Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů

V. b) (i) Algoritmus ústavního přezkumu

1. 45. Problematikou legislativních přílepků se Ústavní soud zabýval opakovaně. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 shrnul dosavadní judikaturu a uvedl, že legislativní přílepky jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět či účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy. Ústavní soud označil legislativní přílepky za nežádoucí jev legislativního procesu (srov. body 83 a 84 citovaného nálezu).
2. 46. Ústavní soud v tomto nálezu formuloval algoritmus přezkumu legislativních přílepků (tamtéž, bod 106 a násl.), který je plně použitelný i v nyní posuzovaném případě. Při posuzování přílepků se Ústavní soud řídí následujícími hledisky:
   1. 1) Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
   2. 2) U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
   3. 3) V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.

1. 47. Ústavní soud nepovažuje za nutné tento algoritmus detailně reprodukovat a odkazuje na citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23. Pouze shrnuje, že (ad 1) přílepkem je pouze takový pozměňovací návrh, u něhož nelze shledat úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Pokud má tedy pozměňovací návrh úzký vztah alespoň k předmětu nebo alespoň k účelu původního návrhu, tímto testem projde. Rozhodující přitom není, jakých zákonů se týkal původní návrh a jakých pozměňovací návrh. Byl by tedy například přípustný pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel. Obdobně by byl přípustný pozměňovací návrh, který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel. Dále platí, že každý přílepek automaticky není protiústavní. Bude-li totiž o potřebnosti pozměňovacího návrhu dosaženo v Poslanecké sněmovně širokého konsenzu, nebude jej Ústavní soud nikdy považovat na neústavní přílepek, a to i kdyby neměl úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Širokým konsenzem se rozumí alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona. Z hlediska intenzity porušení ústavních principů a pravidel (ad 2) vychází Ústavní soud z předpokladu, že přílepek vždy obchází zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy) a vždy narušuje principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), nicméně zohledňuje, že i přes využití přílepku může být zachována dostatečná parlamentní debata a vláda může mít dostatečnou příležitost se k přílepku vyjádřit. Konečně, Ústavní soud posuzuje, zda protichůdné ústavní principy, pravidla a hodnoty nepřevažují nad těmi, které byly přílepkem zasaženy (ad 3). Protichůdnými hodnotami bude zejména princip právní jistoty, ale může jít i o jiné ústavní hodnoty či principy, zejména týkající se materiálního právního státu či efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1 a čl. 83 Ústavy).

