Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů
105. Napadená právní úprava § 121 odst. 1 a 5zákona o zdravotních službách poskytuje subjektům, jejichž právní postavení se řídí dosavadní právní úpravou, dostatek času k vytvoření podmínek pro přizpůsobení se právní úpravě nové. Současně zajišťuje, aby bylo všem adresátům zákonné úpravy garantováno, že po uplynutí přiměřené přechodné doby budou nové a aktuálním potřebám a možnostem moderní medicíny odpovídající podmínky a požadavky splňovat všichni ti, kteří hodlají zdravotní služby i nadále poskytovat v našem zdravotnickém systému. Zvolené řešení plně respektuje Ústavním soudem opakovaně deklarovaný zákaz pravé retroaktivity a obecnou přípustnost retroaktivity nepravé, jež je v každém právním státě nezbytným principem ovládajícím vztah dřívější a následující právní normy. Hovoří-li navrhovatelé o „nepřípustném retroaktivním zásahu do již nabytých práv“, tak v daném případě lze uvažovat výlučně o prvcích odpovídajících retroaktivitě nepravé, jež spočívá v aplikaci nových podmínek na právní vztahy vzniklé za úpravy dříve platné, novou právní úpravou však zrušené či změněné. Nové podmínky se na stávající právní vztahy uplatní až po nabytí účinnosti nového zákona, a to s dostatečně dlouhým (tříletým) časovým odstupem, jenž na ně umožní provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení zareagovat a přizpůsobit jim svoji činnost, nebo se rozhodnout pro ukončení činnosti.
106. Rozhodnou-li se dosavadní provozovatelé pro pokračování ve své činnosti, mohou do devíti měsíců ode dne účinnosti zákona o zdravotních službách požádat o vydání oprávnění, přičemž postačí, když doloží pouze náležitosti žádosti o vydání tohoto oprávnění podle § 18 odst. 1zákona o zdravotních službách. Rozhodnutí jim bude vydáno nejdéle do 1. dubna 2015 tak, aby v poskytování zdravotních služeb mohli bez přerušení a bez omezení pokračovat, a to již plně v režimu nové právní úpravy.
107. Doložení uvedených náležitostí nepovažuje ministr za rozsáhlé a jejich získání není spojeno se zvláštními obtížemi, pročež jej nelze považovat za administrativní zátěž. V praxi se bude u poskytovatelů - fyzických osob jednat o uvedení údajů typu jméno a příjmení, státní občanství, adresa místa trvalého pobytu a datum a místo narození žadatele (poskytovatele), identifikační číslo, bylo-li přiděleno, identifikační údaje o odborném zástupci, musí-li být ustanoven, forma, obory a druhy zdravotní péče, které žadatel hodlá poskytovat, adresa místa či míst poskytování zdravotních služeb či doba, po kterou hodlá žadatel zdravotní služby poskytovat, žádá-li o vydání oprávnění pouze na dobu určitou. Analogické informace pak uvádějí poskytovatelé - právnické osoby. Jinými slovy, jde o nejnezbytnější rozsah údajů, jež lze ještě vyžadovat k tomu, aby mohlo dojít k bezproblémovému přechodu dosavadních registrací zdravotnických zařízení na oprávnění poskytování zdravotních služeb. Menší rozsah údajů by tohoto cíle nemohl dosáhnout. Zároveň není pravda, že by provozovatelé zdravotnických zařízení k této žádosti museli předkládat již jednou předložené doklady odborné nebo specializované způsobilosti nebo o splnění podmínek věcného a technického vybavení provozovny. Zde lze odkázat na výslovné znění § 121 odst. 5zákona o zdravotních službách, jakož i na § 18 odst. 1 tohoto zákona.
