným reálné posouzení a projednání předlohy včetně – a to především – zástupců parlamentní menšiny [nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), část X/a]. Jednotliví poslanci nebo senátoři musejí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit jej a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. K tomu jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108). Uvedené požadavky na parlamentní diskuzi je třeba vztahovat i na širší veřejnost, jíž by neměla být upřena možnost kontroly a kritického hodnocení projednávaného legislativního návrhu. Veřejná diskuze přitom může mít ty nejrůznější představitelné podoby; tím je v konečném důsledku naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, body 206–208).
  7. 55. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (bod 79) dodal, že právo poslanců (či senátorů) prezentovat stanovisko na parlamentní půdě není samoúčelné. Význam parlamentní diskuze totiž spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, jež je zárukou svobodné soutěže politických stran a politických sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 155), nikoli v neomezeném uplatňování práva každého jednotlivého poslance (či senátora) se k ní vyjádřit. Je též podstatné, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12). Především je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 76).
  8. 56. Čas je v parlamentu vzácný statek. Paralyzovaný parlament nemůže řádně plnit ani svoji zákonodárnou funkci, ani sloužit veřejnosti jako fórum pro argumenty a protiargumenty, což je podle německého Spolkového ústavního soudu základní úlohou parlamentu (grundsätzliche Aufgabe des Parlaments, Forum für Rede und Gegenrede zu sein; rozsudek BVerfGE 10, 4 ze 14. 7. 1959). Praxe Poslanecké sněmovny nejpozději od roku 2016 ukazuje, že proti obstrukci v podobě dlouhých a opakovaných řečí přednostních řečníků, dlouhých procedurálních diskusí zejména o pořadu schůze, řetězení faktických poznámek, požadování přestávek a blokování třetích čtení ve středu a v pátek není v jednacím řádu efektivní nástroj, který by bránil obstruující menšině blokovat sněmovní jednání třeba až do konce volebního období. Sněmovní většina se tak od roku 2016 uchyluje k ukončení rozpravy i přesto, že jsou do rozpravy ještě přihlášeni řečníci, což je v rozporu se zněním § 66 odst. 1 JŘPS. Jednací řád však výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak jinými prostředky prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 202).
  9. 57. Parlamentní opozice může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané většinou, zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou. Smyslem zákonodárného procesu je totiž projednání a schválení (či zamítnutí) návrhu zákona, nikoliv oddalování jeho přijetí a obstrukce vedoucí k paralýze legislativní činnosti. Ústavní soud proto neposkytuje politické menšině ochranu tam, kde svých práv podle jednacího řádu využívá k jinému účelu, než pro který do něj byla zakotvena (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 177). Jak již Ústavní soud avizoval, obstrukce může kvalifikovat jako zneužití práva a parlamentní procedury (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 127).