V. b) (ii) Aplikace na nyní posuzovaný případ

1. 48. Navrhovatelka namítá, že pozměňovací návrh č. 5055 je neústavním přílepkem.
2. 49. Ústavní soud přistoupil k přezkumu a zabýval se nejprve tím, zda je pozměňovací návrh M. Exnera a dalších poslanců přílepkem. Je tedy předně třeba posoudit, zda jde o takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska předmětu, ani z hlediska účelu.
3. 50. Jde-li o úzký vztah k předmětu, Ústavní soud opakuje, že není klíčové, zda původní a pozměňovací návrh novelizují stejné zákony. Není tedy podstatné to, že původní návrh neobsahoval novelizaci trestněprávních předpisů a tuto změnu přinesl až napadený pozměňovací návrh, nýbrž to, jaký byl obsah původního návrhu a jaký je obsah pozměňovacího návrhu. Původní návrh zákona se pohyboval v oblasti správního práva a obsahoval primárně pravidla související s pobytem cizinců (zejména občanů Ukrajiny), ať už založeným na základě prodloužení dočasné ochrany navázané na úpravu v unijním právu, nebo na základě nového specifického vnitrostátního oprávnění, tzv. zvláštního dlouhodobého pobytu. S cizineckým režimem, tj. úpravou práv a povinností cizinců na území státu, souvisí i původním návrhem provedená změna dalších předpisů (srov. část druhou návrhu zákona týkající se změny zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, a části třetí a čtvrtou návrhu zákona upravující postavení cizinců v oblasti zaměstnanosti, sociálního zabezpečení a školství). Lex Ukrajina neupravoval a neupravuje podmínky trestnosti určitého jednání ani trestněprávní sankce za to. Předmět pozměňovacího návrhu č. 5055 je odlišný, směřuje k poškozování základních funkcí státu. Pozměňovací návrh č. 5055 reflektuje trestní politiku státu, jíž stát chrání společnost před nejzávažnějšími typy společensky škodlivého jednání, upravuje výhradně materii, která byla vždy vyhrazena trestnímu zákoníku. Obsahově tedy pozměňovací návrh č. 5055 do projednávaného návrhu zákona vnesl materii upravující jinou oblast společenských vztahů, než kdy upravoval Lex Ukrajina a než upravoval návrh zákona v původním znění. Navíc stanoví trestní odpovědnost obecně, a tedy dopadá na kohokoliv, včetně občanů České republiky. Obsahové změny provedené skrze pozměňovací návrh proto nemají co do předmětu úzký vztah k obsahu původního návrhu, jenž řešil cizinecký režim použitelný zejména ve vztahu k občanům Ukrajiny nuceným opustit svou vlast v důsledku aktu agrese ze strany Ruské federace.
4. 51. Jak bylo uvedeno výše, to samo o sobě nevede k závěru, že jde o přílepek. Ústavní soud proto dále posuzoval vztah pozměňovacího návrhu k účelu původního návrhu zákona. Posuzovaný návrh zákona mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tato již téměř čtyřletá invaze vyvolala největší bezpečnostní krizi na evropském kontinentu od skončení druhé světové války, na kterou evropské státy reagují řadou legislativních i nelegislativních opatření. Jejich společným účelem je řešení naléhavých problémů spjatých jak s touto bezpečnostní krizí, tak s jí vyvolanou migrační vlnou.
5. 52. Účel pozměňovacího návrhu formuloval ministr vnitra V. Rakušan, jeden z předkladatelů pozměňovacího návrhu, ve svém vyjádření v průběhu prvního dne třetího čtení (tj. dne 20. 11. 2024), který uvedl, že pozměňovacím návrhem doplněná právní úprava „jednoznačně souvisí věcně s tím, že Rusko napadlo Ukrajinu. A my v téhle chvíli potřebujeme i na základě informací z bezpečnostní komunity mít definovanou skutkovou podstatu trestného činu, kdy někdo pracuje nějakým způsobem pro cizí moc. A nenamlouvejme si prosím, že nejčastěji je to někdo jiný než Ruská federace a že objektivně vyvolaná potřeba toto mít v trestním řádu prostě souvisí s ruskou invazí“. Obdobný argument uplatnila v řízení před Ústavním soudem i vláda, podle níž je Lex Ukrajina sběrným zákonem, který se týká různých opatření souvisejících s agresí rozpoutanou Ruskou federací na Ukrajině.
6. 53. Podle Ústavního soudu lze najít vztah účelu pozměňovacího návrhu a účelu původního návrhu zákona právě v potřebě reagovat na bezpečnostní krizi vyvolanou invazí vojsk Ruské federace na území Ukrajiny. Ani skutečnost, že jde o obecnou skutkovou podstatu trestného činu nemířící pouze na Ruskou federaci, tento vztah nevyvrací. Z hlediska ústavního práva jde o přirozený důsledek požadavku obecnosti zákona, politicky pak o zřejmou geopolitickou úvahu, že hrozbu mohou představovat i jiné státy.
7. 54. Pro Ústavní soud je dále podstatné, že o tomto pozměňovacím návrhu proběhla parlamentní debata, v níž měla opozice reálnou možnost vyjádření (srov. níže body 65 až 67). Pozměňovací návrh nebyl předložen překvapivě či „utajeně“, se snahou vyhnout se diskusi a minimalizovat možnost zásahu do jeho obsahu v parlamentní diskuzi (srov. vyjádření ministra vnitra v průběhu třetího čtení ze dne 11. 12. 2024). Předložení napadených ustanovení jako pozměňovacího návrhu tedy nebránilo tomu, aby přijatá právní úprava byla „výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění (jak opozice, tak veřejnost) dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38).
8. 55. Pozměňovací návrh č. 5055 proto neústavním přílepkem není.