108. Dosavadním provozovatelům zdravotnických zařízení také nic nebrání v tom požádat o vydání oprávnění k poskytování zdravotních služeb plně v režimu zákona o zdravotních službách, a to bez omezení, tedy nikoliv ve smyslu napadených přechodných ustanovení. Takto zahájené správní řízení by se přitom řídilo zákonem o zdravotních službách a správním řádem v plném rozsahu. Je tedy na rozhodnutí současných provozovatelů zdravotnických zařízení, jakou právní cestu zvolí. Zákon o zdravotních službách jim nabízí několik variant, byť bez výjimky požaduje, aby od 1. dubna 2015 každý, kdo hodlá poskytovat zdravotnické služby, splňoval požadavky jím kladené na tuto činnost a zachovával jím nastavenou úroveň zdravotních služeb, jak lze v moderním právním státě očekávat.
109. Přijaté řešení přechodu staré a nové právní úpravy není v českém právním řádu ničím novým, neobvyklým, neočekávatelným anebo nepředvídatelným, k čemuž postačí poukázat např. na přechodná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, živnostenského zákona a jeho novel, obchodního zákoníku a jeho novel apod.
110. Pokud jde o námitky navrhovatelů, že nová právní úprava zasáhne retroaktivně do získaných specializovaných způsobilostí lékařů podle zákona č. 95/2004 Sb., nezbývá než konstatovat, že tyto námitky jsou s ohledem na předmět přezkumu napadených ustanovení zákona o zdravotních službách, který petitem svého návrhu vymezili sami navrhovatelé, irelevantní. Svým obsahem totiž směřují nikoliv proti napadenému zákonu, ale právě proti prvně uvedenému zákonu, účinnému již od 2. dubna 2004. Poněvadž však navrhovatelé nenavrhli zrušení některých ustanovení tohoto zákona, tak ani Ústavní soud nemůže v tomto řízení přezkoumávat jeho ústavnost. Přesto považoval ministr za vhodné vyjádřit se i k těmto námitkám.
111. Navrhovatelé v první řadě opomněli rozlišovat osobu provozovatele nestátního zdravotnického zařízení, resp. nově poskytovatele zdravotních služeb, jímž může být osoba fyzická (nemusí jít o lékaře) nebo osoba právnická, a lékaře, který u tohoto provozovatele provádí lékařské výkony a přímo vykonává zdravotní péči v oborech uvedených v registraci, resp. nově v oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Lékař je v tomto směru osobou tzv. odborně způsobilou, resp. podle zákona o zdravotních službách odborným zástupcem. Postavení provozovatele nelze směšovat s postavením lékaře, který je jeho zaměstnancem. Samozřejmě není vyloučeno, aby tatáž fyzická osoba byla zároveň provozovatelem, resp. poskytovatelem, a odborným zástupcem, napadená přechodná ustanovení se však týkají pouze provozovatelů, nikoli lékařů a jejich specializované způsobilosti, která je nezbytnou podmínkou pro samostatný výkon povolání lékaře. Ta se totiž řídí pravidly stanovenými zákonem č. 95/2004 Sb., a to ať už v přechodných ustanoveních § 44, která jsou v současné době, tj. více než sedm let po účinnosti tohoto zákona, v zásadě konzumovaná (s výjimkou novelizací, které přinesly některá nová přechodná ustanovení), nebo v ostatních pravidelných částech zákona. Navrhovatelé brojí především proti těmto přechodným ustanovením, čímž fakticky brání postavení té části lékařů, kteří chtějí vykonávat povolání lékaře v oborech, pro něž nemají specializovanou způsobilost. Neuvádějí již ale žádný relevantní důvod, proč právě jim má být takové beneficium poskytnuto. Takovýto požadavek by po více než sedmi letech účinnosti zákona založil nedůvodné rozdíly mezi lékaři, byl by narušen zavedený systém specializačního vzdělávání, do něhož jsou zapojeny např. i univerzity, fakultní nemocnice, akreditovaná pracoviště, jakož i struktura oborů specializačního vzdělávání, která vznikala v úzké součinnosti s odbornými lékařskými společnostmi. Ani příklad uvedený navrhovateli podle ministra nereflektuje současný právní stav, neboť zákon č. 346/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů, lékařům, kteří podle dřívějších předpisů získali atestaci I. stupně v základním oboru a licenci České lékařské komory k výkonu soukromé praxe v jiném oboru specializace, přiznal specializovanou způsobilost v tomto jiném oboru (např. v kardiologii, jak je uvedeno v návrhu).
112. Lze tedy uzavřít, že ti lékaři, kteří dosud nemají specializovanou způsobilost v oboru, ve kterém chtějí samostatně poskytovat zdravotní péči, tuto péči nemohou legálně poskytovat, přičemž na této skutečnosti nic nemění ani ustanovení § 121 odst. 1 a 5zákona o zdravotních službách ani tento zákon jako celek. Nelze tedy souhlasit s tvrzením, že napadená ustanovení jsou retroaktivní a zasahují do již dříve nabytých práv.
III./eb Nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systémuIII./eb
113. K námitce neústavnosti právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému podle § 70 až 78zákona o zdravotních službách ministr uvedl, že se nejedná o zcela novou databázi, ale o informační systém navazující na právní úpravu obsaženou v § 67c zákona o péči o zdraví lidu. Novou právní úpravu, tak jak tomu bylo i v případě právní úpravy předcházející, doplňuje příloha zákona, v níž jsou uvedeny jednotlivé složky tohoto systému - registry.
114. Při tvorbě napadených ustanovení bylo dbáno na právo na informační sebeurčení ve smyslu nálezu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), stejně jako na mezinárodní závazky České republiky, zejména na Úmluvu o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (Úmluva Rady Evropy č. 108), vyhlášenou pod č. 115/2001 Sb. m. s., a relevantní rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva nebo Úřadu pro ochranu osobních údajů. Nová i dosavadní právní úprava, jež tvořila zákonný rámec zpracování osobních údajů v oblasti zdravotnictví, plně respektuje požadavek zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), aby osobní údaje, nejsou-li zpracovávány se souhlasem subjektu údajů, byly zpracovány pouze, stanoví-li to zvláštní zákon. Ministerstvo zdravotnictví si bylo rovněž vědomo, že pouhým zákonem upravený rámec pro zpracování osobních údajů nestačí, ale že zpracování těchto údajů musí být nezbytné, důvodné, účelné, logické a obhajitelné, bude-li důvodnost tohoto zpracování vystavena testu přiměřenosti zásahu do osobní a osobnostní sféry jedince, která je přímo pod ochranou norem ústavního pořádku. V této souvislosti lze podotknout, že nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému je racionální a odůvodněná ve vztahu k sledovaným cílům, jež jsou vymezeny jednak obecně v § 70 odst. 1, a pokud jde o samotné registry, tak i v § 73 odst. 1 písm. a) až f)zákona o zdravotních službách. Není tak pravda, že účel tohoto systému a registrů samotných je vágní či všezahrnující. Právní úprava odpovídá kritériím ochrany osobních údajů ve vedlejšími účastníky citované směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, tedy požadavku jednoznačného a výslovně vyjádřeného účelu zpracování osobních údajů.
115.Zákon o zdravotních službách kromě účelu Národního zdravotnického informačního systému rovněž podrobně popisuje, o kom (§ 70 odst. 1 a 2, § 74 odst. 1, § 76 odst. 1, přílohazákona) a kdy se údaje anonymizují (přílohazákona) nebo kdo má k údajům, které nejsou určeny ke zveřejnění, přístup (§ 73 odst. 2). Jiný než v něm stanovený způsob zacházení přitom není možný. Pokud jde o technické zabezpečení tohoto systému, lze vznést pochybnost, zda tento aspekt lze vůbec při abstraktní kontrole norem přezkoumávat, když nejde o otázku právní nebo legislativně-právní, ale věcnou. Funkčnost technického zabezpečení Národního zdravotnického informačního systému lze prověřovat až v době, kdy bude v praxi používán a realizován. Současný systém je po této stránce bezvadný a stejný výsledek ministr očekává i u systému nově zaváděného, neboť ten nebude nastaven zásadně jinak než systém předchozí. Navíc bude propracovanější a s přísnější ochranou dat. Prováděcí právní předpisy, které předpokládá ustanovení § 78zákona o zdravotních službách, budou k zákonu k problematice zdravotnických registrů vydány následně, přičemž upraví technické otázky spojené s naplňováním a správou těchto registrů.
116. Vedlejší účastníci směřují své námitky i ve vztahu ke dvěma z devíti registrů, které přináší zákon o zdravotních službách, a to Registru zdravotnických pracovníků a Registru poskytovatelů zdravotních služeb. Na jejich obhajobu ministr připomíná jejich účel, jímž je poskytovat a) veřejnosti údaje o oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a kvalifikaci zdravotnických pracovníků, b) veřejnosti informace o počtech a skladbě zdravotnických pracovníků z hlediska demografických (věk, pohlaví) charakteristik a odborných, resp. kvalifikačních kritérií (dosažená způsobilost) ve vztahu k vykonávané činnosti (poskytovatel, obor), c) údaje pro mezinárodní statistiky (např. pro Eurostat, Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele, Světovou zdravotnickou organizaci, Organizaci pro evropskou spolupráci a rozvoj) o personálních kapacitách, d) informace a podklady pro plánování, rozhodování a predikci počtu pracovníků ve vztahu k počtu obyvatel, přijímání do pregraduálního a postgraduálního vzdělávání, specializačních kurzů.
117. Určitou nadstavbou k účelům registrů je jejich přínos pro pacienta, který se na základě údajů z těchto dvou veřejných registrů bude moci mnohem lépe orientovat v rozmanitosti zdravotních služeb, jež mu jsou nebo mohou být poskytovány, vybírat si poskytovatele zdravotních služeb ve svém okolí, a to včetně možnosti hodnotit takového poskytovatele podle lékařů a nelékařských zdravotnických pracovníků, kteří tyto služby u konkrétního poskytovatele realizují. Touto možností se zákon snaží významně napomáhat pacientovi při vykonávání práva na volbu poskytovatele zdravotních služeb podle § 28 odst. 3zákona o zdravotních službách, potažmo kde, jak a kým může být zasahováno do jeho zdravotního stavu jako nedílné a zásadní složky osobnosti každé lidské bytosti. Napadené registry také implementují směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU ze dne 9. března 2011 o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči (srov. čl. 4 této směrnice).
118. Uvedenému právu by neměly stát v cestě nepodložené názory vedlejších účastníků, že shromažďování a veřejnost údajů o tom, kde konkrétní lékař získal svoji odbornost, zda neztratil bezúhonnost nebo zda neztratil způsobilost vykonávat zdravotnické povolání, je neoprávněným zásahem do práva těchto osob na ochranu jejich osobnosti nebo ochranu osobních údajů. Ustanovení § 13zákona o zdravotních službách výslovně stanoví, za jakých podmínek se pro jeho účely nepovažuje osoba za bezúhonnou. Jedná se o podmínky přiměřené sledovanému účelu, kdy není bezúhonným ten, kdo spáchal úmyslně trestný čin a byl za něj odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku, nebo ten, kdo spáchal trestný čin při poskytování zdravotních služeb.
119. K námitce duplicity registrů o zdravotnických pracovnících ministr uvádí, že v současnosti v České republice neexistuje jednotná evidence všech zdravotnických pracovníků vykonávajících, resp. způsobilých vykonávat zdravotnické povolání. Existují pouze dílčí evidence, např. Registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob, který je podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních součástí stávajícího Národního zdravotnického informačního registru. Do tohoto registru jsou zapsáni zdravotničtí pracovníci nelékařských zdravotnických povolání, kterým bylo vydáno osvědčení podle hlavy VI citovaného zákona, a hostující osoby, neobsahuje však evidenci lékařů, zubních lékařů ani farmaceutů. Registr je veřejně přístupný s výjimkou údajů o rodném čísle a trvalém pobytu, chybí mu ale řada nově požadovaných funkcí zejména pro účely statistického sledování, protože je ze zákona založen za jiným účelem. Ústavnost tohoto registru nebyla dosud zpochybňována. Dále shrnuje, že v Registru lékařů, zubních lékařů a farmaceutů podle zákona o péči o zdraví lidu jsou zpracovávány osobní údaje potřebné pro identifikaci lékaře, zubního lékaře, farmaceuta (rodné číslo, titul), údaje o vzdělání a specializaci, údaje potřebné pro identifikaci zdravotnického zařízení, k němuž má lékař, zubní lékař nebo farmaceut pracovní nebo obdobný poměr (identifikační číslo organizace, název oddělení) a úvazek.
120. Uvedené registry dnes nejsou vzájemně propojené a každý sleduje částečně shodné i odlišné druhy údajů, což nemá objektivní a racionální důvod. Rovněž není důvodné odlišovat zdravotnické pracovníky mezi sebou podle toho, zda vykonávají lékařská nebo nelékařská povolání. Proto jsou údaje o nich vedené v zákoně o zdravotních službách stejné, nebrání-li tomu povaha věci. Dalším důvodem vedení registrů je úkol Ministerstva zdravotnictví stanovovat ve spolupráci s univerzitami, komorami a odbornými společnostmi počet rezidenčních míst a kalkulovat výhledově náklady na specializační vzdělávání a úkol zajistit přehled o počtu pracovníků s odbornou, specializovanou a zvláštní odbornou způsobilostí, kteří vykonávají zdravotnické povolání na území České republiky. Informace získané z registrů také slouží k efektivnímu využívání finančních prostředků určených na vzdělávání zdravotnických profesí na trhu práce. Výše popsané důvody, účely nebo záměry zdravotnických registrů, jež se odrážejí v textu zákona o zdravotních službách, nesleduje a nemůže splnit evidence lékařů podle zákona č. 220/1991 Sb., která je pouhým seznamem členů komor bez potřebného rozsahu údajů. Podrobný popis účelu a fungování jednotlivých registrů ministr předložil v příloze ke svému vyjádření.
121. Případné zrušení napadené právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému by znamenalo přinejmenším trvalou ztrátu veškeré zdravotnické statistiky rezortu zdravotnictví o zdravotním stavu obyvatelstva, která zde funguje již od dob tzv. první republiky, jakož i zásah do státní statistické služby (např. údaje o potratech jsou zdrojovými daty pro státní statistiku demografického rozvoje Českého statistického úřadu). Za nevyčíslitelnou lze označit i případnou ztrátu mnohdy desítky let sbíraných dat, včetně možnosti tato data konfrontovat s ostatními zeměmi Evropy a světa. Informace z registrů totiž slouží k dlouhodobému sledování a analýze výskytu sledovaných onemocnění a léčebných metod v České republice, přičemž zjištěná data jsou zpracovávána v epidemiologických studiích a slouží zdravotnického výzkumu. Současně by se narušila funkčnost i jiných registrů, když např. Národní registr poskytovatelů je registrován jako tzv. agendový resortní registr ve vztahu k základním registrům podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů, a v důsledku jeho zrušení by byla narušena funkce těchto registrů jako jednoho z nástrojů snížení administrativní zátěže a odbřemenění veřejné správy. Znemožnilo by se i plnění mezinárodních závazků vůči mezinárodním organizacím.
122. Vznik zdravotnických registrů je nepochybně zásahem do ústavně zaručeného práva na soukromí a tajnost osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3Listiny, jde však o zásah přípustný. Vedle uvedených legálních a legitimních cílů je dán i ústavně aprobovaný zájem na existenci oprávněného shromažďování osobních údajů, který je ve vztahu k lidskému právu, do něhož je zasahováno, v konkurenčním vztahu. Na jedné straně tak stojí právo na ochranu zdraví zakotvené v čl. 31Listiny, veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví jako veřejného statku a na mezinárodní úrovni pak závazky plynoucí z Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, na straně druhé právo před neoprávněným zásahem do osobní sféry jedince v podobě ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů. Ministr se domnívá, že v napadené právní úpravě se odráží nejen uvedený veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví, ale je jím nepřímo chráněno i právo konkrétních lidí na ochranu zdraví (srov. např. Národní registr osob vyloučených z dárcovství krve nebo Národní registr nemocí z povolání). Výše popsaný smysl zpracovávání osobních údajů a ústavně aprobované zájmy společnosti odůvodňují podle požadavků čl. 10 odst. 3Listiny účelnost i oprávněnost vedení informačních systémů ve zdravotnictví, které zastřešuje Národní zdravotnický informační systém.